Sentencia de Tutela nº 157/10 de Corte Constitucional, 5 de Marzo de 2010

Hechos y acción de tutela interpuesta

El señor S.S.M., a través de apoderado, instauró acción de tutela contra la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá, por considerar que se están vulnerando, entre otros, su derecho de petición y a acceder a documentos públicos. La acción interpuesta se fundamenta en los siguientes hechos:

1. El apoderado sostiene que su representado presentó derecho de petición, el 20 de febrero de 2009, a la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá, mediante el cual solicitó: “Archivo de Excel que contenga la lista de las placas de los vehículos que se encuentran registrados como taxi ante las autoridades locales en su municipio así como la marca y modelo de vehículo al que corresponde cada una de esas placas.”[1].

2. De acuerdo con el abogado del señor S.M., el 11 de marzo de 2009, la Directora de Servicio Ciudadano, E.P.C.C., negó la solicitud realizada por el accionante, de la siguiente forma: “(…) me permito informarle que por políticas de seguridad de la Secretaría Distrital de Movilidad no es posible suministrar el detalle de los vehículos del Registro Distrital Automotor, toda vez que en ocasiones anteriores en las cuales la entidad ha suministrado dicha información, personas inescrupulosas no relacionadas con la Secretaría Distrital de Movilidad, han cobrado por el suministro de información sobre reposición de vehículos de servicio público sin el aval ni la autorización de la entidad.”[2].

3. El representante del accionante advierte que a la fecha de interposición de la tutela aún no se ha contestado la petición respecto al envío del archivo solicitado.

4. El apoderado destaca, a partir de citas jurisprudenciales de sentencias emitidas por la Corte Constitucional, el carácter fundamental del derecho a acceder a documentos públicos (Art. 74 de la C.P.). Igualmente, hace énfasis en que la información solicitada es un documento público que no está sujeto a reserva. Al respecto, precisa que de hecho en la contestación realizada por la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá no se invoca la reserva legal como un argumento para denegar la solicitud sino motivos de “políticas de seguridad”, así como el comportamiento de un tercero, quien una vez obtenida la información cobró a particulares por el acceso a esta.

5. Adicionalmente, el apoderado del accionante afirma que: “(…) la funcionaria de la Secretaría de Movilidad asegura en su respuesta que la información solicitada por mi poderdante “se encuentra publicada en la página web de la entidad www.movilidadbogota.gov.co http://www.movilidad.gov.co” hace una afirmación falsa. La funcionaria miente abierta y claramente, ya que allí no se encuentra publicada dicha información, tal y como puede verificarlo el Despacho si accede a esa página de Internet.”[3]

6. Adicionalmente, el abogado del señor S.M. considera que con la actuación de la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá se vulneran los derechos a la dignidad humana (Art. 1 y 2 C.P.), a la libertad de expresión (Art. 20 C.P.), a la igualdad (Art. 13 C.P.), a recibir información veraz e imparcial (Art. 20 C.P.), al debido proceso (Art. 29 C.P.), así como la supremacía de la Constitución (Art. 4 C.P.), la primacía de los derechos inalienables (Art. 5 C.P.), la presunción de buena fe (Art. 83 C.P.) y la publicidad en la función pública (Art. 209 C.P.).

7. D. mismo modo, el representante del peticionario invoca el desconocimiento del bloque de constitucionalidad en cuanto se han incorporado al ordenamiento constitucional derechos que permiten el acceso a la información tales como: el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

8. Finalmente, para ejemplificar tanto “la correcta actuación de otras entidades frente a la solicitud de copias” en el mismo sentido que el pedido a la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá como la legitimidad de la petición, el apoderado del señor S.M. remitió copia de las respuestas dadas por las Alcaldías de Armenia, Medellín y B., en las cuales se envía la lista de taxis solicitada.

9. En virtud de lo expuesto, el señor S.S.M., a través de abogado, interpuso acción de tutela contra la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá, con el propósito que se ordene a la accionada enviar el archivo de Excel en los términos solicitados en el derecho de petición de 20 de febrero de 2009, asegurándose de verificar la recepción del mismo. Además, prevenir a la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá para que en un futuro no deniegue solicitudes que pretendan la misma finalidad que la presentada por el accionante.

10. El accionante aportó como pruebas los siguientes documentos:

    10.1. Copia del derecho de petición presentado, el 20 de febrero de 2009, por S.S.M. a la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá[4].

    10.2. Copia de la respuesta dada por la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá al señor S.S.M., el 11 de marzo de 2009, relacionada con el derecho de petición radicado el 20 de febrero de 2009[5].

    10.3. Copia de la respuesta dada por la Alcaldía de Armenia al señor S.M. en la que le remiten copia: “(…) del listado de placas de los vehículos que se encuentran registrados en el Parque Automotor de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Armenia (SETTA) como taxis, con las características en cuanto a marcas y modelos conforme a su petición.”[6].

    10.4. Copia de la respuesta dada por la Alcaldía de Medellín al señor S.M. en la que: “Adjuntamos un archivo con los vehículos de transporte público individual de pasajeros que actualmente están activos y vinculados a una empresa en la ciudad de Medellín, circunscripción territorial cobre la cual tiene competencia la Secretaría de Transportes y Tránsito de Medellín.”[7].

    10.5. Copia de la respuesta dada por la Alcaldía de B. al señor S.M. según la cual: “En archivo adjunto nos permitimos enviar información solicitada en su derecho de petición de fecha 07 de enero de 2009.”[8]

    Respuesta de la entidad accionada

11. El Director de Asuntos Legales de la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá solicitó que: “(…) sea rechazada o desestimada la acción instaurada contra la SECRETARÍA DISTRITAL DE MOVILIDAD, como quiera (sic) que queda demostrado, que se dio tramite a la solicitud del accionante, y que el hecho de no (sic) dar respuesta negativa al petitorio no implica que se vulnere el derecho de petición, más aún por el carácter de la información solicitada, y que el uso inadecuado de ella podría causar perjuicios graves a la ciudadanía, situación la cual no podría propiciarse bajo ninguna circunstancia por parte de la administración.”(N. original)[9].

    Al respecto, insistió que no se vulneró el derecho de petición en tanto se respondió la solicitud del accionante aunque: “(…) manifestando que no era viable por lógicos motivos de seguridad que tal información no podía ser suministrada, ante el talante de la información el núcleo esencial del derecho de petición no se vulnera, toda vez que se trata de una información que no era posible suministrar, porque por ejemplo, la mala utilización de la información requerida por incoante (sic), podría ser utilizada en el conocido “gemeleo” de taxis, y así aumentar la piratería en el transporte público, afectando no solo la movilidad sino la seguridad de los habitantes de la ciudad.”[10].

    En cuanto a la clase de información solicitada precisó: “El sentido de esta información puede ser el de privilegiada, por información privilegiada debe entenderse aquella a la cual solo tienen acceso directo ciertas personas en razón de su profesión u oficio, la cual por su carácter, está sujeta a reserva, que de conocerse podría ser utilizada con el fin de obtener provecho o beneficio para sí o para un tercero, lo cual evidentemente se presenta en este caso.”[11].

    Decisión de primera instancia

12. El Juzgado Doce Civil Municipal de Bogotá, en sentencia proferida el 18 de junio de 2009, decidió negar el amparo solicitado por tres razones: i) porque el accionante dispone de otro medio de defensa judicial, a saber, la posibilidad de impugnar la decisión de la Secretaría Distrital de Movilidad ante el Tribunal Contencioso Administrativo, de conformidad con lo establecido en el artículo 21 de la Ley 57 de 1985; ii) por cuanto no se demostró que con la actuación de la accionada se esté vulnerando derecho fundamental alguno ni que se esté causando un perjuicio irremediable al accionante; y iii) porque consideró que las razones de movilidad y seguridad alegadas para someter a reserva legal la información solicitada están amparadas constitucionalmente.

    Impugnación

13. El apoderado del señor S.M. impugnó la decisión de primera instancia planteando, frente a cada uno de los motivos por los cuales fue denegada la acción de tutela, los siguientes argumentos:

    13.1. En cuanto a la existencia de otro medio de defensa judicial, en particular, el establecido en el artículo 21 de la Ley 57 de 1985, precisó que este resulta procedente siempre que en la respuesta dada por la entidad accionada se haya invocado la reserva legal para impedir el acceso a la información solicitada, indicado las normas legales pertinentes. Lo cual, en su concepto, no resulta aplicable al caso porque la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá no identificó las normas que otorgan el carácter de reservado a la información solicitada sino que fundamentó su negativa en razones de movilidad y seguridad, lo que hace la acción de tutela procedente (sentencias T-881 de 2004 y T-1025 de 2007).

    13.2. En lo relacionado con la afectación de derechos fundamentales, la alegación se dirige a señalar que el juez de instancia desconoció el análisis presentado en la acción de tutela sobre el particular. Igualmente, omitió pronunciarse sobre la vulneración de los derechos consagrados en instrumentos internacionales.

    13.3. La razón alegada por la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá para negar la información no tiene sustento legal, en consecuencia, resulta infundada la apreciación del juez en torno al amparo constitucional de aquella.

14. Durante el trámite de la impugnación la Gerente General de E-NNOVVA Ltda. intervino con el propósito de coadyuvar en el recurso interpuesto por el accionante. El interés para participar en la acción de tutela es expuesto así: “1. E-nnovva es una compañía que se encarga del desarrollo y distribución de contenidos y nuevas tecnologías. Dentro de los servicios que prestamos está el de brindar información a la ciudadanía sobre situaciones que afectan su diario vivir en las diferentes ciudades del país. // 2. La información solicitada por el accionante a la Secretaría de Movilidad de Bogotá en el proceso de la referencia resulta fundamental para prestar nuestros servicios pues es la base para informar nosotros debidamente a la ciudadanía sobre los taxis registrados.”[12].

    Decisión de segunda instancia

15. El Juzgado Segundo Civil del Circuito de Bogotá, mediante sentencia de 30 de julio de 2009, confirmó la decisión de primera instancia. A su juicio no se vulnera el derecho de petición con la respuesta dada por la accionada, y en todo caso, el accionante cuenta con otro mecanismo de defensa judicial para alegar su inconformidad por la negativa al acceso a la información.

    Intervenciones en sede de revisión

16. El 15 de febrero de 2010, el señor A.M.P., en calidad de miembro de Instituto de Prensa y Sociedad, solicitó la revocatoria de las decisiones adoptadas por los jueces de instancia. El interviniente, luego de invocar diversas sentencias de esta Corporación sobre el derecho al acceso a documentos públicos, concluyó que en tanto la información solicitada no está sujeta a reserva no es admisible que se niegue su suministro. Calificó como arbitraria la decisión de la accionada de negar el acceso a la información sin fundamentar legal o constitucionalmente el carácter reservado de la misma.

    Adicionalmente, justificó la necesidad de acceder a la información de la siguiente forma: “(…) cuando el peticionante (sic) solicita el acceso a esa información, lo hace con la intensión de encontrarse protegido, de velar por su propia seguridad, ante lo cual para sorpresa suya, la Secretaría de Movilidad le niega la información por razones de “seguridad” que no se encuentran plasmadas en norma alguna.”.

17. El 17 de febrero de 2010, el señor S.M., en escrito radicado ante este Tribunal reafirmó los argumentos expuestos en el recurso de apelación sobre la procedencia de la acción de tutela. Además, indicó que su derecho a la seguridad personal depende de la entrega del listado pedido, sobre el particular, manifiesta: “Yo necesito la información solicitada para verificar cuando me subo a un taxi si ese taxi está o no está inscrito ante las autoridades. Si la placa del taxi en el que me subo aparece dentro de la lista de taxis registrados ante la Secretaría de Movilidad, entonces sabré que estoy viajando en un taxi que no se encuentra en situación ilegal”.

Competencia

1. Esta Corte es competente de conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, y el Decreto 2591 de 1991, para revisar los fallos de tutela seleccionados.

   Problema jurídico

2. Corresponde a la Sala definir si la acción de tutela es procedente para pronunciarse sobre la decisión de una entidad de negar el acceso a cierta información por motivos de movilidad y seguridad cuando existe un procedimiento legal establecido para dirimir controversias sobre el carácter reservado de la información. De resultar procedente la acción de tutela, la Corte deberá establecer si vulnera el derecho a la información y al acceso a documentos públicos, la decisión de una entidad de negar la entrega de cierta información cuando invoca razones de movilidad y seguridad.

   Para abordar el estudio del problema descrito, la Sala (i) estudiará la procedencia de la acción de tutela a partir del procedimiento establecido en la Ley 57 de 1985; y (ii) resumirá la jurisprudencia de esta Corporación en relación con los derechos alegados como vulnerados, a saber, el derecho a la información y el derecho a acceder a documentos públicos.

   Reiteración de jurisprudencia. La procedencia de acción de tutela ante existencia de otro medio de defensa judicial[13].

3. De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política la acción de tutela procederá siempre que “el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.

4. Al respecto, esta Corporación ha señalado lo siguiente: “Se encuentra ya muy decantada la jurisprudencia de la Corte acerca de la naturaleza residual de la acción de tutela y sus condiciones de procedencia cuando existe un mecanismo ordinario de defensa. Así ha destacado en múltiples oportunidades[14] que los medios y recursos judiciales ordinarios son el escenario preferente para invocar la protección de los derechos constitucionales fundamentales que se consideren vulnerados en una situación específica, y a ellos deben acudir, en principio, los afectados, a fin de hacer prevalecer la supremacía de estos derechos y el carácter inalienable que les confiere la Carta[15]. En consecuencia, la acción de tutela adquiere la condición de medio subsidiario, cuyo propósito no es el de desplazar a los otros mecanismos, sino el de fungir como último recurso orientado a suplir los vacíos de defensa que en determinadas circunstancias presenta el orden jurídico, en materia de protección de derechos fundamentales.

   Así, la protección de derechos fundamentales es un asunto que el orden jurídico reserva a la acción de tutela en la medida que el mismo no ofrezca al afectado otros medios de defensa judicial, de igual o similar eficacia. Sin embargo, de la sola existencia de un medio alternativo de defensa judicial, no deviene automáticamente la improcedencia de la acción de tutela.

   En aquellos eventos en que se establezca que el ordenamiento jurídico tiene previsto un medio ordinario de defensa judicial, corresponde al juez constitucional resolver dos cuestiones: la primera, consiste en determinar si el medio judicial alterno presenta la idoneidad y eficacia necesarias para la defensa de los derechos fundamentales. Si la respuesta a esa primera cuestión es positiva, debe abordarse la cuestión subsiguiente consistente en determinar si concurren los elementos del perjuicio irremediable, que conforme a la jurisprudencia legitiman el amparo transitorio.”[16]

   En virtud de lo anterior, ante la existencia de otro medio de defensa judicial, la acción de tutela es improcedente, salvo que se configure un perjuicio irremediable lo que la haría procedente como mecanismo transitorio[17] o que el otro medio de defensa judicial no resulte idóneo ni eficaz para la protección de derechos fundamentales, evento en el cual la tutela procedería como mecanismo principal[18].

5. En suma, en atención al carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, corresponde al juez constitucional determinar la procedencia de aquella bien sea como mecanismo principal o transitorio, valorando la idoneidad y eficacia del otro medio de defensa judicial y la existencia de un perjuicio irremediable.

   D. procedimiento previsto por la Ley 57 de 1985.

6. Desde el inicio de su jurisprudencia la Corte Constitucional reconoció que el derecho a acceder a documentos públicos, tiene una reglamentación especial en la Ley 57 de 1985[19]. En el caso analizado en esa oportunidad, este Tribunal concluyó que la acción de tutela era procedente porque el procedimiento previsto en el artículo 21 de la Ley 57 de 1985 era inaplicable comoquiera que la entidad demandada no había dado respuesta a la petición, y por tanto, no existía un pronunciamiento administrativo que impugnar ante la jurisdicción contenciosa[20]. En esa medida, en aplicación del artículo 25 de la citada ley[21], ordenó a la entidad accionada la entrega de los documentos requeridos pues habían transcurrido más de 10 días desde la presentación de la petición, lo que suponía, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud había sido aceptada.

   En el mismo sentido, la sentencia T-074 de 1997 ordenó la entrega de los documentos solicitados a la Superintendencia de Notariado y Registro al advertir que no se había dado respuesta oportuna al accionante, con lo que se había configurado a su favor un derecho a obtener la información requerida, en aplicación de las disposiciones de la Ley 57 de 1985. Al respecto, concluyó: “Por consiguiente la decisión negativa debió motivarse señalando su carácter reservado e indicando las normas jurídicas pertinentes que establecen excepcionalmente la reserva, situación que no se cumplió en el oficio referido, con lo cual se desconoció la garantía al derecho de petición y el acceso a documentos públicos, así como el debido proceso administrativo, por cuanto limitó la posibilidad eventual del ciudadano para interponer el recurso de insistencia contra la decisión que para el caso concreto era en el único mecanismo judicial con que contaba el peticionario, el cual debía ser resuelto (art. 21 ley 57 de 1985) por el Tribunal Contencioso Administrativo que tenga jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos; en consecuencia, la tutela es el único mecanismo de defensa judicial que surge para proteger el derecho fundamental de petición y de acceso a los documentos públicos.”[22]

   Igualmente, puede reseñarse la sentencia T-534 de 2007 en la que este Tribunal consideró que en tanto la administración no había invocado la reserva legal o constitucional para negar el acceso a la información era procedente la acción de tutela y no el mecanismo previsto en la Ley 57 de 1985: “(…) en cuanto a la existencia de otro mecanismo judicial, la Sala observa que la acción de tutela resulta procedente en el caso concreto en la medida en que la aplicación del recurso de insistencia consagrado en el artículo 21 de la Ley 57 de 1985 parte del supuesto según el cual la Administración niegue el acceso de la información requerida bajo el argumento de la existencia de alguna reserva de orden jurídico que limite tal acceso la ciudadanía. En este orden de ideas, el Tribunal de lo contencioso administrativo competente se encargará de examinar si la reserva alegada es valedera en el caso concreto o si, por el contrario, la demanda de acceso al documento público resulta legítima. En tal sentido, en la medida en que la entidad demandada se opuso a la pretensión elevada sin que mediara disposición legal o constitucional alguna que protegiera la información requerida –y en atención a las inocultables consecuencias que se siguen de la realización de este tipo de procesos sin que se permita a los ciudadanos ejercer algún tipo de control- la respuesta de la Administración constituye una vía de hecho que desborda el margen de competencia atribuido a la autoridad judicial de lo contencioso administrativo, y abre las puertas a la actuación del juez de tutela como garante de los derechos fundamentales.”[23]

   D. mismo modo, la Corte descartó la improcedencia de la acción de tutela porque el procedimiento alternativo, establecido en el artículo 21 de la Ley 57 de 1985, no permitía resolver la controversia sobre el acceso a documentos solicitados a una Cámara de Comercio: “Hay que observar que la situación aquí debatida no encaja de manera exacta en los supuestos de la norma citada, ya que mientras esta última considera la eventual reserva de documentos sobre cuyo carácter público existe claridad, y sobre cuya calidad de reservados tendría que existir norma expresa, el caso de autos se refiere a una controversia sobre la reserva que existiría sobre documentos pertenecientes a una entidad que, según se corrobora más adelante, es de naturaleza privada. Además, resulta incierto que a partir de este mecanismo el particular que para el caso obra como peticionario, pueda acudir por sí a la justicia para solicitar una decisión sobre la disputada reserva.”[24]

   Asimismo, la Corte reiteró, en la sentencia T-1025 de 2007[25], que la acción de tutela es procedente cuando el accionado se niega a suministrar la información solicitada, con una razón distinta a la de que ella está amparada por una reserva constitucional o legal. Al respecto, precisó: “(…) sí procede la acción de tutela, puesto que el recurso judicial contemplado en el artículo 21 de la Ley 57 de 1985 se aplica solamente para aquellos casos en los que la respuesta negativa de la Administración para brindar la información solicitada está fundada en el argumento de que ella es reservada y se indican las normas legales pertinentes.”

7. Por el contrario, la Corte ha declarado la improcedencia de la acción de tutela cuando el Tribunal Administrativo competente ha decidido de forma definitiva sobre la reserva a que está sometido un documento público. Ejemplo de esto lo constituye la sentencia T-618 de 1995[26] en la cual el accionante había solicitado ante el ICFES el acceso a las preguntas del examen de Estado, y luego de la negativa de la entidad, se adelantó el proceso previsto por el artículo 21 de la Ley 57 de 1985, confirmando el carácter de reserva legal que tenía la información solicitada.

   En el mismo sentido, en la sentencia T-881 de 2004[27], la Sala Quinta de Revisión declaró improcedente la acción de tutela interpuesta contra una unidad militar del Ejército Nacional que se había negado a suministrar una información relacionada con la identidad de personas y vehículos que participaron en un operativo militar, con el argumento de que la misma tenía el carácter de reservado. Para la Corte era necesario agotar el otro mecanismo de defensa judicial comoquiera que la entidad accionada había garantizado el derecho de petición con la repuesta negativa de acceso a los documentos por considerarlos reservados, en esa medida, correspondía a otra jurisdicción la calificación de la información: “(…) el ordenamiento jurídico ha previsto un recurso de insistencia para controvertir la validez de la decisión de una entidad de negar el acceso a documentos que considere sometidos a reserva. Este mecanismo procesal es breve y especial para cuestionar la restricción al acceso a los documentos que el actor considera públicos, por lo que resulta plenamente eficaz para buscar la protección a los derechos mencionados. La competencia para verificar la validez de los pronunciamientos del Comandante accionado, para ordenar la entrega de las copias del libro de minuta de guardia y para revelar la identidad del personal militar y civil que participó en la operación militar del 15 de marzo en la que fue retenido el actor, es del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, y no del juez de tutela.”[28]

8. En suma, la acción de tutela será procedente para determinar si se vulneró el derecho al acceso a documentos públicos siempre que la entidad accionada no haya invocado como razón para denegar el acceso a la información las normas que le confieren el carácter de reservado a la misma. En efecto, si el no suministro de la información solicitada obedece a la reserva que la ampara, el mecanismo idóneo para controvertir la decisión de la entidad es el previsto en el artículo 21 de la Ley 57 de 1985 y no la acción de tutela.

9. Por consiguiente, la argumentación presentada por los jueces de instancia sobre la subsidiariedad de la acción de tutela no aplica en este caso en tanto la motivación para negar la petición fue presentada de la siguiente forma: “(…) por políticas de seguridad de la Secretaría Distrital de Movilidad no es posible suministrar el detalle de los vehículos del Registro Distrital Automotor, toda vez que en ocasiones anteriores en las cuales la entidad ha suministrado dicha información, personas inescrupulosas no relacionadas con la Secretaría Distrital de Movilidad, han cobrado por el suministro de información sobre reposición de vehículos de servicio público sin el aval ni la autorización de la entidad.”[29].

   En otros términos, la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá invocó razones distintas a la reserva legal o constitucional, para negar el acceso a la información solicitada por el señor S.S.M., lo que significa que el otro mecanismo de defensa judicial no resulta idóneo para controvertir la decisión de la accionada, y en consecuencia, la acción de tutela es procedente para definir la violación del derecho al acceso a documentos públicos.

   El derecho al acceso a documentos públicos como manifestación del derecho petición y del derecho a la información. La Constitución y los instrumentos internacionales.

10. La jurisprudencia constitucional ha reconocido que el derecho al acceso a documentos públicos (artículo 74 C.P.) es una manifestación concreta del derecho de petición (artículo 23 C.P.) y del derecho a la información (artículo 20 C.P.)[30]. En tal sentido, desde las primeras sentencias la Corte concluyó: “(…) es cierto que el derecho a acceder a los documentos públicos consagrado en el artículo 74, puede considerarse en buena medida como una modalidad del derecho fundamental de petición y como instrumento necesario para el ejercicio del derecho a la información y, por lo tanto, comparte con éstos su núcleo axiológico esencial, no lo es menos que tiene también un contenido y alcance particulares que le otorgan especificidad y autonomía dentro del conjunto de los derechos fundamentales.”[31]

    En esa medida, para este Tribunal el acceso a documentos públicos “se constituye en la facultad de todo ciudadano para solicitar a la autoridad correspondiente para que se le expida o suministren documentos públicos, los cuales, siempre y cuando no tengan el carácter de reservados -CP. artículo 74-, deben estar al acceso de los ciudadanos en general.”[32].

11. En la sentencia T-1025 de 2007[33], se retomó el resumen efectuado por la sentencia C-491 de 2007[34] sobre el derecho al acceso a documentos públicos en el marco del derecho a la información. En este contexto se reiteró: “(…) la importancia del derecho a acceder a la información para garantizar la transparencia y la publicidad de la gestión pública, condiciones fundamentales para impedir la arbitrariedad estatal y para asegurar la vigencia de un Estado democrático y respetuoso de los derechos fundamentales de las personas.”[35].

    Asimismo, se recopilaron las reglas sobre el alcance del derecho de acceso a la información bajo el control del Estado, de la siguiente forma:

    “i.) La norma general es que las personas tienen derecho a acceder a la información que reposa en las instituciones del Estado. Ello significa que las normas que limiten el acceso a información deben ser interpretadas de manera restrictiva y que toda limitación debe ser motivada;

    ii.) En armonía con lo establecido en el art. 74 de la Constitución, los límites al acceso a la información bajo control del Estado deben ser fijados a través de la ley;

    iii.) Los límites fijados en la ley para el acceso a la información pública deben ser precisos y claros en lo referido al tipo de información que puede ser reservada y a la autoridad que puede tomar esa determinación;

    iv.) Desde la perspectiva constitucional, los límites al acceso a la información bajo control del Estado sólo son válidos si persiguen la protección de derechos fundamentales o bienes constitucionalmente valiosos, tales como la seguridad y defensa nacionales, los derechos de terceros, la eficacia de las investigaciones estatales y los secretos comerciales e industriales. En todo caso, las restricciones concretas deben estar en armonía con los principios de razonabilidad y proporcionalidad y pueden ser objeto de examen por parte de los jueces;

    v.) La determinación de mantener en reserva o secreto un documento público opera sobre el contenido del mismo, pero no sobre su existencia;

    vi.) En el caso de los procesos judiciales sometidos a reserva, ésta se levanta una vez terminado el proceso. Solamente podrá continuar operando la reserva respecto de la información que puede comprometer seriamente derechos fundamentales o bienes constitucionales;

    vii.) La ley no puede asignarle el carácter de información reservada a documentos o datos que, por decisión constitucional, tienen un destino público;

    viii.) En todo caso, la reserva debe ser temporal. El plazo que se fije debe ser razonable y proporcional al bien jurídico que se persigue proteger a través de la reserva;

    ix.) Durante la vigencia del período de reserva de la información, los documentos y datos deben ser debidamente custodiados y mantenidos, con el fin de permitir su publicidad posterior;

    x.) El deber de reserva se aplica a los servidores públicos. Este deber no cobija a los periodistas y, en principio, la reserva no autoriza al Estado para impedir la publicación de la información por parte de la prensa;

    xi.) La reserva de la información bajo control del Estado se aplica a las peticiones ciudadanas. Ella no puede extenderse a los controles intra e interorgánicos de la Administración y el Estado; y

    xii.) En el caso de las informaciones relativas a la defensa y la seguridad nacionales, que era el tema que ocupaba a la Corte en esa ocasión, se admite la reserva de la información, pero siempre y cuando se ajuste a los principios de proporcionalidad y razonabilidad. [36]”[37].

12. En consecuencia, las reglas sobre el acceso a la información así como las limitaciones descritas son los elementos de análisis para el juez constitucional cuando una entidad se ha negado a suministrar determinada información.

13. Lo anterior, sin desconocer la relevancia de los instrumentos internacionales[38], que integrados al bloque de constitucionalidad, han dado alcance a la libertad de expresión en términos del derecho a informar y estar informado[39], y por tanto, son referencia obligada de los jueces constitucionales: “(…) el derecho internacional protege expresamente el derecho de acceso a la información pública y establece rigurosos requisitos para admitir una restricción a tal derecho. i) En primer lugar cualquier restricción tiene que encontrarse amparada expresamente en una norma legal o constitucional. ii) En segundo lugar, la restricción debe ser temporal. iii) En tercer lugar la restricción debe resultar necesaria para asegurar los bienes y derechos propios de una sociedad democrática. iv) Los criterios de reserva de información deben ser establecidos en forma clara y precisa para permitir que entes jurídicos puedan revisar tanto la legalidad como la razonabilidad de la resolución a la luz de los intereses afectados. v) El funcionario público que aplica la reserva está obligado a motivar su decisión en dichos criterios. v) Finalmente, toda norma o decisión administrativa en esta materia debe ser susceptible de ser controlada por un funcionario judicial objetivo, independiente e imparcial que pueda valorar la proporcionalidad y razonabilidad de la limitación.

    Adicionalmente, las normas de derecho internacional admiten que pueda existir una reserva con la finalidad de garantizar la defensa y seguridad nacional. Sin embargo, señalan que en todo caso es necesario satisfacer los requisitos antes mencionados, en particular, los principios de razonabilidad y proporcionalidad de la restricción. En otras palabras, indican que para limitar un derecho de la importancia del derecho de acceso a la información pública no basta con apelar a conceptos amplios y de notable nivel de abstracción como el concepto de defensa y seguridad nacional.”[40]

    Estudio del caso concreto.

14. El señor S.S.M., a través de apoderado, instauró a acción de tutela contra la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá, con el propósito que se ordene a la accionada suministrar la información solicitada mediante derecho de petición, el 20 de febrero de 2009, a saber: “Archivo de Excel que contenga la lista de las placas de los vehículos que se encuentran registrados como taxi ante las autoridades locales en su municipio así como la marca y modelo de vehículo al que corresponde cada una de esas placas.”.

    De acuerdo con el abogado del señor S.M. con la actuación de la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá se vulneran los derechos a la dignidad humana (Art. 1 y 2 C.P.), a la libertad de expresión (Art. 20 C.P.), a la igualdad (Art. 13 C.P.), a recibir información veraz e imparcial (Art. 20 C.P.), al debido proceso (Art. 29 C.P.), así como la supremacía de la Constitución (Art. 4 C.P.), la primacía de los derechos inalienables (Art. 5 C.P.), la presunción de buena fe (Art. 83 C.P.) y la publicidad en la función pública (Art. 209 C.P.), así como el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

15. Por su parte, la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá negó el acceso a la información solicitada, el 11 de marzo de 2009, con los siguientes argumentos: “(…) me permito informarle que por políticas de seguridad de la Secretaría Distrital de Movilidad no es posible suministrar el detalle de los vehículos del Registro Distrital Automotor, toda vez que en ocasiones anteriores en las cuales la entidad ha suministrado dicha información, personas inescrupulosas no relacionadas con la Secretaría Distrital de Movilidad, han cobrado por el suministro de información sobre reposición de vehículos de servicio público sin el aval ni la autorización de la entidad.”. Y agregó que la información pedida: “(…) se encuentra publicada en la página web de la entidad www.movilidadbogota.gov.co http://www.movilidad.gov.co” hace una afirmación falsa. La funcionaria miente abierta y claramente, ya que allí no se encuentra publicada dicha información, tal y como puede verificarlo el Despacho si accede a esa página de Internet.”[41]

    Posteriormente, en la contestación de la acción de tutela el Director de Asuntos Legales de la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá solicitó que la acción de tutela fuera rechazada o desestimada en tanto la respuesta negativa a la solicitud del accionante no configuraba una violación al derecho de petición. Al respecto, puntualizó que se respondió la solicitud del accionante aunque: “(…) manifestando que no era viable por lógicos motivos de seguridad que tal información no podía ser suministrada, ante el talante de la información el núcleo esencial del derecho de petición no se vulnera, toda vez que se trata de una información el núcleo esencial del derecho de petición no se vulnera, toda vez que se trata de una información que no era posible suministrar, porque por ejemplo, la mala utilización de la información requerida por incoante (sic), podría ser utilizada en el conocido “gemeleo” de taxis, y así aumentar la piratería en el transporte público, afectando no solo la movilidad sino la seguridad de los habitantes de la ciudad.”[42].

    En cuanto a la clase de información solicitada precisó: “El sentido de esta información puede ser el de privilegiada, por información privilegiada debe entenderse aquella a la cual solo tienen acceso directo ciertas personas en razón de su profesión u oficio, la cual por su carácter, está sujeta a reserva, que de conocerse podría ser utilizada con el fin de obtener provecho o beneficio para sí o para un tercero, lo cual evidentemente se presenta en este caso.”[43].

16. Como se concluyó en el estudio de procedibilidad de la acción de tutela la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá invocó razones distintas a la reserva legal o constitucional, para negar el acceso a la información solicitada por el señor S.S.M.. En efecto, en la contestación del derecho de petición argumentó que negaba el acceso a la información solicitada por el manejo que en ocasiones anteriores se había hecho de ella, al mismo tiempo que señalaba la publicidad de la información en las páginas Web de la entidad. Finalmente, en la contestación de la acción de tutela los motivos presentados para negar la solicitud se relacionan con la movilidad y seguridad en Bogotá.

17. En primer término, es preciso establecer el carácter de la información solicitada, es decir, si aquella reúne las condiciones previstas por la ley para ser considerada como pública. La Ley 57 de 1985, dispone en los artículos pertinentes lo siguiente:

    “Artículo 12. Toda persona tiene derecho a consultar los documentos que reposen en las oficinas públicas y a que se le expida copia de los mismos, siempre que dichos documentos no tengan carácter reservado conforme a la Constitución o la ley, o no hagan relación a la defensa o seguridad nacional.

    (…)

    Artículo 14. Para los efectos previstos en el artículo 12, son oficinas públicas las de la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República, los Ministerios, los Departamentos Administrativos, las Superintendencias y las Unidades Administrativas Especiales; las de las Gobernaciones, Intendencias, Comisarías, Alcaldías y S. de estos Despachos, así como las de las demás dependencias administrativas que creen las Asambleas Departamentales, los Consejos Intendenciales o C. y los Concejos Municipales o que se funden con autorización de estas mismas Corporaciones; y las de los Establecimientos Públicos, las Empresas Industriales o Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta en las cuales la participación oficial sea superior al cincuenta por ciento (50%) de su capital social, ya se trate de entidades nacionales, departamentales o municipales y todas las demás respecto de las cuales la Contraloría General de la República ejerce el control fiscal.”

    De ahí, que la publicidad de la información este dada por lo que la Corte Constitucional ha denominado un carácter orgánico[44]. Esto, significa que la información que se encuentra en una entidad pública tiene, salvo reserva legal, la posibilidad de ser conocida por todos.

    En este contexto, es pertinente recordar que como lo establece la Ley 57 de 1985, para impedir el acceso a los documentos es necesario invocar una norma legal o constitucional que califique la información como reservada.

18. Ahora bien, en segundo lugar, la Corte reitera que la publicidad de los documentos contribuye en un Estado democrático a evitar la arbitrariedad y garantizar la transparencia en las actuaciones de las autoridades[45]. Por ello, la regla debe ser la publicidad de la información lo que correlativamente implica que solo una justificada decisión del legislador o el constituyente puede configurarse como excepción para considerar como reservada determinada información[46].

19. De lo expuesto, en tercer término, es preciso enfatizar en las condiciones para restringir el acceso a la información:

    “i.) La norma general es que las personas tienen derecho a acceder a la información que reposa en las instituciones del Estado. Ello significa que las normas que limiten el acceso a información deben ser interpretadas de manera restrictiva y que toda limitación debe ser motivada;

    ii.) En armonía con lo establecido en el art. 74 de la Constitución, los límites al acceso a la información bajo control del Estado deben ser fijados a través de la ley;

    iii.) Los límites fijados en la ley para el acceso a la información pública deben ser precisos y claros en lo referido al tipo de información que puede ser reservada y a la autoridad que puede tomar esa determinación;

    iv.) Desde la perspectiva constitucional, los límites al acceso a la información bajo control del Estado sólo son válidos si persiguen la protección de derechos fundamentales o bienes constitucionalmente valiosos, tales como la seguridad y defensa nacionales, los derechos de terceros, la eficacia de las investigaciones estatales y los secretos comerciales e industriales. En todo caso, las restricciones concretas deben estar en armonía con los principios de razonabilidad y proporcionalidad y pueden ser objeto de examen por parte de los jueces;

    En conclusión, la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá es una entidad pública, por tanto, la información que administra debe ser de acceso para todos, salvo que exista reserva sobre aquella[47]. Sin embargo, la accionada fundamenta la negativa de suministrar la información solicitada por el señor S.M. por el mal manejo que se ha dado a esta cuando se ha entregado en ocasiones anteriores o por razones de seguridad o movilidad para evitar el “gemeleo” de los vehículos. Así, para la Corte es evidente la ausencia de una referencia a una norma legal o constitucional para impedir al peticionario el acceso al listado de taxis que operan en Bogotá.

    Al respecto, es pertinente advertir que no se puede presumir la mala fe del peticionario en el manejo de la información suministrada. De hecho, el uso que los peticionarios den a la información no es una razón admisible constitucionalmente para negar el conocimiento y entrega de copias de documentos que son públicos.

    Los diversos motivos planteados por la Secretaría Distrital de Movilidad para evitar el acceso a la información solicitada no tienen sustento legal ni constitucional. En esa medida, el listado requerido por el señor S.M. no puede tener el tratamiento de información reservada en los términos previstos por los artículos 74 de la Constitución Política y 12 de la Ley 57 de 1985.

20. En virtud de lo expuesto, se revocará la decisión proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Bogotá, que confirmó la sentencia adoptada por el Juzgado Doce Civil Municipal de Bogotá, mediante la cual se negó por improcedente la acción de tutela promovida por el señor S.S.M. contra la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá, y en su lugar, se concederá el amparo de su derecho al acceso a documentos públicos.

    En consecuencia, se ordenará a la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá que suministre la información solicitada, y por lo tanto, remita al señor S.M. la lista de las placas de los vehículos que se encuentran registrados como taxi en la ciudad, así como la marca y modelo de vehículo al que corresponde cada una de esas placas.

21. Finalmente, la Corte exhortará a la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá para que en el futuro se abstenga de impedir a los ciudadanos el acceso a la documentación que está bajo su custodia y que carece del carácter de reservado.

En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,