Auto nº 033/11 de Corte Constitucional, 17 de Febrero de 2011

1. J.F.A.G. y L.A.O.M., por separado, solicitaron “la conformación de una S. Especial de Seguimiento a las Sentencia de Unificación (…) Su-389 de 2005 y su debido cumplimiento, lo anterior CONSIDERANDO lo siguiente: 1. Que de conformidad con el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 ‘el juez (…) mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza’”.

Señalaron los peticionarios que son beneficiarios de la sentencia que ampara sus derechos como padres cabeza de familia y que en razón a lo anterior fueron incluidos en el retén social de Telecom en liquidación. Agregaron que los derechos fundamentales de la población cobijada por el retén social de Telecom están siendo plenamente violados por cuanto no se ha dado cumplimiento al numeral quinto de la sentencia SU-389 de 2005 el cual dispone “ORDENAR al liquidador de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, en liquidación, que dentro del término de cinco (5) días, contados a partir de la notificación del presente fallo, reintegre a los demandantes sin solución de continuidad desde la fecha en la cual fueron desvinculados de la entidad y hasta la terminación definitiva de la existencia jurídica de la empresa” (Resaltado fuera del texto).

Manifestaron que la vulneración radica en que “el Gobierno Nacional expidió el Decreto 4924 del 17 de diciembre de 2009, que decidió ampliar los efectos de la terminación del proceso liquidatorio de Telecom en Liquidación, en relación con el PARAPAT y el PAR hasta el treinta y uno (31) de diciembre de dos mil diez (2010), que disipa en parte la premura de pronunciamiento por la Honorable Corte Constitucional y al ampliar la liquidación ten[emos] derecho de estar en la empresa en Liquidación hasta que se termine” (Resaltado fuera del texto).

J.F.A.G. agregó que su hijo padece de “roto escoliosis dorsal derecho y roto escoliosis lumbar izquierda” y concluyó que “como se pueden dar cuenta H. magistrados, aún continuamos en la lucha porque sean restablecidos mis derechos como Padre Cabeza de Familia y poder brindarle a mi familia y en especial a mi hijo todo lo necesario para poder llevar una vida digna, como todos los merecemos”.

2. Respecto de la situación de J.F.A.G. se ha de señalar que:

2.1 Mediante auto del 22 de noviembre de 2010 el Magistrado Ponente envió al Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Villavicencio la solicitud presentada por J.F.A.G., tras considerar que dicha autoridad judicial era la competente para conocer de esta solicitud, luego de indagar en el sistema de gestión de procesos de tutela de la Secretaría General de esta Corporación.

2.2 El 2 de diciembre de 2010 el mencionado peticionario informó que fue “beneficiario de dicha sentencia mediante oficio 05-2647 del 23 de junio de 2005 de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, TELECOM EN LIQUIDACIÓN, mediante la cual daban cumplimiento a lo ordenado por la Honorable Corte Constitucional según sentencia de unificación SU-389 de abril 13 de 2005 sobre Padres Cabeza de Familia, donde me comunicaba la posibilidad de solicitar el reintegro a la Empresa, previo el lleno de los requisitos establecidos” y mediante resolución No. 2214 del 27 de septiembre de 2005 la empresa resolvió “reintegrar[lo] a la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom al reunir los requisitos establecidos por la Honorable Corte Constitucional”.

2.3 El 31 de enero de 2011 el accionante allegó copia de la decisión del Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Villavicencio de 12 de enero de 2011 en la que se resolvió “desestimar la solicitud de cumplimiento propuesta por el señor J.F.A.G..

Consideró que “si bien es cierto el señor A.G., presentó en otrora oportunidad acción de tutela la cual fue conocida por este despacho contra TELECOM, la misma se dirigía para que fuera ofertado el plan de pensión anticipada, y al no lograr la misma, una vez verificados los respectivos requisitos por parte de TELECOM, fue beneficiario del reten social en calidad de padre cabeza de familia por lo cual fue reintegrado”.

Agregó que “es de resaltar que mediante sentencia de tutela T-587 de2008, se relaciona lo siguiente:

‘18.3.- Está plenamente establecido que de acuerdo con lo estipulado por el artículo 2° del Decreto – Ley 1254 de 2000, el artículo 36 del Decreto 1615 de 2003 y el artículo 1° del Decreto 4781 de 2005, Telecom fue declarada jurídicamente extinguida el 31 de enero de 2006, para lo cual se levantó acta de liquidación que fue publicada en el Diario Oficial No. 46168. Según las citadas normas, la supresión y liquidación de la entidad tuvo lugar dentro del marco del Programa de Renovación de la Administración Pública puesto en marcha por el Gobierno Nacional.

19.- Por lo anteriormente expuesto, siendo evidente que el límite temporal impuesto para los sujetos que se encontraban amparados por el retén social, dentro de los cuales se encontraban las actoras, ya se terminó por haberse extinguido la empresa Telecom - en liquidación -, la acción de tutela es improcedente. Por tanto, la S. Octava de Revisión de esta Corporación, confirmará el fallo de fecha 7 de noviembre de 2006, proferido por la Sección Segunda – Subsección A de la S. de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que negó la protección de los derechos invocados por las actoras a través de apoderado judicial’.

Visto lo precedente frente a la solicitud de cumplimiento de la sentencia de unificación, teniendo presente que el señor F.A.G., no es parte de la sentencia SU-389 de 2005, y que además ya fue reconocida su condición de padre cabeza de familia lo cual conllevó su reintegro, se procederá a desestimar la solicitud de cumplimiento de la sentencia Su-389 de 2005, elevada por el señor ARAGÓN GRANADOS, al no observar una orden sobre la cual se deba exigir su cumplimiento”.

El accionante alegó que “no [le] satisface el fallo del juzgado cuarto penal del circuito de Villavicencio (…)”.

3. En lo que atañe con L.A.O.M. se ha de señalar que:

3.1 Mediante auto del 14 de enero de 2011 el Magistrado Ponente, ante la ausencia de información suministrada por el accionante y luego de procurar determinar el juez de primera instancia que conoció de la acción de tutela presentada por el peticionario, resolvió rechazar “por falta de competencia, la solicitud de cumplimiento presentada por (…) e insta[r] al peticionario para que presente esta solicitud al juez de primera instancia que conoció de la acción de tutela a la que se hace referencia en la SU- 389 de 2005 a fin de que sean aplicados los efectos extensivos de ésta”.

3.2 El 31 de enero de 2011 el mencionado peticionario informó que “el suscrito no ingresó al reten social como Padre Cabeza de Familia, por acción de tutela, sino que ingresó a la protección de la SU-389 por recurso extensivo como Padre Cabeza de Familia directamente por Telecom en Liquidación. Por esta razón (…) solicito (…) avocar el conocimiento de [su] petición”.

1. Según lo dispone el Decreto 2591 de 1991[1], ante el incumplimiento de una orden emitida en un fallo de tutela, el beneficiario puede solicitar, de manera simultánea o sucesiva, su cumplimiento por medio del denominado trámite de cumplimiento, y/o sancionar a la autoridad incumplida a través del incidente de desacato.

2. La posibilidad de exigir el cumplimiento del fallo de tutela se encuentra prevista en los artículos 23[2] y 27[3] del Decreto 2591 de 1991. El fundamento constitucional de este trámite, radica en la obligación estatal de garantizar al sujeto afectado, que el fallo por medio del cual se concede la tutela le va a satisfacer el goce pleno de sus derechos. En términos de esta Corporación[4] la obligación principal del juez constitucional consiste en hacer cumplir la orden de tutela, pues hace parte de la garantía de amparo de los derechos fundamentales vulnerados y constituye el fin de la actividad estatal (artículo 2° C.P.).

3. La facultad para instaurar un incidente de desacato frente al incumplimiento de un fallo de tutela se encuentra prevista en el artículo 52[5] del Decreto 2591 de 1991. La figura del desacato es una medida de “carácter coercitivo y sancionatorio con que cuenta el juez de conocimiento de la tutela, en ejercicio de su potestad disciplinaria, para sancionar con arresto y multa, a quien desatienda las órdenes o resoluciones judiciales que se han expedido para hacer efectivo la protección de derechos fundamentales, a favor de quien o quienes han solicitado el amparo”[6].

4. Por regla general, el competente para conocer del trámite de cumplimiento y del incidente de desacato es el juez de primera instancia, por ser “el encargado de hacer cumplir la orden impartida, así provenga de fallo de segunda instancia o de revisión, ya que mantiene la competencia hasta tanto no se cumpla la orden a cabalidad”[7]. Al respecto, esta Corporación en auto A-136A de 2002 determinó que la competencia del juez de primera instancia se fundamenta en una interpretación sistemática del Decreto 2591 de 1991(4.1) y específicamente en cuanto al desacato, en la necesidad de que se surta el grado de consulta (4.2).

4.1 De la interpretación sistemática del Decreto 2591 de 1991 se deriva que el competente para el conocimiento tanto del incidente de desacato como de la solicitud de cumplimiento radica en el juez de primera instancia, por cuanto:

“a). En primer lugar, el artículo 27 señalado se encuentra ubicado dentro del conjunto de los artículos del Decreto 2591 de 1991 que regulan el trámite de la acción de tutela en la primera instancia (artículos 15 al 30).

En este artículo fueron establecidos los llamados poderes disciplinarios del juez de tutela, en razón del deber constitucional que le asiste al funcionario de primera instancia de garantizar el cumplimiento de los fallos de tutela.

(…)

Igualmente en el artículo 27, se autoriza al juez para sancionar por desacato tanto al demandado declarado responsable que haya incumplido la orden de tutela, como a su superior. Este poder disciplinario se prolonga hasta que se efectúe el cumplimiento de la sentencia.

De otra parte, el inciso cuarto del mismo artículo[8], dice: "En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza."

b). En segundo lugar, el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 ordena a la Corte Constitucional que, después de surtir el trámite de revisión, remita los expedientes y las sentencias proferidas a los jueces competentes de primera instancia, a fin de que estos realicen la notificación de la sentencia y la adopción de las medidas necesarias para adecuar el fallo a lo decidido por aquella.

En este orden de ideas, según el artículo 36, será siempre el juez de tutela de primera instancia el encargado de adecuar el fallo de revisión proferido por la Corte Constitucional, aún cuando en la oportunidad de instancia aquel no haya concedido la tutela.

7. En Conclusión, la S. encuentra que el juez de primera instancia (singular o plural), que haya conocido el trámite de tutela, es en todo caso el competente para conocer del trámite incidencial por desacato. Esta interpretación tiene fundamento en los siguientes aspectos: (i) Obedece a una interpretación sistemática del decreto 2591 de 1991, (ii) genera claridad en términos de seguridad jurídica, al desarrollar el principio de igualdad en los procedimientos judiciales, (iii) está en armonía con el principio de inmediación del trámite de tutela y, (iv) protege la eficacia de la garantía procesal en que consiste el grado jurisdiccional de consulta” (Resaltado fuera del texto).

4.2 En lo que atañe con el conocimiento del incidente de desacato, la razón para que el juez de primera instancia sea el competente, se afianza con la necesidad de que se surta ante el superior jerárquico el grado de consulta cuando se ha sancionado al incumplido, según lo dispone el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.

5. No obstante, en casos excepcionales esta Corporación, como máximo órgano de la jurisdicción constitucional, tiene competencia para conocer del trámite de cumplimiento cuando existe una justificación objetiva, razonable y suficiente, que se concreta por ejemplo “cuando el juez a quien le compete pronunciarse sobre el cumplimiento de la sentencia ha ejercido su competencia y la desobediencia persiste, o cuando la autoridad desobediente es una Alta Corte, (…), cuando se presenta un manifiesto incumplimiento de las órdenes de tutela sin que los jueces competentes hayan podido adoptar las medidas que hagan efectiva la orden de protección, o dichas medidas han sido insuficientes o ineficaces[9], o cuando en presencia de un estado de cosas inconstitucional, que afecta a un conjunto amplio de personas, se han emitido órdenes complejas, para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones…”[10].

6. Ahora, para la conformación de una S. Especial de Seguimiento por parte de esta Corporación, es necesario que ésta asuma la competencia para el conocimiento de la solicitud de cumplimiento.

7. Por regla general la sentencia proferida en un proceso de tutela tiene efectos en el caso concreto respecto de las partes involucradas en el conflicto[11], y el conocimiento de los problemas jurídicos acerca del amparo de un derecho fundamental vulnerado o amenazado no es asunto que le competa en primera instancia a esta Corporación, pues su competencia se limita a la selección de casos para revisión[12] y a la emisión de la respectiva decisión en esa instancia[13]. De allí que siempre en el marco de una decisión en sede de tutela por esta Corporación, previamente ha existido juez de instancia.

8. Sin embargo, existen casos en que esta Corporación al percatarse de una vulneración de derechos fundamentales que afecta a un grupo de personas con características semejantes a los accionantes en la demanda de tutela que concluyó con el amparo de sus derechos, en virtud del principio de igualdad ha prolongado los efectos de la decisión adoptada, otorgando a la sentencia emitida efectos inter comunis[14], esto es, amparando el derecho vulnerado a las personas que sin hacer parte de los procesos de tutela se encontraban en igual situación que los accionantes.

9. Ahora, cuando una persona que formalmente no fue parte en el proceso de tutela que concluyó con la sentencia, pero sobre la cual recayeron sus efectos, solicita su cumplimiento o tramitar un incidente de desacato, esta Corporación ha decidido enviar la solicitud al juez de primera instancia que conoció de la acción de tutela que se revisó por esta Corporación. Determinó que en caso de presentarse expedientes acumulados se debe enviar al juez de primera instancia de la acción principal, para que sea esa autoridad judicial la que asuma el cumplimiento[15] o para que conozca del incidente de desacato[16].

10. Con base en las anteriores consideraciones, se concluye que la pretensión de los accionantes de que esta Corporación asuma el conocimiento acerca del cumplimiento de la sentencia de tutela SU-389 de 2005, no puede prosperar.

10.1 Así, reitera esta S. que por regla general el competente para conocer del cumplimiento de una sentencia de tutela es el juez de primera instancia, quien bajo la guía de la efectiva protección de los derechos fundamentales vulnerados debe valorar si, objetivamente, la orden impartida para su protección se acató y mantener su competencia hasta que la orden sea cumplida a cabalidad.

10.2 En el presente caso se ha de ver que los peticionarios no presentaron ninguna acción de tutela contra Telecom en Liquidación ni previa ni posteriormente a la emisión de la sentencia SU-389 de 2005. Empero, de los documentos anexados por los peticionarios se deriva que Telecom en Liquidación hizo extensivos a los accionantes los efectos de la sentencia SU-389 de 2005.

10.3 Se constata que la falta de conocimiento previo por parte de un juez de instancia de lo alegado por los peticionarios acerca del cumplimiento de la sentencia de tutela SU-389 de 2005, impide la configuración de causales que permitan la asunción de su conocimiento por esta Corporación, ya que para tal fin es necesario que el juez competente se haya pronunciado y que la desobediencia persista; o que el juez competente no haya podido adoptar las medidas que hagan efectiva la orden; o las medidas hayan sido insuficientes o ineficaces.

10.4 Se ha de señalar que el pronunciamiento efectuado por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Villavicencio de 12 de enero de 2011 en el que resolvió “desestimar la solicitud de cumplimiento propuesta por el señor J.F.A.G., no satisface los postulados de competencia descritos en el numeral anterior, que le atribuye la competencia a otra autoridad judicial para el conocimiento de la solicitud de cumplimiento y del incidente de desacato presentados por una persona que no fue parte del proceso que concluyó con la sentencia.

10.5 Con base en lo anterior, en razón a que los accionantes fueron beneficiarios de dicha sentencia pero no fueron parte en ninguno de los procesos acumulados en la sentencia SU-389 de 2005, de acuerdo con los antecedentes jurisprudenciales en la materia (numeral 9°), esta S. ordenará la remisión de la solicitud de cumplimiento al juez de tutela de primera instancia dentro del proceso al cual se acumularon los demás expedientes de tutela que concluyó con la emisión de la sentencia SU-389 de 2005, esto es, al Juzgado Cuarenta y Tres Civil del Circuito de Bogotá (Expediente T-85194, acción de tutela presentada por G.A.P.E. contra la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom en Liquidación).

10.6 Por lo expuesto, esta S. resolverá no asumir, por falta de competencia, el conocimiento de la solicitud de cumplimiento presentada por J.F.A.G. y L.A.O.M. del fallo de tutela SU-389 de 2005 dictado por esta Corporación y dispondrá remitir esta solicitud al Juzgado Cuarenta y Tres Civil del Circuito de Bogotá. En razón a lo anterior, la solicitud acerca de la conformación de una S. Especial de Seguimiento por parte de esta Corporación, será rechazada.

Con base en las anteriores consideraciones, esta S.