Sentencia nº 13001-23-31-000-2002-01129-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 14 de Octubre de 2010
| Número de expediente | 13001-23-31-000-2002-01129-01 |
| Fecha | 14 Octubre 2010 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Materia | Derecho Fiscal,Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOSECCION CUARTA
Consejera ponente: M.T.B. DE VALENCIA
Bogotá, D.C., catorce (14) de octubre de dos mil diez (2010).
R.N.: 13001-23-31-000-2002-01129-01(17738)
Actor: MALTERIAS DE COLOMBIA S.A.
Demandado: ADMINISTRACION ESPECIAL DE ADUANAS DE CARTAGENA
FALLO
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia del 22 de enero de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, estimatoria de las súplicas de la demanda, así:
“PRIMERO. Declárase la nulidad de la Resolución N° 629000561 del 1° de marzo de 2002 de la División de Recaudación y Cobranza de la Administración Local de Impuestos de Cartagena mediante la cual se rechaza en forma definitiva la solicitud de devolución de IVA implícito formulada por la sociedad MALTERIAS DE COLOMBIA S.A.
“SEGUNDO. Declárase la nulidad de la Resolución N° 001142 del 2 de julio de 2002 proferida por la División Jurídica de la Administración Local de Impuestos de Cartagena por la cual se confirma el acto administrativo citado en el numeral anterior.
“TERCERO. A fin de restablecer el derecho de la sociedad MALTERIAS DE COLOMBIA S.A., ordénase a la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Adunas Nacionales, Administración de Impuestos de Cartagena, que devuelva a la entidad demandante la suma de $1.246.248.647.oo más los intereses corrientes y de mora de que tratan los artículos 863 y 864 del Estatuto Tributario”.
La sociedad MALTERÍAS DE COLOMBIA S.A., en vigencia del Decreto Reglamentario 1344 de 22 de julio de 1999, pagó la suma de $1.246.248.647, por concepto de IVA promedio implícito por importaciones de cebada de la partida 10.03[1], realizadas entre el 20 de agosto de 1999 y el 13 de septiembre de 2000.
El 21 de septiembre de 2001, la Sección Cuarta del Consejo de Estado anuló parcialmente el artículo 1º del Decreto 1344 de 1999, en cuanto ordenaba el cobro del IVA implícito para la importación de cebada[2].
El 8 de febrero de 2002, la sociedad actora solicita ante la Administración Especial de Aduanas de Cartagena, la devolución del IVA implícito pagado por concepto de las importaciones realizadas[3].
Mediante Resolución 629-000561 del 21 de marzo de 2002[4], la División de Recaudación y Cobranzas de la Aduana de Cartagena rechazó la solicitud de devolución, porque si bien la declaratoria de nulidad de una norma general produce efectos ex tunc, ésta no puede afectar situaciones jurídicas consolidadas. En el caso, la demandante pagó el IVA implícito en la importación de cebada en vigencia del artículo 1º del Decreto 1344 de 1999 y, además, obtuvo el levante de las declaraciones antes del fallo del Consejo de Estado, por lo que no puede ser objeto de devolución lo pagado, al no encontrarse en discusión en sede gubernativa o jurisdiccional.
La actora interpuso recurso de reconsideración[5] contra la anterior decisión, el cual fue resuelto mediante la Resolución 001142 del 2 de julio de 2002[6] en la que se confirma el acto recurrido.
LA DEMANDA
La sociedad MALTERIAS DE COLOMBIA S.A., en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicita la nulidad de las Resoluciones mediante las cuales la Aduana de Cartagena negó la devolución del IVA implícito. A título de restablecimiento del derecho, pide que se ordene la devolución de la totalidad del IVA implícito indebidamente pagado, más los intereses comerciales correspondientes, desde la fecha en que se hizo el pago, hasta cuando quede en firme la sentencia que ordene la devolución y los intereses de mora, desde la fecha anterior hasta cuando se efectúe la devolución, liquidados sobre la suma total a devolver.
Cita como disposiciones violadas los artículos 131 y 548 literal a) del Decreto 2685 de 1999, 8 de la Ley 153 de 1887 y 2313 y siguientes del Código Civil.
El concepto de violación se sintetiza así:
El argumento expuesto por la DIAN en los actos acusados no es aplicable al caso concreto, porque las declaraciones de importación, respecto de los que se solicita la devolución del IVA implícito, no constituían actos administrativos en firme o situaciones jurídicas ya consolidadas al momento de la declaración de nulidad del Decreto 1344 de 1999, en cuanto al impuesto para la cebada.
Las declaraciones de importación se presentaron entre el 20 de agosto de 1999 y el 13 de octubre del 2000 y la declaratoria de nulidad se produjo el 21 de septiembre de 2001, es decir que, al producirse la declaración de nulidad había transcurrido, para el caso más antiguo, el término de 2 años y un mes y, de acuerdo con lo establecido en el artículo 131 del Decreto 2685 de 1999, las declaraciones de importación sólo quedan en firme a los tres años de su presentación y aceptación, por lo que ninguna de las declaraciones en estudio estaban en firme al producirse la nulidad del Decreto 1344 de 1999.
La Administración dejó de aplicar el artículo 131 del Decreto 2685 de 1999, al deducir que la situación jurídica de la sociedad actora estaba consolidada. Si la demandada hubiera aplicado el mencionado artículo habría concedido la devolución, pues el único obstáculo que encontró para negarla fue que las declaraciones ya estaban en firme.
Para el caso específico de declaraciones de importación, la devolución de impuestos pagados en exceso no está prevista en las normas aduaneras. Entonces, es suficiente probar el pago en exceso y hacer la solicitud de devolución, tal como lo establece el artículo 548 literal a) del Decreto 2685 de 1999. Sobre el tema hace referencia al Concepto de la DIAN 004 del 11 de agosto de 1999 y al Oficio de la Aduana Especial de Cartagena de enero 4 de 2001.
Además de lo anterior, existen razones para controvertir el argumento de la Administración, según el cual, la declaratoria de nulidad del Decreto 1344 de 1999 no puede afectar la liquidación de los tributos contenida en las declaraciones de importación a las que se refiere la solicitud de devolución, por no ser objeto de controversia en la vía gubernativa o en la jurisdicción contenciosa administrativa.
No había posibilidad de que existiera una controversia sobre la liquidación al producirse la nulidad, porque el trámite para nacionalizar una mercancía debe iniciarse por el importador, de acuerdo con los artículos 117 y 134 del Decreto 2685 de 1999, con la presentación de la declaración de importación ante la Aduana, en la que debe incluirse la liquidación privada de los tributos aduaneros que deben pagarse respecto de esa importación de acuerdo con las normas jurídicas vigentes. En este caso, al momento de presentar la declaración de importación, se entendía que el IVA implícito vigente era el consagrado en el Decreto 1344 de 1999 para la importación de cebada.
Si en la declaración de importación no se incluyen todos los tributos vigentes -aún los establecidos en normas viciadas de nulidad- la Aduana no acepta la declaración de importación[7]. En tales condiciones, no hay forma de discutir en esta etapa el pago de un impuesto establecido en una norma viciada de nulidad, por lo que la única opción es tramitar la declaración de importación y presentar una demanda de nulidad contra la norma.
Una vez aceptada la declaración de importación por la DIAN, debe el importador proceder a pagar la totalidad de los impuestos. Si no lo hace, no es posible continuar el trámite de la declaración de importación[8].
En estas condiciones, no es posible evitar el pago de lo liquidado, so pena de que no se pueda llevar a cabo el trámite de nacionalización de la mercancía. Tampoco se puede suscitar controversia respecto de la liquidación de los tributos aduaneros exigidos por una norma viciada de nulidad. Si la Aduana decide inspeccionar la mercancía[9], es posible que el inspector objete algunos factores que inciden en la liquidación privada presentada, o que establezca que la mercancía no está bien descrita, de lo que se deriva la necesidad de que el importador presente garantías, o pague las sumas exigidas o corrija la declaración, o se le decomise, pero no es posible iniciar controversia por las sumas que debió liquidar y pagar el importador con base en la norma viciada de nulidad.
Concedido el levante de la mercancía, actuación con la que la Aduana otorga al importador la posibilidad de disponer de ella[10], la declaración se convierte en prueba de que la mercancía se sometió al control aduanero pagando los tributos correspondientes y así puede circular libremente por el territorio nacional. Contra este acto de la Administración tampoco es posible iniciar controversia fundada sobre una norma viciada de nulidad.
Contra el acto de concesión del levante no hay recurso alguno en la legislación aduanera y, por tanto, no es factible controvertirlo en la vía gubernativa ni en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Pero, contra el pago de un impuesto establecido en una norma viciada de nulidad existe la posibilidad de proceder a corregir la declaración de importación, de acuerdo con los artículos 234 y siguientes del Decreto 2685 de 1999, según lo indica la jurisprudencia del Consejo de Estado[11].
Sin embargo, para el caso en estudio, no es procedente esta opción, porque la corrección sería para liquidar y pagar menos tributos de los inicialmente pagados, lo que está vedado por la ley aduanera que sólo permite la corrección de la declaración para pagar mayores tributos de los inicialmente liquidados y pagados[12]. El artículo 132 del Decreto 2685 de 1999, en concordancia con el artículo 234 del mismo Decreto, establece que no producirá efecto alguno la declaración de importación cuando “(…) se liquide un menor valor a pagar por concepto de tributos aduaneros (…)”.
Entonces, tiene que admitirse que no hay opción de controvertir en vía gubernativa o contenciosa, una liquidación de tributos aduaneros con base en una norma viciada de nulidad, antes de que dicha nulidad sea declarada.
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