Ponencia para primer debate al proyecto de ley 039 de 2006 cámara 043 de 2006 senado
PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY 039 DE 2006 CÁMARA, 043 DE 2006 SENADOPROPUESTA DEL ARTICULADO AL PROYECTO DE LEY, por la cual se sustituye el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.ACUMULADO CON LOS PROYECTOS 003 DE 2006, por la cual se modifica el parágrafo 2° del artículo 35 de la Ley 788 de 2002 para fortalecer los Fondos Municipales de Fomento y Desarrollo del Deporte creados por la Ley 19 de 1991; 031 DE 2006 CAMARA; por la cual se dictan normas en materia tributaria se crea el Fondo de Inversiones Sustitutivas de Impuestos con Destino al Sector Rural (ISIS) y se dictan otras disposiciones; 061 DE 2006 CAMARA, por la cual se decretan medidas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones; 136 DE 2006 CAMARA, por la cual se adiciona el literal ¿e¿ al artículo 39 de la Ley 397 de 1997; 159 DE 2006 CAMARA, por la cual se prorroga la vigencia de la Ley Quimbaya (Ley 608-2000) por 20 años. Representante Wilson Alfonso Borja Bancada Polo Democrático Alternativo COMISION TERCERA CAMARA DE REPRESENTANTES NOVIEMBRE 2005
PROYECTO DE LEY NUMERO 039 CAMARA, 043 SENADO
por la cual se sustituye el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
La necesidad de una nueva reforma tributaria ha sido sustentada por la evidente necesidad de ¿Que el Estatuto Tributario sea simple, equitativo, competitivo y genere estabilidad¿[1][1]. Es claro que el Estatuto Tributario Colombiano (ET) es un mar de disposiciones complejas, muchas de ellas incoherentes y contrapuestas entre sí, la simplificación del sistema es un objetivo deseable no solo para mejorar la eficiencia del sistema, sino también para hacer más sencillo para los ciudadanos el pago y la liquidación de sus impuestos, un sistema tributario simple y transparente es una de las estrategias para consolidar una cultura tributaria e incentivar la legitimidad tributaria.
Sin embargo, tal eficiencia no ha sido posible de alcanzar en la práctica, dado que el propio gobierno se ha empeñado en introducir elementos distorsionadores a favor de grupos privilegiados los cuales han complejizado los contenidos del Estatuto Tributario y con resultados económicos poco claros, y lo ha convertido en un conjunto de más de 1.200 artículos, que compila una serie de leyes, decretos y resoluciones de los más diversos orígenes e intenciones, algunas de ellas vigentes desde el año de 1930. Si bien esta es una tendencia histórica de nuestro sistema tributario, el gobierno actual no ha hecho más que ampliar la complejidad del sistema en la medida en que las reformas propuestas han incluido nuevas exenciones en el impuesto de Renta y varios impuestos transitorios.
Sanear y simplificar el código tributario es una medida que tiene beneficios para la administración tributaria, y contribuye a que haya una relación más fluida entre el Estado y los ciudadanos, pero no es una medida suficiente, si la misma administración de impuestos no simplifica al mismo tiempo los procedimientos requeridos para que los contribuyentes aclaren su relación con el fisco.
Las implicaciones de una reforma tributaria en las actuales condiciones de la economía son bastante complejas y deben dar paso a una amplia serie de discusiones sobre los fines y medios del proceso tributario del país, en este sentido la presente propuesta busca poner en discusión elementos que hasta ahora no han sido presentados en el análisis, y que de alguna manera se constituyen en alternativas al problema fiscal que enfrentan las finanzas del gobierno central. Esta propuesta no pretende quedarse únicamente en la discusión de los problemas o en la identificación de los mismos, sino que contiene un proyecto de reforma que busca el desarrollo de un sistema tributario más equitativo y eficiente y plantear una reforma tributaria estructural.
El hecho de que una reforma tributaria no aumente los impuestos no implica que eso sea necesariamente bueno para la economía, el gobierno supone que la reforma marchará hacia una estructura tributaria neutral, y se entiende en este contexto neutralidad como la facultad de la estructura impositiva de no modificar la distribución del ingreso, es decir, estamos en el campo de un debate de economía del bienestar.
Lamentablemente el gobierno no tiene en cuenta un hecho que es quizá sorprendentemente evidente: No hay una estructura tributaria neutral, solamente existe tal cosa en los textos de teoría fiscal sin que hasta el momento haya trabajos que demuestren ese famoso principio de neutralidad tributaria, a pesar de que no han sido pocos los intentos por hacerlo. Por ejemplo la Misión del Ingreso Público concluye que una reforma tributaria estructural debe buscar alcanzar la neutralidad tributaria, y cuestiona los criterios usados para ¿recargar la carga tributaria en las rentas de capital¿.
La presente ponencia se sustenta en los siguientes elementos:
¿ La Reforma es Regresiva
Esta propuesta considera que cualquier tipo de reforma tributaria que se realice dentro de los lineamientos que ha propuesto el gobierno como parte de su política en la materia tendrá un carácter regresivo.
Estoesasí, porque los objetivos que se proponen para recaudar mayores recursos no responden a un plan de mejoramiento económico mediante el incremento de la inversión pública o el mejoramiento de los servicios sociales a los ciudadanos, ya que el gobierno no tiene ningún anuncio en particular sobre el destino de los impuestos dado que supone que el nivel de gravación de la economía no aumentará (anuncia que lo mantendrá en un 15.8% del PIB) lo que sí cambiará entonces es la forma en que cobrará los impuestos, es decir, hará una redistribución efectiva de la carga tributaria entre los distintos agentes lo cual es el punto central del debate.
¿ El Gasto se Expande y es Improductivo
El problema del nivel de endeudamiento público sigue siendo el elemento central del debate fiscal, el Gobierno Uribe ha manejado como parte de su política en materia de finanzas públicas un discurso de austeridad en el gasto, que simplemente ha sido discurso porque en la realidad el manejo fiscal se ha orientado por una explosión del gasto público improductivo lo que hace más vulnerable al país porque nos hace más dependientes dados los cambios en las corrientes financieras internacionales, el problema no es solo el crecimiento del gasto y el consecuente déficit, el problema es en qué se ha invertido dicho gasto lo cual debe ser un punto esencial a discutir en esta reforma.
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Cuadro 1. Evolución Indicadores Fiscales Gobierno Nacional Central 2000-2005
Fuente: Santiago Pardo ¿Fundamentos de una reforma tributaria Estructural¿ Foro FEDESARROLLO, mayo 3 2006.
La tendencia en el gasto público observada en el cuadro 1 muestra que en términos reales hay un aumentó importante en el período 2002-2006 donde el gasto crece a un promedio anual del 15%, muy por encima de la inflación y también por encima del crecimiento de la economía. En los debates sobre Presupuesto General de la Nación de los años 2003, 2004, 2005, 2006 y el que se presenta actualmente para el 2007 se ha expresado por nuestra parte la existencia de un crecimiento vertiginoso del gasto del gobierno financiado principalmente con recursos de crédito y cuya aplicación se destina al gasto improductivo: fundamentalmente a financiar el creciente servicio de la deuda pública.
¿ El Déficit no se ha Reducido
Esto hizo que a pesar de que el recaudo tributario aumentara en casi dos puntos del PIB, el déficit fiscal del Gobierno Central bajo la Administración Uribe terminará igual que como empezó: Rondando el 5%, un umbral significativo en el cual comienzan a existir problemas de financiación en caso de una crisis de los mercados financieros, lo cual es más significativo si se tiene en cuenta que el compromiso por reducir el gasto fue la bandera de campaña de Uribe y para ello emprendió procesos de liquidación de empresas del Estado y el despido de un número aún indeterminado de funcionarios[2][2]. Como la austeridad está ausente cuando se analizan las cifras, lo importante es preguntarse ¿en qué se han gastado los mayores recursos obtenidos por las tres reformas tributarias aprobadas por el Congreso en el cuatrienio 2002-2006? Pero más que todo, ¿por qué el Gobierno insiste en confundir a la opinión pública mostrando un supuesto equilibrio fiscal? El equilibrio se logra mediante la agregación de diversas partes del sector público: el gobierno central (con un déficit del 5% del PIB) los gobiernos descentralizados y las empresas públicas (ambas dan superávit) que al combinarse dan una cifra cercana al equilibrio fiscal, pero el gobierno central sigue siendo un demandante de recursos económicos cuyo efecto en el crecimiento no es de la misma dimensión que el de los recursos que usa.
¿ El nivel deuda/PIB logró reducirse en el cuatrienio 2002-2006, de un 54.1% a un 50.3%, sin embargo, esta cifra llama a engaños pues buena parte de esta reducción se debe fundamentalmente al proceso de revaluación del peso de los años 2004-2005 el cual reduce el peso de la deuda adquirida en dólares, sumado a esto el país en estos años enfrentó una situación de bajas tasas de interés que le permitió hacer algunas operaciones importantes de canje de deuda.
El tema de la deuda sigue preocupando, porque sus peores efectos no han pasado en ningún momento, por ejemplo Mauricio Cabrera[3][3] muestra algunas cifras que son relevantes en este debate en las que demuestra la existencia de un sobrecosto anual de la deuda pública en alrededor de 5 billones de pesos,es decir, casi el doble de recursos que buscaba el gobierno con la primera reforma tributaria propuesta. Este sobrecosto hace que la diferencia entre los vencimientos de la deuda pública y la evolución de los ingresos...
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