Ponencia para primer debate al proyecto de ley 137 de 2003 senado
PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY 137 DE 2003 SENADO. por medio de la cual se adoptan medidas de protección a las víctimas del secuestro y sus familias, y se dictan otras disposiciones.
Honorable Senador
LUIS HUMBERTO GOMEZ GALLO
Presidente
Comisión Primera del Senado
Ciudad
En cumplimiento del honroso encargo encomendado a nosotros, procedemos a rendir informe de ponencia para primer debate al proyecto de la referencia, en los siguientes términos:
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Introducción
El proyecto que se ha presentado a la consideración del Congreso busca definir unos instrumentos de protección patrimonial y social para las personas que son víctimas del secuestro y sus familias.
El proyecto presentado por los senadores Jairo Clopatofsky, José Renán Trujillo, Hernán Andrade y Claudia Blum, recoge en buena medida las propuestas de una iniciativa presentada el año pasado por el senador Clopatofsky, que fue sometida al estudio de un grupo intersectorial1 que formuló recomendaciones para desarrollar mejor los beneficios que allí se contemplaban y, sobre todo, para definir una serie de controles que permitieran evitar que la norma se convirtiera en fuente de abusos o usos indebidos.
El proyecto plantea una serie de medidas que pretenden evitar en el futuro situaciones injustas que afectan hoy a los colombianos secuestrados y sus familias, agravando su padecimiento, tales como el cobro de obligaciones a cargo del secuestrado, la desprotección en materia de seguridad social de las familias, la pérdida de derechos por el vencimiento de términos procesales que no pudo cumplir la persona retenida, entre otros. Se trata de problemas que surgen por vacíos legales que para casos específicos han tenido que ser resueltos por vía judicial, y que por el impacto que generan deben ser previstos por la ley de manera general.
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Antecedentes
2.1 El impacto del secuestro en Colombia
Las cifras de ocurrencia del secuestro en Colombia siguen siendo las más elevadas del mundo, si bien en el año 2003 los casos presentados registraron una significativa disminución. Entre los años 1996 y 2003 se reportaron 21.078 secuestros, esto es, un promedio de 2.634 casos anuales. Las cifras globales para estos años son:
Año Número de casos
1996 1.092
1997 1.672
1998 3.023
1999 3.349
2000 3.706
2001 3.050
2002 2.986
2003 2.200
Fuente: Fondelibertad, DNP.
En cuanto a la ocupación de los secuestrados, en el período 1996-2003, de acuerdo con un estudio de caracterización del secuestro en Colombia elaborado por la Dirección de Justicia y Seguridad del DNP, se encontró que 25,4% de los casos corresponden a la categoría de empleados (dependientes); el 29,2% a la categoría de independientes; el 13,7% son personas a las que no aplica la categoría de ocupación -entre ellas se incluye a menores de edad, estudiantes y amas de casa-; y el 31,7% son casos sin información laboral, aunque los autores del estudio sugieren que buena parte de estas personas podrían corresponder más a la categoría de independientes.
En cuanto al sector económico en el que se desempeñaban estas personas trabajaban principalmente para el sector privado (el 41,7%) y el resto en el sector público (12,7%). Los otros casos son, como se mencionó arriba, las personas sin ocupación reportada (31,8%) o los que no aplican a la clasificación (13,7%). Es importante anotar que de la población que se identificó como perteneciente al sector privado (41,7%), el 70% trabajaban en condición de independientes y el 29,9% como empleados.
Una clasificación del DNP identifica más precisamente el impacto del secuestro en algunos sectores de la población. Por ejemplo, el 12,5% de los secuestrados han sido comerciantes, el 13,1% se han definido como profesionales, el 9,9% menores de edad, el 5,3% servidores públicos, el 4,9% políticos, el 4,6% miembros de la fuerza pública.
Los autores de este delito han sido principalmente las Farc (29,2% de los casos), el ELN (24,3%), la delincuencia común (13,9%), las autodefensas (5,5%) y el resto corresponden a casos sin establecer o con otros responsables.
Según los lugares de ocurrencia, los departamentos más afectados por el flagelo del secuestro en este período fueron en su orden: Antioquia (18,8%), Cesar (9,3%), Valle (6,4%), Santander (6,1%) y Cundinamarca (5,0%). Estos cinco departamentos concentran el 45,6% del total de casos.
De acuerdo con el mismo estudio, el mayor porcentaje de la población secuestrada estuvo entre los 25 y 55 años (19,6%), seguidos por los menores de 18 años (9,9%), las personas mayores de 56 años (5,5%) y las de 18 a 24 años (4,2%). Del resto de casos no se tuvo información. El 81,2% de las víctimas fueron hombres, y el 18,8% mujeres. Por estado civil, la mayoría fueron personas casadas (58,8%), solteros fueron el 25,9%, y en unión libre el 8,7%.
En cuanto al tiempo de cautiverio, la mayoría de casos (57,1%) permanecieron retenidos menos de un mes. De uno a 12 meses estuvo el 17,4% de los casos. Entre 1 y 5 años estuvo el 20,6% de los casos. Y más de 5 años el 4,9%.
2.2 El proyecto de ley frente a sus antecedentes legales y jurisprudenciales
Debido a los enormes daños que el secuestro ha ocasionado a los colombianos desde la década pasada, el Estado se ha visto en la necesidad de combatir el fenómeno en diversos frentes. En lo que tiene que ver con los desarrollos legales y jurisprudenciales, se ha entendido que estos deben trascender la esfera represiva e incursionar en el área de protección a las víctimas y sus familias. Dada la escasa legislación que existe sobre esta materia, los más significativos avances en el campo de la protección a secuestrados y familias han resultado de decisiones judiciales sobre demandas individuales y de esfuerzos de interpretación para armonizar normas legales que no se refieren ni general, ni explícitamente, al secuestro.
En este sentido, en la actualidad la protección de los secuestrados y de sus familiares se activa -casi exclusivamente- a través de instancias judiciales o vías como las de la tutela, por lo que los desarrollos jurídicos de más alcance son producto de la jurisprudencia constitucional.
En este contexto, el proyecto de ley que se toma en consideración adquiere una triple importancia:
▪ En primer lugar, reúne de manera armónica el grueso de la normatividad dispersa en materia de protección a las víctimas del secuestro.
▪ En segundo lugar, toma como punto de partida para su contenido los desarrollos constitucionales existentes.
▪ Y en tercer lugar, supera el tratamiento individual de casos, dándole un carácter general y explícito al deber estatal de proteger y socorrer a las víctimas del secuestro. Para los efectos de esta ponencia es relevante mencionar algunos antecedentes en la materia relacionados directamente con el contenido de la iniciativa que nos correspondió estudiar, los cuales están descritos de forma más detallada en la exposición de motivos del proyecto original.
2.2.1 Los mecanismos de protección en materia laboral
En la práctica, el principal problema en materia laboral al que se han enfrentado las víctimas del secuestro, tiene que ver con la interrupción del pago de los salarios de los secuestrados durante el cautiverio.
Sobre el pago de salarios hay varios antecedentes de importancia que incluyen sentencias de la Corte Constitucional, decretos legislativos que tuvieron corta vigencia y algunas normas legales, que han coincidido en plantear una regla jurídica clara, que de manera general establece que los empleadores deben continuar con el pago de salarios u honorarios del trabajador secuestrado, hasta que se produzca la liberación o se compruebe la muerte. Entre los antecedentes de los cuales se puede derivar la mencionada regla, se pueden destacar la Ley 282 de 1996, su decreto reglamentario (1923 de 1996), y las Sentencias T-015 de 1995 y C-400 de 2003.
Los principales argumentos que sustentan dicha posición los encontramos en las dos...
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