Sentencia de Tutela nº 085/10 de Corte Constitucional, 11 de Febrero de 2010

A través de apoderado, R.S.P., interpone acción de tutela en contra de Acción Social –Seccional Atlántico- por considerar que dicha entidad ha vulnerado sus derechos fundamentales y los de su familia, a la vivienda digna, de petición, al mínimo vital y a la vida en condiciones de dignidad.

1. Hechos

1. Afirma la accionante que desde hace varios años fue desplazada, junto a su núcleo familiar, como consecuencia del conflicto armado interno por lo que fueron incluidos en el registro único de población desplazada.[2]

2. Manifiesta, que pese a que el Gobierno Nacional a través de la Ley 387 de 1997 asumió el compromiso de suministrar a los desplazados las ayudas de emergencia como subsidios para arriendo, alimentación y vivienda, etc., dichas ayudas sólo fueron entregadas de forma mínima, negándosele las prórrogas de las mismas, vulnerando de esta forma los derechos mencionados.

2. Demanda y Solicitud

   2.1. Considera la accionante, con base en los hechos descritos, que Acción Social- Dirección Territorial del Atlántico, ha vulnerado sus derechos fundamentales- y los de su familia- a la vivienda digna, de petición, al mínimo vital y a la vida en condiciones de dignidad. Solicita en tal sentido, que se le amparen sus derechos y los de su familia y en consecuencia se le proporcionen las ayudas de emergencia a que tiene derecho en su condición, así como las prórrogas correspondientes.

3. La Respuesta de la Entidad Demandada a la Acción Interpuesta

   Extemporáneamente, Acción Social a través de apoderada, dio respuesta a la acción de tutela. Solicitó que se declarara improcedente, pues aunque la accionante sí se encuentra incluida dentro del registro de población desplazada, la entidad que representa ha cumplido con sus obligaciones en el marco de sus competencias. Manifiesta que conforme el esquema de funcionamiento de la Ayuda Humanitaria de Emergencia, corresponde a la accionante suministrar una serie de datos a fin de permitir que pueda efectivamente recibirla. Después de describir el procedimiento de la ayuda de emergencia, la entidad insiste en las acciones positivas requeridas de la accionante a fin de hacer efectiva la solicitud. Afirma de otra parte, que debe llamarse a las demás entidades, para que, en el marco de sus competencias, presten la ayuda necesaria en vivienda, salud, educación y estabilización socioeconómica.

4. Sentencia de Tutela que se revisa.

   El cuatro (4) de noviembre de dos mil nueve 2009, el Juzgado Décimo Laboral del Circuito de Barranquilla –Plan Piloto de Oralidad- resolvió la acción interpuesta negando el amparo solicitado. Fundamenta su decisión el Despacho judicial, en que no existen pruebas en el expediente de la vulneración de los derechos fundamentales de la accionante y su familia, pues no aparece prueba acerca de que se haya formulado derecho de petición alguno a dicha entidad. Así mismo se afirma, que no hay constancia de que la accionante y su familia se encuentren vinculados a Acción Social –Dirección Territorial del Atlántico- como beneficiarios de sus programas, ni de la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

1. Competencia

   Esta S. de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Problema Jurídico

   Corresponde en el presente caso a la S. Primera de Revisión, resolver el siguiente problema Jurídico: ¿Vulneró Acción Social- Dirección Territorio del Atlántico- los derechos fundamentales de petición, a la vivienda digna, al mínimo vital y a la vida en condiciones de dignidad, al no suministrar la ayuda humanitaria de emergencia o hacerlo de manera parcial, a pesar de que según lo afirma la accionante, la ha solicitado reiteradamente, así como también la prórroga de la misma?

   Teniendo en cuenta que la Corte Constitucional se ha pronunciado en repetidas ocasiones sobre los derechos fundamentales de las personas en condición de desplazamiento, en esta ocasión la S. se reiterará la Jurisprudencia en relación con tres temas, a fin de dar respuesta al problema jurídico: (i) en primer lugar se ocupará de la procedencia de la acción de tutela en materia de desplazamiento forzado, posteriormente, (ii) se ocupará de la protección especial de las personas en condición de desplazamiento y hará referencia al Registro Único de Población Desplazada, y finalmente (iii) se pronunciará sobre la ayuda humanitaria de emergencia par las personas en condición de desplazamiento.

3. Procedencia de la Acción de Tutela en materia de desplazamiento forzado. Reiteración de Jurisprudencia.

   La Corte Constitucional en varias oportunidades se ha pronunciado en relación con la procedencia de la acción de tutela en materia de desplazamiento forzado. Ha afirmado en tal sentido que la tutela es el mecanismo judicial adecuado para la protección de los derechos fundamentales de la población desplazada.[3] De este modo la Jurisprudencia de la Corporación ha consolidado una línea según la cual, resulta contrario a la Constitución someter a personas, que, como las que se encuentran en condición de desplazamiento, son sujetos de especial protección constitucional debido a su situación de debilidad manifiesta. En este sentido ha indicado la Corte Constitucional: “Esta Corporación ha sostenido en varias ocasiones que con su deber de suministrar atención y ayuda a la población desplazada para que cese la vulneración masiva de sus derechos fundamentales, la tutela es el mecanismo idóneo y expedito para lograr la protección de los mismos, a pesar de la existencia de otros mecanismos de defensa que garanticen tal resultado, en vista de la precaria situación en la que se encuentran y del peligro inminente que afrontan, situaciones que no les permiten esperar hasta que la jurisdicción ordinaria se ocupe de su caso.[4]”[5]

   En este mismo sentido:

   “Ahora bien, debe quedar claro que, debido a la gravedad y a la extrema urgencia a la que se ven sometidas las personas desplazadas, no se les puede someter al trámite de las acciones judiciales para cuestionar los actos administrativos de la Red, ni a la interposición de interminables solicitudes a la coordinadora del Sistema. Aquello constituye la imposición de cargas inaguantables, teniendo en cuenta las condiciones de los connacionales desplazados, y son factores que justifican la procedencia de la acción de tutela”[6].[7]

   En tal sentido, considera la S. que la acción de tutela interpuesta por R.S.P. es procedente, en su condición de desplazada, para defender sus derechos fundamentales y los de su familia, presuntamente vulnerados por Acción Social –Dirección Territorial Atlántico-.

4. Protección Especial de las Personas en Condición de Desplazamiento. Registro Único de Población Desplazada. Reiteración de Jurisprudencia.

   La Jurisprudencia de la Corte Constitucional es clara en relación con la protección especial, que merecen las personas en condición de desplazamiento. La violación masiva de todos sus derechos fundamentales, les otorga un estatus particular, lo que se traduce para las autoridades en un especial deber de atención, diligencia y cuidado, cuando de tramitar sus asuntos o atender sus necesidades se trata. Así lo estableció la Corte Constitucional en la Sentencia T-025 de 2004, en la cual la Corporación al declarar el estado de cosas inconstitucional derivado de la situación de desplazamiento forzado consideró lo siguiente: “También ha resaltado esta Corporación que, por las circunstancias que rodean el desplazamiento interno, las personas –en su mayor parte mujeres cabeza de familia, niños y personas de la tercera edad ‑ que se ven obligadas ‘a abandonar intempestivamente su lugar de residencia y sus actividades económicas habituales, debiendo migrar a otro lugar dentro de las fronteras del territorio nacional’[8] para huir de la violencia generada por el conflicto armado interno y por el desconocimiento sistemático de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario, quedan expuestas a un nivel mucho mayor de vulnerabilidad,[9] que implica una violación grave, masiva y sistemática de sus derechos fundamentales[10] y, por lo mismo, amerita el otorgamiento de una especial atención por las autoridades: ‘Las personas desplazadas por la violencia se encuentran en un estado de debilidad que los hace merecedores de un tratamiento especial por parte del Estado’.[11] En ese mismo orden de ideas, ha indicado la Corte ‘la necesidad de inclinar la agenda política del Estado a la solución del desplazamiento interno y el deber de darle prioridad sobre muchos otros tópicos de la agenda pública’,[12] dada la incidencia determinante que, por sus dimensiones y sus consecuencias psicológicas, políticas y socioeconómicas, ejercerá este fenómeno sobre la vida nacional. (…) En razón de esta multiplicidad de derechos constitucionales afectados por el desplazamiento, y atendiendo a las aludidas circunstancias de especial debilidad, vulnerabilidad e indefensión en la que se encuentran los desplazados, la jurisprudencia constitucional ha resaltado que éstos tienen, en términos generales, un derecho a recibir en forma urgente un trato preferente por parte del Estado, en aplicación del mandato consagrado en el artículo 13 Superior: ‘el grupo social de los desplazados, por su condición de indefensión merece la aplicación de las medidas a favor de los marginados y los débiles, de acuerdo con el artículo 13 de la Constitución Política, incisos 2° y 3° que permiten la igualdad como diferenciación, o sea la diferencia entre distintos’.[13] Este punto fue reafirmado en la sentencia T-602 de 2003, en la cual se dijo que ‘si bien el legislador y las entidades gubernamentales deben tratar de igual modo a todas las personas, pues así lo estipula el artículo 13 de la Constitución, las víctimas del fenómeno del desplazamiento forzado interno sí merecen atención diferencial’. Este derecho al trato preferente constituye, en términos de la Corte, el ‘punto de apoyo para proteger a quienes se hallan en situación de indefensión por el desplazamiento forzado interno’,[14] y debe caracterizarse, ante todo, por la prontitud en la atención a las necesidades de estas personas, ya que ‘de otra manera se estaría permitiendo que la vulneración de derechos fundamentales se perpetuara, y en muchas situaciones, se agravara’[15]”[16].[17]

   En el mismo fallo, la Corte Constitucional modeló ciertos mínimos cuya garantía, por parte de las autoridades correspondientes, debe ser satisfecha en cualquier contexto para las personas en situación de desplazamiento, como condición de posibilidad del mantenimiento de su vida en circunstancias que puedan considerarse dignas. Dijo la Corte en aquella oportunidad: “(…) 4. El derecho a una subsistencia mínima como expresión del derecho fundamental al mínimo vital, según está precisado en el Principio 18, lo cual significa que “las autoridades competentes deben proveer a las personas desplazadas, así como asegurar el acceso seguro de las mismas, (a) alimentos esenciales y agua potable, (b) alojamiento y vivienda básicos, (c) vestidos apropiados, y (d) servicios médicos y sanitarios esenciales.” También se dispone que las autoridades deberán realizar esfuerzos especiales para garantizar la participación plena de las mujeres en condición de desplazamiento en la planeación y la distribución de estas prestaciones básicas. Este derecho debe leerse también a la luz de lo dispuesto en los Principios 24 a 27 reseñados en el Anexo 3, ya que es a través de la provisión de asistencia humanitaria que las autoridades satisfacen este deber mínimo en relación con la subsistencia digna de los desplazados. Esta asistencia humanitaria se refiere tanto a la ayuda humanitaria de emergencia, que se presta al producirse el desplazamiento, como a los componentes de asistencia mínima durante las etapas de restablecimiento económico y de retorno”.[18]

   Ahora bien, una de las medidas más relevantes en la atención de la población en condición de desplazamiento es el Registro Único de Desplazados. En efecto, en varias oportunidades, la Corte Constitucional ha insistido en la importancia de dicha herramienta. Desde dos puntos de vista ha resaltado la Corte Constitucional la relevancia del Registro, desde el punto de vista institucional, y desde el punto de vista de las personas. Así desde el primero ha dicho que sirve para focalizar la política pública de ayuda a esta población, así como para formular su planeación y hacer seguimiento a su ejecución.[19] Desde el punto de vista de las personas, dicho registro es el mecanismo efectivo que les permite acceder a las ayudas establecidas por la política pública de atención al desplazamiento forzado, y en este sentido se constituye en un derecho fundamental.

   En efecto, la Sentencia T-025 de 2004, estableció que las personas que se encuentren en situación de desplazamiento forzado, tienen el derecho, ya sea individualmente o con su grupo familiar, de quedar incluidos en el mencionado registro. Ligado a esto, el registro “de la población desplazada se encuentra incluido en los Principios Rectores del Desplazamiento Forzado Interno,[20] que según la Corte hace parte del bloque de constitucionalidad[21] y es un elemento fundamental para la interpretación y la definición del alcance de los derechos fundamentales de los desplazados”.[22]

5. La Ayuda Humanitaria de Emergencia para la Población en Condición de Desplazamiento. Reiteración de Jurisprudencia.

   Como sucede con el tema del Registro, la Corte Constitucional reiteradamente en sus pronunciamientos, se ha referido a la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia, en relación con las normas que definen el alcance y contenido de dichas ayudas.[23] En tal sentido, ha sostenido la Corte Constitucional, que la citada ayuda debe ser entregada con criterios de oportunidad y efectividad, sin que las personas que tienen el derecho a ella, sean sometidas a trámites dilatorios que hagan ineficaz la prestación efectiva de la ayuda, pues la situación de debilidad manifiesta en la que se encuentran, impone sobre el Estado la obligación de brindar un trato especial. En efecto, en la Sentencia T- 704 de 2008, la Corporación al tratar el tema de la ayuda humanitaria dijo lo siguiente: “(…) En la sentencia T-025 de 2004, la Corte indicó que la entrega de la ayuda humanitaria hace parte del catálogo de derechos mínimos de la población desplazada, pues constituye una manifestación del derecho fundamental al mínimo vital.

   En relación con la ayuda humanitaria de emergencia y la prórroga de la misma, en sentencia C-278 de 2007, M.P, N.P.P., esta Corporación precisó: “(…) la ayuda humanitaria no puede estar sujeta a un plazo fijo inexorable. Si bien es conveniente que la referencia temporal exista, debe ser flexible, sometida a que la reparación sea real y los medios eficaces y continuos, de acuerdo a las particularidades del caso, hasta salir de la vulnerabilidad que atosiga a la población afectada, particularmente en esa primera etapa de atención, en la cual se les debe garantizar condiciones de vida digna que hagan viable parar el agravio, en tránsito hacia una solución definitiva mediante la ejecución de programas serios y continuados de estabilización económica y social”, por lo que dicha ayuda deberá entregarse y prorrogarse hasta que la persona desplazada esté en condiciones de asumir su autosostenimiento.[24] ║Ahora bien, en lo que tiene que ver con la ayuda humanitaria de emergencia que deben recibir sujetos de especial protección, la Corte ha señalado una serie de pautas tendientes a garantizar los derechos fundamentales de esta población de manera inmediata y acorde a sus necesidades especiales, tal como lo señala el numeral 2º del 4º principio rector de los desplazamientos internos: “(…) Ciertos desplazados internos, como los niños, especialmente los menores no acompañados, las mujeres embarazadas, las madres con hijos pequeños, las mujeres cabeza de familia, las personas con discapacidades y las personas de edad, tendrán derecho a la protección y asistencia requerida por su condición y a un tratamiento que tenga en cuenta sus necesidades especiales”. ║En efecto, en la sentencia T-025 de 2004, la Corte indicó que existen dos grupos de personas desplazadas que por sus especiales condiciones tienen derecho a recibir ayuda humanitaria de emergencia durante un período de tiempo mayor al que fijó la ley: “se trata de (a) quienes estén en situación de urgencia extraordinaria, y (b) quienes no estén en condiciones de asumir su autosostenimiento a través de un proyecto de estabilización o restablecimiento socio económica, como es el caso de los niños que no tengan acudientes y las personas de la tercera edad quienes por razón de su avanzada edad o de sus condiciones de salud no están en capacidad de generar ingresos; o las mujeres cabeza de familia que deban dedicar todo su tiempo y esfuerzos a cuidar a niños menores o adultos mayores bajo su responsabilidad”.”.[25]

   En conclusión, considera la S. que las personas en condición de desplazamiento, tienen derecho a que el Estado les brinde un trato especial, que se concreta en uno de sus aspectos, en la ayuda humanitaria de emergencia. Dicha ayuda, conforme los parámetros establecidos por la Jurisprudencia de la Corporación, debe ser entregada oportunamente, efectivamente y sin que las personas que a ella tienen derecho sean sometidas a trámites que dilaten el recibimiento efectivo de los citados apoyos.

vulneró los derechos fundamentales a la vida en condiciones de dignidad, al mínimo vital y de petición, de las accionantes, al someterla a repetir su solicitud de ayuda y la prórroga de ésta.

En el presente caso, la accionante R.S.P. es una persona en condición de desplazamiento junto con su familia, del corregimiento de Nueva Venecia (Morro), por los hechos de violencia que se presentaron el día 22 de noviembre de 2000. Afirma la accionante que a pesar de haber solicitado repetidamente la ayuda humanitaria de emergencia, ésta sólo ha sido entregada de manera parcial y no ha sido atendida su solicitud de prórroga.

El Juzgado Décimo Laboral del Circuito de Barranquilla -Plan Piloto de Oralidad- en sentencia de 4 de Noviembre de 2009, negó el amparo solicitado. Consideró el J. de instancia que la accionante no probó que había elevado derechos de petición a Acción Social, así como tampoco probó, que era desplazada y que de negarse la tutela se le provocaría un perjuicio irremediable, por lo que la acción intentada resultaba improcedente.

Encuentra la S., que contrario a lo afirmado por el J. de instancia, sí se han vulnerado los derechos fundamentales de la accionante y de su grupo familiar. Si bien es cierto, Acción Social –Dirección Territorial Atlántico- no negó de manera concreta la solicitud de ayuda a la accionante, también lo es que su respuesta se limita a una descripción del procedimiento que delimita su actuación. Reitera la S., que la actuación del Estado no puede limitarse a una “oferta pública de servicios”. El trato especial que se constituye en su obligación cuando se trata de un sujeto de especial protección, implica que su acción debe ser abiertamente positiva, pues basta el conocimiento efectivo de la situación que amerita dicho trato,[26] para que su deber surja y consiguientemente, de no cumplirse, resulten vulnerados sus derechos.

Ligado a esto, no se atendió que en el presente caso se trata de un sujeto de especial protección reforzada. La Corte Constitucional en un caso similar dijo lo siguiente: “(…) en el Auto 092 de 2008, la Corte se ocupó de analizar la situación de las mujeres víctimas del desplazamiento forzado y estudió las circunstancias especiales que rodean a las mujeres cabeza de familia en tanto grupo especialmente protegido por la precariedad de las condiciones de vida que deben afrontar. En relación a la ayuda humanitaria de emergencia, se indicó en esta providencia: “(…) la reticencia estructural del sistema a otorgar la prórroga de la Ayuda Humanitaria de Emergencia a las mujeres cabeza de familia o vulnerables que, por sus especiales condiciones de debilidad, tienen derecho a la misma, es una violación de su derecho básico a recibir asistencia humanitaria mientras duren sus condiciones de vulnerabilidad e indefensión”.[27]

Así mismo, la Corte estableció la presunción constitucional de prorrogar automáticamente la ayuda humanitaria de emergencia a favor de las mujeres desplazadas, lo que implica que “dicha ayuda debe suministrarse de manera integral, completa e ininterrumpida, sin necesidad de programar o realizar visitas de verificación y asumiendo que se trata de personas en situación de vulnerabilidad extrema que justifica el otorgamiento de la prórroga, hasta el momento en que las autoridades comprueben que cada mujer individualmente considerada ha logrado condiciones de autosuficiencia integral y en condiciones de dignidad, momento en el cual podrá procederse, mediante decisión motivada, a la suspensión de la prórroga”.[28]”.[29]

No encuentra por tanto admisible la S., que se considere que la accionante debía realizar acciones que fueran más allá de informar a las autoridades correspondientes su condición de desplazada y de la de su familia. Si bien es cierto que existe un mínimo de deber de agencia por parte de la persona desplazada, también lo es que dicho deber no puede extenderse al punto de invertir la carga de acción, imponiendo de esta forma sobre la persona un deber desproporcionado que contraria la Constitución y vulnera sus derechos. En tal sentido reafirma la S., que en el caso de los desplazados, como de otros sujetos de especial protección, el Estado incumple su deber de trato preferencial y de garantía, cuando se ampara en una presunta omisión de la persona para impedir efectivamente el acceso a la asistencia a que tiene derecho.

Concluye la S. que en el presente caso, Acción Social –Dirección Territorial Atlántico- vulneró los derechos fundamentales de la accionante y su grupo familiar al mínimo vital, a la vida en condiciones dignas y de petición cuando, (i) conociendo a través de los mecanismos dispuestos, que la persona se encuentra en situación que la convierte en sujeto de especial protección,; (ii) impone sobre ella una carga adicional de agencia para acceder a las ayudas dispuestas por la política pública de asistencia; (iii) justificando su omisión en una negativa sobre la solicitud de asistencia, sin ofrecer prueba de ello, sin advertir la inversión de la prueba que opera en estos casos.

En consecuencia, esta S. revocará el fallo de instancia, advirtiendo al J. que deberá en adelante atender los criterios de la Jurisprudencia de la Corte Constitucional, en relación con el tratamiento debido a la población en condición de desplazamiento; y en su lugar, concederá la tutela, y por tanto, ordenara a Acción Social - Dirección Territorial Atlántico -, que en el término de 15 días calendario contados a partir de la notificación de la presente providencia, requiera a la accionante y conforme a los procedimientos establecidos y los lineamientos de la Jurisprudencia de la Corporación, entregue a la accionante –y su grupo familiar- de manera completa los componentes de la ayuda humanitaria previstos en la ley –a saber: alimentación básica, apoyo para alojamiento, implementos de habitación, cocina y aseo y vestuario adecuado-, hasta que se encuentren en condiciones de asumir su autosostenimiento.

Además, deberán programarse visitas a la tutelante –y su grupo familiar- con el fin de identificar las alternativas de autosostenimiento que les permitirían vivir dignamente a la señora R.S.P. y su familia, para que pasen a la siguiente etapa de protección. Advierte la Corte que esta visita no tiene como finalidad retirarles la ayuda humanitaria, la cual debe continuar hasta que las tutelantes y las personas a su cargo puedan autosostenerse para lo cual el Estado debe cumplir sus responsabilidades de conformidad con las normas especiales sobre atención a desplazados.

En mérito de lo expuesto, la S. Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,