Estudios de antecedentes 41 del 07 de junio de 2004 senado - 9 de Febrero de 2005 - Gaceta del Congreso - Legislación - VLEX 451443006

Estudios de antecedentes 41 del 07 de junio de 2004 senado

ESTUDIOS DE ANTECEDENTES 41 DEL 07 DE JUNIO DE 2004 SENADO. PROYECTO NUMERO 41 PASADO, PRESENTE Y FUTURODE LAS CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR

Estudio de Antecedentes

CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA

PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO LEGISLATIVO

Oficina de Asistencia Técnica Legislativa

ASUNTO: Estudio de Antecedentes

TEMA: Pasado, Presente y Futuro de las Cajas de Compensación Familiar

SOLICITANTE: Comisión Séptima de la Cámara de Representantes

PASANTES A CARGO: Ana Rita Aguilar Cambindo

MENTOR A CARGO: Doctor John Alberto Marulanda Saldarriaga

FECHA DE SOLICITUD: 7 de junio del 2004

FECHA DE ASIGNACION: 22 de julio del 2004

FECHA DE CONCLUSION: 25 de octubre del 2004

Breve descripción de la solicitud

El Presidente de la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes, doctor Miguel Jesús Arenas Prada, solicitó a la Oficina de Asistencia Técnica Legislativa, OATL, un estudio de antecedentes sobre el ¿Pasado, Presente y Futuro de las Cajas de Compensación Familiar¿ con el objeto de proporcionar al Legislativo elementos de juicio que le permitan realizar cambios legales o ejercer un control político sobre las actividades que con recursos públicos realizan estas entidades.

Resumen ejecutivo:

Actualmente las 53 Cajas de Compensación Familiar manejan casi dos puntos del PIB nacional y, a partir de la política gubernamental, ahora captan ahorro y se espera que puedan asumir de forma exclusiva la administración del Régimen Subsidiado en Salud. Es decir, se convierten en los principales ejecutores de la política social del Gobierno.

En estas circunstancias se hace necesario tener una panorámica tal del Sistema del Subsidio Familiar para establecer tanto las necesidad de fortalecimiento institucional, como las condiciones regulatorias, de supervisión y rendición de cuentas que estos agentes privados deben hacer por el manejo de una gran cuantía de recursos públicos.

Para satisfacer esta necesidad, el estudio se estructuró en siete partes; las cuatro primeras describen desde los antecedentes del subsidio familiar, con énfasis en su evolución normativa, pasando por la forma en la cual esta normatividad ha definido la naturaleza, organización y supervisión de las Cajas de Compensación Familiar, hasta describir sus actuales programas y forma de distribución de los aportes; la cuarta parte presenta estadísticas actualizadas del subsidio familiar y de la operación de las Cajas de Compensación a nivel agregado1.

Las siguientes tres partes, V, VI y VII, continúan con una descripción del ¿Presente de las Cajas de Compensación Familiar¿ a través de los tres programas más recientes: vivienda de interés social, subsidio al desempleo y captación de ahorro; finalmente, se resume la posición de las Cajas de Compensación Familiar y de expertos sobre la función exclusiva como Administradoras del Régimen Subsidiado. Con estos elementos, es posible pasar a una evaluación del ¿Impacto social y económico¿ del Subsidio Familiar y sobre la eficiencia y el riesgo administrativo de las Cajas de Compensación Familiar. Finalmente, se presenta una ¿Visión de Futuro¿ fundamentada en tres elementos, tendencias en Seguridad Social, cambios en las definiciones sobre la naturaleza del Subsidio Familiar y, finalmente, lecciones de ¿Legislación Extranjera¿.

La parte final, ¿Observaciones y Recomendaciones¿, enfatiza la necesidad, ante el actual panorama, de mayor número de responsabilidades y dispersión de los frentes de las Cajas de Compensación Familiar y de fortalecer la función de supervisión de estas entidades.

  1. Antecedentes del Subsidio Familiar (SF) y de las Cajas de Compensación Familiar (CCF)

    1. Evolución normativa del Subsidio Familiar (SF) y de las Cajas de Compensación Familiar (CCF)2

      El subsidio familiar en Colombia ha experimentado al menos tres etapas: una inicial de fundación y crecimiento a partir de la iniciativa privada de los empleadores y trabajadores, una segunda de consolidación y creciente regulación estatal y una tercera de prospectiva de mayor apertura y competitividad a partir de la reforma laboral contenida en la Ley 789 de 2002.

      En su primera etapa, las CCF fueron creadas como consecuencia de la iniciativa, tanto de patronos como de trabajadores, bajo la influencia de las ideas imperantes hacia la mayor redistribución de la riqueza, con posterioridad a la revolución industrial. El objetivo era generar mayor bienestar y consumo por parte de los trabajadores, particularmente de los vinculados al sector industrial. En Colombia el proceso se dio tardío, hacia finales de la década de los cuarenta y principios de la del cincuenta. Progresivamente se confluyó en la creación, en 1954, de la primera Caja de Compensación Familiar. Las CCF en su definición vigente, hasta la actual reforma laboral, son ¿personas jurídicas de derecho privado, sin ánimo de lucro, organizadas como corporaciones..., cumplen funciones de seguridad social y se hallan sometidas al control y vigilancia del Estado..¿. (Artículo 39, Ley 21 de 1982). Su función es administrar el subsidio familiar, ¿prestación social pagadera en dinero, especie y servicios a los trabajadores de medianos y menores ingresos, en proporción al número de personas a su cargo..¿. (Artículo 1º, Ley 21 de 1982). Esta prestación social se basa en dos principios: Solidaridad como factor de búsqueda de equidad entre poblaciones de diferentes condiciones económicas (compensación horizontal) y, compensatoriedad el cual permite cruzar los subsidios definidos a partir de diferenciales de ingreso entre trabajadores (compensación vertical).

      La segunda etapa se caracteriza por la unificación del SF como prestación para todos los trabajadores del sector formal de la economía, público y privado, por el Decreto-ley 717 de 1968, el cual fue posteriormente perfeccionado por la Ley 21 de 1982, donde se establecieron las condiciones de igualdad en el acceso al subsidio para todos los trabajadores. Igualmente se estableció una estructura organizacional y jurídica, uniforme y mandatoria, para todas las CCF.

      Las CCF pagan un subsidio en efectivo a los trabajadores que devenguen hasta cuatro salarios mínimos, diferencialmente calculado según las condiciones de competitividad de las CCF (Decreto 1769 de 2003) y subsidios en especie o programas para todos sus afiliados (Decreto 784 de 1989). Consecuentemente la mayoría de las cajas han organizado su portafolio de servicios en al menos, seis programas: mercadeo social, salud, educación, vivienda, fomento y recreación. Con la Ley 100 de 1993, se le asignó a las CCF la cobertura de la población pobre no empleada en el sector formal, a través de la destinación de recursos y/o administración de servicios sociales en el Régimen Subsidiado de Salud.

      Con la Ley 789 de 2002 se inicia la tercera etapa del SF; en esta se plantean nuevas condiciones de operación e intervención social para las CCF, redefiniendo sus condiciones de competencia, ampliando sus programas y diversificando su portafolio de servicios sociales; los programas se expanden a la administración de recursos para el fomento del empleo, seguro de desempleo y programas de microcrédito. Con ello favorece la integración del Sistema del Subsidio Familiar con los demás componentes de la seguridad social.

      La mencionada ley en su artículo 5º establece la cuota monetaria como factor de sana competencia entre CCF y fija normativamente principios adicionales para la determinación del subsidio en efectivo, tales como: equidad, gradualidad, integralidad y solidaridad con el área rural. Dicho artículo fue reglamentado mediante el Decreto 1769 de 2003, del Ministerio de la Protección Social, el cual establece los términos y las condiciones a que debe sujetarse la cuota monetaria en el sistema de compensación familiar, así como su régimen de organización, funcionamiento y tiempo de implantación.

      II. Naturaleza, organización y supervisión de las Cajas de Compensación Familiar (CCF)

      A. Naturaleza de las Cajas de Compensación Familiar

      De conformidad con lo establecido en las Sentencias: T-202 de 2002, T-1328 de 2000- y C-1173 de 2001 y Sentencia número 32 del 19 de marzo de 1987, de la honorable Corte Suprema de Justicia, las CCF se definen como entes jurídicos de naturaleza especialísima, que hoy cumplen actividades adicionales a las descritas en la Ley 21 de 1982, definidas en la Ley 100 de 1993 y en la Ley 789 de 2002.

      B. Organización de las Cajas de Compensación Familiar

      El Decreto 341 de 1988, reglamentario de la Ley 25 de 1981, define la estructura administrativa de las CCF; la cual está compuesta por la Asamblea General de Afiliados, el Consejo Directivo y el Director Administrativo. El Consejo Directivo de las CCF, como órgano colegiado, tiene 5 representantes, con sus suplentes, de los empleadores afiliados y 5 representantes de los trabajadores beneficiarios, con sus suplentes. Estos últimos son escogidos por el Ministerio de la Protección Social de las listas que le presentan los sindicatos con personería jurídica. Son funciones suyas, entre otras, el aprobar los planes y programas y la política administrativa y financiera de la entidad; así como los presupuestos y la elección del Director Administrativo. Los nombramientos al interior de las CCF deben supeditarse al ¿régimen de inhabilidades e incompatibilidades del Decreto 2463 de 1981¿.

      Recientemente, buscando una mayor equidad de representación del voto en la Asamblea, la Superintendencia del Subsidio Familiar emitió la Circular Externa número 0009 del 23 de Junio de 2004, la cual instruye lo siguiente:

      ¿Para las próximas Asambleas Generales de Afiliados de las Cajas de Compensación Familiar a realizarse en el presente año, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 47 de la Ley 21 de 1982 que consagra entre las funciones de tales asambleas la de ¿... Expedir los estatutos que deberán someterse a la aprobación de la Superintendencia del Subsidio Familiar..¿. , deberán suprimir de sus estatutos...

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