Sentencia de Tutela nº 109/11 de Corte Constitucional, 22 de Febrero de 2011

1.1 Hechos

D.M.F.A., Personera Municipal de Yumbo-Valle del Cauca, obrando como agente oficiosa de las señoras R.V.M. y L.F.V., interpuso acción de tutela en contra del Municipio de Yumbo-Valle del Cauca, el Instituto Municipal de Reforma Urbana y de Vivienda de Interés Social de Yumbo-IMVIYUMBO y contra quien resulte efectivamente responsable por la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales a la vida, de los derechos de los niños, de las madres cabeza de familia, del derecho a una vivienda digna, a la dignidad humana, a la salud y al saneamiento ambiental.

Los hechos relatados por la agente oficiosa en la acción de tutela se resumen de la siguiente manera:

1.1.1 En la demanda, la agente oficiosa sostuvo que la señora R.V.M. y, su hija, L.F.V., son madres cabezas de familia y, junto con sus menores hijos, residen en la casa de habitación localizada en la Calle 9 No. 15-43 del barrio Buenos Aires, municipio de Yumbo-Valle del Cauca.

1.1.2 De igual manera, la personera municipal de Yumbo manifestó que la vivienda ocupada por la señora R.V.M. y su hija, está en pésimas condiciones de habitabilidad y, por su deplorable estado, constituye un inminente riesgo para la vida de todas las personas que la ocupan.

1.1.3 La agente oficiosa expuso que el lugar donde está localizada la vivienda de las actoras, de acuerdo con el resultado de los estudios de mapificación de amenaza y zonas de riesgo, realizado en julio de 2005, por el ingeniero-geólogo del Departamento Administrativo de Planeación e Informática del Municipio de Yumbo, W.V.M., fue identificado como una zona de riesgo no mitigable.

1.1.4 También indicó la Agente del Ministerio Público, que como resultado de las visitas oculares efectuadas al inmueble e informes realizados a solicitud de la señora R.V.M., desde el año 2006 y hasta la fecha de presentación de la demanda, el Instituto Municipal de Reforma Urbana y de Vivienda de Interés Social de Yumbo-IMIYUMBO, el Departamento Administrativo de Planeación Municipal, el Comité Local de Emergencias-CLOPAD y la Secretaría Municipal de Salud del Municipio de Yumbo, han verificado todas las circunstancias relacionadas con el deterioro y pésimo estado de la vivienda en mención. Señaló que las mencionadas entidades confluyen en que, por la inminencia del riesgo de un derrumbe de la vivienda, como medida previa, se debe reubicar de manera urgente e inmediata a ésta familia, a fin de evitar graves daños.

1.2 Solicitud de tutela

Por lo anterior, D.M.F.A., Personera Municipal de Yumbo-Valle del Cauca, obrando como agente oficiosa de las señoras R.V.M. y L.F.V., solicitó en la demanda de tutela que ocupa la atención de la S., ordenar al Municipio de Yumbo-Valle del Cauca, representado por el Alcalde y/o quien haga sus veces, al Instituto Municipal de Reforma Urbana y de Vivienda de Interés Social de Yumbo-IMVIYUMBO, representado por su gerente y/o quien haga sus veces y, a cualquier otra entidad del Estado que resulte efectivamente responsable de la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales invocados, “(…) [l]a adjudicación inmediata con títulos de propiedad y entrega real y material de la respectiva UNIDAD DE VIVIENDA para la señora R.V.M. identificada con la cédula de ciudadanía número 31.486.186 y su familia.

SEGUNDO: Ordenar que como contraprestación económica del valor de la unidad de vivienda asignada se tenga en cuenta el predio objeto de entrega al municipio por la reubicación.

TERCERO: Que la unidad de vivienda asignada esté dotada de los servicios públicos domiciliarios básicos de energía eléctrica, acueducto de agua potable y alcantarillado.

CUARTO: Para evitar presentar tutela por cada evento, se solicita ORDENAR que la TUTELA de los derechos fundamentales individuales de la señora R.V.M. y su familia, se haga en forma INTEGRAL y definitiva, con carácter incluyente del derecho sustancial y material.”

1.3 Respuesta de las entidades accionadas

1.3.1 Mediante escrito dirigido al juez de tutela el 25 de Agosto de 2010, la Alcaldía Municipal de Yumbo-Valle del Cauca se opuso a las pretensiones de las accionantes, por cuanto afirma haber respetado la Constitución y la ley y no haber vulnerado los derechos que se enuncian en la demanda. Además, afirmó que la Corte Constitucional ha sostenido en sus fallos que el derecho a la vivienda digna no es exigible por vía de tutela, salvo que se halle en conexidad con otros derechos fundamentales, situación que no se ha demostrado en el presente asunto.

Así mismo, señaló que INVIYUMBO, ente descentralizado del orden municipal, de régimen privado, con autonomía administrativa, notificó a la señora V.M. que su vivienda no era habitable y que, por lo tanto, tenía que ser reubicada. Por tal razón, la pretensión de las actoras sobre la adjudicación inmediata, con títulos de propiedad real y material, de la respectiva unidad de vivienda, debe ser estudiada por dicho instituto, responsable de la pretendida reubicación.

Finalmente, la Alcaldía Municipal de Yumbo resaltó la fecha de expedición del certificado de riesgo geológico, solicitud No. 3125, expedido por el Departamento Administrativo de Planeación e Informática del Municipio de Yumbo el día 23 de octubre de 2008, donde se le informó a la accionante que su vivienda estaba localizada en una zona de riesgo. No obstante la anterior notificación, afirma que la señora V.M. siguió viviendo en el inmueble, exponiendo su vida y la de su familia. En ese sentido, manifestó que la acción de tutela es improcedente, por cuanto se han dejado correr casi dos (2) años, tiempo en el cual las accionantes han contado con los medios de defensa necesarios.

1.3.2 A través de escrito calendado a 25 de agosto de 2010, la Secretaría Territorial de Salud de Municipio de Yumbo-Valle del Cauca sostuvo que atendiendo la solicitud de las accionantes, procedió a realizar una visita a la residencia de las mismas, encontrando algunas irregularidades, por lo que hizo ciertas observaciones. Así las cosas, y teniendo en cuenta que las dificultades detectadas debían ser atendidas por otras dependencias y entidades, como Planeación Municipal, IMVIYUBO y la ESPY, la Secretaría Territorial de Salud dio traslado a las mismas para lo de su competencia. En ese orden de ideas, alegó la inexistencia de fundamento jurídico y fáctico para vincular a la Secretaría Territorial de Salud de Yumbo como accionada dentro del presente proceso.

1.3.3 En escrito del 25 de agosto de 2010, el Departamento Administrativo de Planeación e Informática del Municipio de Yumbo-Valle del Cauca, precisó que la dirección aportada por la demandante, calle 9 No. 15-43, no es la misma que se menciona en el certificado de riesgos expedido por dicho departamento, sino calle 9ª. No. 15ª. – 43; nomenclatura escrita manualmente por la señora V.M. en el formato de solicitud de certificado de riesgos, lo que implica la posibilidad de que el predio en mención no sea el mismo que aparece en los registros de dicha oficina. No obstante, afirma que el nombre e identificación relacionados por la accionante en la demanda coinciden con los datos que reposan en sus archivos. Teniendo en cuenta lo anterior, declaró que el pasado 15 de octubre de 2008, mediante formato DAP-CN, correspondiente a la solicitud de certificado de riesgos, la accionante pidió una inspección ocular a su predio, ubicado en la “calle 9ª. No. 15ª. – 43”, del barrio Buenos Aires de Yumbo, después de la cual se ordena la reubicación de las accionantes y su familia, escrito recibido por el señor E.D. el 23 de octubre de 2008.

1.3.4 El Comité Local de Atención de Desastres del Municipio de Yumbo – CLOPAD, a través de escrito del 25 de Agosto de 2010, dijo que no ha vulnerado o amenazado los derechos fundamentales de las accionantes, pues dicho organismo no tramita ni otorga reubicaciones o mejoramientos de vivienda en ningún caso.

1.3.5 El Instituto Municipal de Reforma Urbana y de Vivienda de Interés Social de Yumbo-IMVIYUMBO, en escrito dirigido al juez de tutela el 25 de Agosto de 2010, señaló que el Estado no está en la obligación de proporcionar vivienda a la totalidad de los habitantes del país que adolezcan de dicha necesidad. En tal sentido, sostuvo que tal obligación se concreta en fijar condiciones y promover planes de vivienda, para lo cual debe contar con los recursos presupuestales pertinentes. De igual manera, afirmó que la Constitución no otorga el derecho de reclamar una vivienda de manera inmediata, pues se requiere por parte de los ciudadanos el cumplimiento de una serie de requisitos.

Agregó la entidad, que la acción de tutela es improcedente, toda vez que este es un medio de defensa que debe ser utilizado cuando no se cuente con ningún otro, o cuando existiendo otro, la tutela se interponga como mecanismo transitorio, para evitar un perjuicio irremediable. Además, adujo que el presupuesto de inmediatez constituye un requisito de procedibilidad de la acción de tutela, que en el presente caso no se cumple.

1.4 Pruebas relevantes aportadas al proceso

1.4.1 Copia de solicitud de intervención por parte del Ministerio Público-Personería Municipal de Yumbo- Valle, por parte de las accionantes, con fecha julio 8 de 2010 (folio 1 cuaderno principal).

1.4.2 Copia de oficio del 10 de mayo de 2006, remitido por IMVIYUMBO a la señora V.M., relativo a la reubicación de las familias del barrio Buenos Aires, sector carreras 15 y 16, entre calles 9ª y 10 (folio 2 cuaderno principal).

1.4.3 Copia de oficio del 31 de octubre de 2008 y anexos, remitido por IMVIYUMBO a la señora V.M., en respuesta a su solicitud de mejoramiento del inmueble, en donde se le informa que su vivienda no es habitable y que, por consiguiente, los antecedentes de su caso serán registrados en la base de datos y, en consecuencia, por la gravedad del mismo, será ingresada al correspondiente proyecto de reubicación (folios 3 a 13 cuaderno principal).

1.4.4 Copias de las cédulas de ciudadanía de R.V.M. (folio 14 cuaderno principal) y L.F.V. (folio 19 cuaderno principal).

1.4.5 Copia de la tarjeta de identidad de R.E.D.F. (folio 15 cuaderno principal).

1.4.6 Copia de los registros civiles de nacimiento de los menores de edad D.E.D.F. (folio 16 cuaderno principal), K.A.A.V. (folio 17 cuaderno principal) y J.V.U.F. (folio 18 cuaderno principal).

1.4.7 Copia del certificado de riesgo geológico, solicitud No.3125 (folios 54 y 55 cuaderno principal).

1.4.8 Copia del formato DAP-CN, para solicitar certificado de riesgos (folio 56 cuaderno principal).

2.1 Sentencia de primera instancia

Correspondió conocer de la causa en primera instancia al Juzgado Primero Civil Municipal de Yumbo-Valle del Cauca, que mediante providencia del primero (1) de septiembre de dos mil diez (2010) resolvió no amparar los derechos invocados en la demanda.

Para negar las pretensiones de la actora, el A quo consideró que la acción no satisfacía el requisito de inmediatez propio de la acción de tutela y que la situación en la que se encuentran la accionante y su familia no ponen en peligro sus derechos a la salud, la integridad física y la vida digna. Al respecto, hizo entre otras, las siguientes consideraciones:

“Esta acción no satisface el requisito de la inmediatez propio de la acción de tutela. Al efecto debe señalarse que las señoras R.V.M. y su hija L.F.V., han dejado pasar casi dos años para instaurar la presente acción.

(…) por eso el Estado con el fín de satisfacer las necesidades de los hogares afectados como consecuencia de una situación de desastre, calamidad pública o emergencia para acceder a una vivienda reglamentó la Ley por medio de los Decretos 2480 de 2005 y 4587 de 2008, donde claramente instruye a los damnificados de los pasos a seguir para la consecución de subsidios para compra de vivienda nueva o usada, construcción en sitio propio y mejoramiento de vivienda, a través del Fondo Nacional de Vivienda y el Banco Agrario.(…)”

(…)

De otro lado, podemos indicar que las pruebas que obran en el expediente ponen de manifiesto que la situación en la que se encuentran la señora R.V.M. y su familia no ponen en peligro sus derechos a la salud, la integridad física y vida digna (…)”

Remitido el expediente a esta Corporación, la S. de Selección número Diez, mediante auto del veintisiete (27) de octubre de dos mil diez (2010), dispuso su revisión por la Corte Constitucional.

3.1 Competencia

Esta Corte es competente para conocer de la revisión de los fallos materia de la misma, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y demás disposiciones pertinentes, así como por la escogencia del caso por la S. de Selección.

3.2. Problema jurídico

3.2.1 De acuerdo con los hechos expuestos, en el presente caso corresponde a la Corte Constitucional determinar si las entidades demandadas vulneraron los derechos fundamentales de las accionantes, como consecuencia de no haber procedido a reubicarlas en una vivienda digna, a pesar de que las autoridades municipales identificaron, desde 2006, que la zona en la que habitan es de alto riesgo no mitigable.

3.2.2 Para resolver el problema jurídico planteado, la S. Novena de Revisión hará referencia a (i) la agencia oficiosa como forma de configurar la legitimación por activa en los procesos de tutela; (ii) a la procedencia de la acción de tutela para la protección del derecho a la vivienda digna, en el marco normativo del proceso de reubicación de hogares situados en zonas declaradas como zonas de alto riesgo; y (iii) analizará el caso en concreto, para determinar si se debe conceder la acción de tutela interpuesta por las accionantes en el expediente de tutela de la referencia y, en consecuencia, revocar la decisión judicial mediante la cual se negó el amparo constitucional invocado.

3.3 La agencia oficiosa como forma de configurar la legitimación por activa en las acciones de tutela

3.3.1 La agencia oficiosa en los procesos de tutela, tiene su fundamento constitucional en el artículo 86 de la Constitución Política, y su fundamento legal en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, el cual establece que se podrán agenciar derechos ajenos “cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.”

3.3.2 Esta Corporación ha reforzado la figura de la agencia oficiosa con tres principios constitucionales: (i) el principio de eficacia de los derechos fundamentales[1], que como mandato vinculante tanto para las autoridades públicas como para los particulares, impone la ampliación de los mecanismos institucionales para la realización efectiva de los contenidos propios de los derechos fundamentales; (ii) el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas,[2] principio que se encuentra en estrecha relación con el anterior y está dirigido a evitar que por razones de formalidad procesal se impida la protección efectiva de los derechos sustanciales; y (iii) el principio de solidaridad, el cual impone a los miembros de la sociedad velar por la defensa no sólo de los derechos fundamentales propios, sino también por la defensa de los derechos ajenos cuando sus titulares se encuentran en imposibilidad de promover su defensa[3].

3.3.3 Entretanto esta Corte ha sintetizado los elementos necesarios para que proceda la agencia oficiosa[4]: (i) la manifestación[5] del agente oficioso en el sentido de actuar como tal; (ii) la circunstancia real, que se desprenda del escrito de tutela, ya por figurar expresamente o porque del contenido se pueda inferir[6], consistente en que el titular del derecho fundamental no está en condiciones físicas[7] o mentales[8] para promover su propia defensa; (iii) la informalidad de la agencia, en cuanto la agencia no implica una relación formal[9] entre el agente y los agenciados titulares de los derechos[10]; (iv) la ratificación oportuna[11] por parte del agenciado de los hechos y de las pretensiones consignados en el escrito de acción de tutela por el agente.

3.3.4 Configurados los elementos normativos anteriormente señalados se perfecciona la legitimación en la causa por activa y el juez de tutela estará en la obligación de pronunciarse de fondo[12] sobre los hechos y las pretensiones relacionadas en el escrito de tutela. Si los mismos no se presentan en el caso concreto, el juez deberá, según el caso, rechazar de plano la acción de tutela o en la sentencia no conceder[13] la tutela de los derechos fundamentales de los agenciados.

3.3.5 No obstante lo anterior, en virtud del principio de eficacia de los derechos fundamentales[14], es deber del juez constitucional analizar en cada caso concreto la configuración los elementos atendiendo a las circunstancias fácticas que lo caracterizan[15].

3.4. Derecho a la vivienda en condiciones dignas. Naturaleza, alcance y exigibilidad en sede de tutela. Reiteración de jurisprudencia

3.4.1 A partir de los parámetros fijados en el artículo 51 de la Constitución Política[16] y el artículo 11, numeral 1º, del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[17], esta Corporación ha establecido los alcances del derecho a la vivienda digna, los cuales “se han desplegado (…), entre el reconocimiento de los elementos inherentes a la naturaleza prestacional del mismo y su excepcional carácter fundamental[18]”[19].

3.4.2 En cuanto a la noción de “vivienda digna” la Corte ha señalado que la misma implica contar con un lugar, propio o ajeno, que le permita a la persona desarrollarse en unas mínimas condiciones de dignidad y satisfacer su proyecto de vida[20]. De igual forma ha fijado los requisitos que debe cumplir una vivienda para poder ser considera como tal.[21]

Es de concluir, entonces, que una “vivienda digna” debe tener condiciones adecuadas que no pongan en peligro la vida y la integridad física de sus ocupantes, pues ella además de ser un refugio para las inclemencias externas, es el lugar donde se desarrolla gran parte de la vida de las personas que la ocupan, por lo que “adquiere importancia en la realización de la dignidad del ser humano”[22].

3.4.3 La jurisprudencia constitucional ha precisado que el derecho a la vivienda digna es un derecho de naturaleza prestacional en la medida en que “requiere un desarrollo legal previo y que debe ser prestado directamente por la administración o por las entidades asociativas que sean creadas para tal fin, sin olvidar que su aplicación exige cargas recíprocas para el Estado y para los asociados que pretendan beneficiarse de los programas y subsidios”[23], razón por la cual no es exigible su satisfacción de forma directa o inmediata.

3.4.4 No obstante la naturaleza prestacional del derecho a la vivienda digna, la Corte ha reiterado que éste puede excepcionalmente ser objeto de protección a través de la acción de tutela cuando su desconocimiento directo o indirecto implica la vulneración o la amenaza de derechos fundamentales per se, tales como la vida, la dignidad, la integridad física, la igualdad, el debido proceso, entre otros[24], siempre que exista para su titular la concreta ofensa a aquel derecho[25].

Así pues, el derecho a la vivienda digna adquiere rango fundamental cuando opera el factor de conexidad con otro derecho fundamental.

3.4.5 Bajo esta óptica, la prosperidad de la acción constitucional para la protección del derecho a la vivienda digna está sujeta a las condiciones jurídico-materiales del caso concreto, “debiendo determinar el juez de tutela si la carencia de vivienda apropiada acarrea conculcación a la dignidad humana y aún riesgo a la vida o integridad física de quien acude a esta instancia judicial[26] y de los integrantes de su núcleo familiar”[27]. Esta Corporación ha señalado los aspectos que han de ser estudiados por el juez en dicho análisis, a saber:

“(i) la inminencia del peligro; (ii) la existencia de sujetos de especial protección que se encuentren en riesgo; (iii) la afectación del mínimo vital; (iv) el desmedro de la dignidad humana, expresado en situaciones degradantes que afecten el derecho a la vida y la salud, y (v) la existencia de otro medio de defensa judicial de igual efectividad para lo pretendido. Con ello se concluirá si la protección tutelar procede.

Con respecto a la inminencia del peligro a que se encuentre expuesta la persona, debe ser de tal magnitud y actualidad que ponga en riesgo la vida, la salud, la integridad física o la dignidad del interesado y su núcleo familiar, y que no exista otra forma de conjurar dicha situación.

Igualmente, la presencia de menores en el entorno amenazado convierte en más apremiante la situación, ya que los derechos de los niños se encuentran en un rango superior, según disposiciones internacionales y constitucionales, jurisprudencialmente desarrolladas.”[28]

En esta oportunidad, reitera la S. nuevamente los criterios fijados por esta Corporación para que prospere la protección del derecho a una vivienda digna y se ordene la consecuente reubicación cuando las viviendas de los accionantes se encuentran en zonas de alto riesgo no mitigable, esto es, el que se determine el peligro de un daño inminente, el cual debe ser actual y de gran magnitud; la afectación o riesgo de sujetos de especial protección constitucional, cuyos derechos tienen un rango superior; la vulneración del mínimo vital; la afectación de la dignidad humana, a través de situaciones degradantes que afectan la vida o la salud; y el que no exista otro medio de defensa judicial de igual efectividad, u otra forma de proteger el derecho a una vivienda digna. Si se logran establecer todos o algunos de los anteriores criterios, debe prosperar la protección de la vivienda digna a través de la acción tutelar.

3.5. Marco normativo del proceso de reubicación de hogares situados en zonas declaradas como de alto riesgo no mitigable

3.5.1 Como una respuesta a las circunstancias de vulneración manifiesta que aquejan a la población de las zonas que por “las condiciones del suelo o por el efecto de las actividades humanas allí desarrolladas puedan ser consideradas como proclives a la presencia de derrumbes, deslizamientos o situaciones similares”[29], se ha desarrollado un sistema normativo con el propósito de implementar una política pública para la identificación y evacuación de dichas zonas, procurando la protección de los derechos y los bienes de sus habitantes.

3.5.2 En este orden de ideas, el artículo 56 de la Ley 9ª de 1989[30], modificado por la Ley 2 ª de 1991, dispone:

"Los alcaldes y el Intendente de San Andrés y Providencia procederán a levantar, en el término máximo de seis (6) meses contados a partir de la vigencia de la presente ley, un inventario de los asentamientos humanos que presenten altos riesgos para sus habitantes, en razón a su ubicación en sitios anegadizos, o sujetos a derrumbes y deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda, y reubicarán a estos habitantes en zonas apropiadas, con la participación del Instituto de Crédito Territorial. Además, tomarán todas las medidas y precauciones necesarias para que el inmueble desocupado no vuelva a ser usado para vivienda humana. ║ Se podrán adquirir los inmuebles y mejoras de las personas a ser reubicadas, mediante enajenación voluntaria directa o mediante expropiación, en los términos de la presente ley. Cuando se trate de la enajenación voluntaria directa, se podrá prescindir de las inscripciones en el folio de matrícula inmobiliaria de que trata el artículo 13 de esta ley. Los inmuebles y mejoras así adquiridos podrán ser recibidos en pago de los inmuebles donde fueren reubicados los habitantes. Adquirido el inmueble, pasará a ser un bien de uso público bajo la administración de la entidad que lo adquirió. ║Si los habitantes de inmuebles ubicados en sitios de alto riesgo rehusan (sic) abandonar el sitio, corresponderá al alcalde o al Intendente de San Andrés y Providencia ordenar la desocupación con el concurso de las autoridades de policía, y la demolición de las edificaciones afectadas (...)".(Subrayado fuera de texto).

3.5.3 La Ley 9ª de 1989 fue complementada por la Ley 388 de 1997,[31] que a su vez modificó algunas de sus normas. Con el propósito de garantizar “que la utilización del suelo permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios y velar por la protección del medio ambiente y la prevención de desastres, entre otros propósitos[32], la ley 388 reiteró la obligación de identificar las zonas de riesgo en desarrollo de la competencia relativa al ordenamiento del territorio local radicada en cabeza de las autoridades municipales y distritales”[33]. En ese sentido, el artículo 8 de la ley en mención establece:

"La función pública del ordenamiento del territorio local se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo. Son acciones urbanísticas, entre otras:

(...)

5. Determinar las zonas no urbanizables que presenten riesgos para la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda.

(...)

10. Expropiar los terrenos y las mejoras cuya adquisición se declare como de utilidad pública o interés social, de conformidad con lo previsto en la ley.

11. Localizar las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística.

(...)

P.. Las acciones urbanísticas aquí previstas deberán estar contenidas o autorizadas en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen o complementen, en los términos previstos en la presente ley.” (Subrayado fuera de texto).

3.5.4 Por otro lado, el artículo 13 de la misma ley señala que el componente urbano del plan de ordenamiento debe contener por lo menos:

“5. La estrategia de mediano plazo para el desarrollo de programas de vivienda de interés social, incluyendo los de mejoramiento integral, la cual incluirá directrices y parámetros para la localización en suelos urbanos y de expansión urbana, de terrenos necesarios para atender la demanda de vivienda de interés social, y el señalamiento de los correspondientes instrumentos de gestión; así como los mecanismos para la reubicación de los asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo para la salud e integridad de sus habitantes, incluyendo la estrategia para su transformación para evitar su nueva ocupación.” (N. y subrayado fuera del texto).

3.5.5 De las normas transcritas se deduce que el legislador ha concretado en cabeza del Estado, específicamente en las autoridades locales, deberes frente a la población ubicada en zonas de alto riesgo, fijando entre otras, las siguientes reglas:

“1) los alcaldes deben llevar a cabo un inventario de las zonas que presenten altos riesgos para la localización de asentamientos humanos, entre otros factores, por estar sujetas a derrumbes o deslizamientos;

2) los alcaldes deben adelantar programas de reubicación de los habitantes o desarrollar las operaciones necesarias para eliminar el riesgo en los asentamientos localizados en dichas zonas;

(…)

4) Cualquier ciudadano puede presentar al alcalde o intendente la iniciativa de incluir en el inventario una zona o asentamiento determinado;

5) Se pueden adquirir los inmuebles y mejoras de las personas a ser reubicadas, mediante enajenación voluntaria directa o mediante expropiación;

6) Los inmuebles y mejoras así adquiridos pueden ser recibidos en pago de los inmuebles donde fueren reubicados los habitantes;

7) El inmueble adquirido debe pasar a ser un bien de uso público bajo la administración de la entidad que lo adquirió;

8) Si los habitantes de inmuebles ubicados en sitios de alto riesgo rehúsan abandonar el sitio, el respectivo alcalde debe ordenar la desocupación con el concurso de las autoridades de policía, y la demolición de las edificaciones afectadas; (…)”[34].

En ese orden de ideas, la jurisprudencia constitucional ha precisado que para las autoridades administrativas es un imperativo (i) desarrollar herramientas idóneas y eficientes que permitan la reubicación de la población asentada en zonas catalogas como de alto riesgo, ello con el fin de proteger la vida de este grupo de personas[35], (ii) “efectuar los actos administrativos indispensables para que los afectados encuentren otro lugar donde vivir en condiciones parecidas a las que antes disfrutaban”[36].

3.6. Análisis del caso concreto

3.6.1 Mediante escrito del 8 de julio de 2010, las accionantes, mujeres cabezas de familia a cargo de cuatro menores de edad, todos sujetos especialmente protegidos por la Constitución, solicitaron a la Personera del Municipio de Yumbo-Valle del Cauca, interponer una acción de tutela a efectos de que se les proteja su derecho a una vivienda digna, entre otros. Lo anterior, teniendo en cuenta que la administración municipal, pese a tener conocimiento desde 2006, de la grave situación de riesgo no mitigable en que se encuentra su casa de habitación, hasta esa fecha no había dado solución alguna.

3.6.2 En primer término, evidencia la S. que la Personera Municipal de Yumbo se encuentra legitimada por activa para actuar como agente oficiosa de las demandantes, ya que en este caso la agencia oficiosa se encuentra encaminada a cumplir cabalmente con los tres principios constitucionales que informan esta figura, como son (i) el principio de eficacia de los derechos fundamentales; (ii) el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas; y (iii) el principio de solidaridad; los cuales fueron tratados en la parte considerativa de esta providencia.

Así mismo, considera la S. que en el presente caso la agencia oficiosa cumple con los cuatro requisitos exigidos para que proceda tal figura procesal, como son (i) la manifestación del agente oficioso en el sentido de actuar como tal; (ii) la circunstancia real de que los titulares del derecho fundamental no se encuentran, en este caso, en condiciones para promover su propia defensa, dada la condición de sujetos de especial protección constitucional al tratarse de dos madres cabeza de familia y su núcleo familiar compuesto por cuatro menores de edad, y de personas que se encuentran en una particular situación de vulnerabilidad, debilidad y marginalidad, al encontrarse viviendo en una zona de alto riesgo no mitigable; (iii) la informalidad de la agencia entre el agente y los agenciados titulares de los derechos; y la (iv) la ratificación oportuna por parte del agenciado de los hechos y de las pretensiones consignados en el escrito de acción de tutela por el agente.

3.6.3 Ahora bien, esta Corte encuentra que la presente acción de tutela debe prosperar, por cuanto cumple con todos los requisitos constitucionales y legales desarrollados por la jurisprudencia constitucional para que se conceda la protección del derecho a una vivienda digna y se ordene la consecuente reubicación, esto es, (i) que las viviendas de los accionantes se encuentren ubicadas en zonas de alto riesgo no mitigable, y se determine el peligro de un daño inminente, grave y actual; (ii) que se trate de la afectación o riesgo de sujetos de especial protección constitucional, cuyos derechos tienen un rango superior; (iii) que se evidencia la afectación de la dignidad humana, a través de situaciones degradantes que afectan la vida o la salud; y (iv) que no exista otro medio de defensa judicial de igual efectividad, u otra forma de proteger el derecho a una vivienda digna.

3.6.4 En lo que respecta al primer requisito, del acervo probatorio allegado al presente proceso de tutela, esta S. concluye que las viviendas de las accionantes y su núcleo familiar se encuentran ubicadas en zonas de alto riesgo no mitigable, y que efectivamente existe el peligro de un daño inminente, grave y actual, así como que esta grave situación ha sido determinada por la propia administración municipal y en consecuencia es conocida por la alcaldía del municipio de Yumbo-Valle desde el año 2006.

Así, de conformidad con las pruebas allegadas al proceso de tutela, se tiene que el 10 de mayo de 2006 la administración municipal de Yumbo, ya tenía conocimiento de la situación de riesgo en la que se encuentra la casa de habitación ocupada por las accionantes, ubicada en el barrio Buenos Aires, sector carreras 15 y 16, entre calles 9ª y 10, y que, en consecuencia, debían ser reubicadas. Lo anterior, se desprende de la comunicación enviada por el gerente del Instituto Municipal de Reforma Urbana y de Vivienda de Interés Social de Yumbo - IMVIYUMBO a la señora R.V., en la fecha ya citada y en donde se dijo: “El presente tiene como objetivo informarles, que su familia según documentos suministrados por el Departamento Administrativo de Planeación Municipal y el Comité Local de Emergencias se encuentra en el sector citado en la referencia, motivo por el cual requiere ser reubicada. Dado lo anterior, este Instituto, procederá a incluirlos en la base de datos de reubicados, para que puedan ser tenidos en cuenta al momento de realizarse los Procesos de Selección.”[37]

No obstante haberse determinado con precisión la situación de la vivienda de la señora R.V., como se evidenció en el párrafo anterior, el 10 de octubre de 2008 la accionante elevó una solicitud de certificado de riesgos ante el Departamento Administrativo de Planeación e Informática del Municipio de Yumbo,[38] en virtud de la cual se llevó a cabo una visita el 20 de octubre[39] y se expidió el certificado de riesgo geológico requerido, el 22 de octubre de 2008.[40]

En ese orden, el 31 de octubre de 2008, la ingeniera D.P.T., en calidad de Profesional Universitaria Grado 3 del Instituto Municipal de Reforma Urbana y de Vivienda de Interés Social de Yumbo – IMVIYUMBO, dirigió una comunicación a la señora R.V., dando respuesta a la petición elevada por ésta, en relación con el mejoramiento de su vivienda. En esta oportunidad se señaló: “Su vivienda no está habitable, paredes totalmente cuarteadas, el terreno no es firme, instalaciones de acueducto y alcantarillad en pésimas condiciones, baño y cocina en mal estado, la vivienda en la parte posterior se ve amenazada se encuentra amenazada por derrumbe. Basados en el informe y ya evaluada la situación de su vivienda le comunico que todos sus datos serán registrados en nuestra base, y por la gravedad de su caso la ingresaremos en nuestro proyecto de Reubicación, para más información debe acercarse a las oficinas de Inviyumbo.”[41]

Lo expuesto da cuenta de que la vivienda donde habitan las accionantes se encuentra ubicada en una zona plenamente identificada por la administración municipal accionada, como de alto riesgo no mitigable. Esto, pese a que en su momento el Departamento Administrativo de Planeación e Informática del Municipio de Yumbo, manifestó que la dirección del inmueble cuyo certificado de riesgos expidió dicha entidad, esto es, calle 9ªN. 15ª-43, difería de la aportada en la demanda de tutela, es decir, calle 9 No. 15-43; pues en el mismo escrito manifestó que el nombre y el número de identificación de la peticionaria coincidían con los que reposan en sus archivos.[42]

3.6.5 Así las cosas, observa la S. que la primera autoridad administrativa municipal o Alcaldía Municipal de Yumbo es la única entidad responsable de dar cumplimiento a lo dispuesto en las normas aplicables a este caso, como son los artículos 13 y 56 de la Ley 9ª de 1989[43], complementada por la Ley 388 de 1997, como quiera que así lo disponen los ordenamientos legales.

En ese orden de ideas, es a la Alcaldía Municipal de Yumbo a quien le corresponde adoptar los mecanismos apropiados para la reubicación de las accionantes y su núcleo familiar y como en el expediente no reposa prueba de medida alguna adoptada para el fin enunciado, la S. encuentra que se ha configurado una vulneración actual, grave, y continua de los derechos fundamentales de las accionantes y su núcleo familiar.

3.6.6 Por lo expuesto, la S. se aparta de las consideraciones expuestas por el a quo, el cual negó el amparo tutelar aduciendo que éste no debía prosperar, en razón a que la acción no cumplía con uno de los requisitos de procedibilidad, cual es la inmediatez. En forma contraria, esta Corporación encuentra que la vulneración del derecho fundamental a la vivienda digna en conexidad con el derecho a la vida y a la integridad personal, y los derechos de los niños, ha sido vulnerado de manera continuada en el tiempo y hasta el momento de interposición de la presente tutela no había cesado.

Por consiguiente, la Corte evidencia que existe el peligro de un daño inminente, grave y actual, y que este peligro se ha extendido en el tiempo, de manera que al momento de la interposición de la tutela todavía se seguía configurando una vulneración actual, grave y continua, razón por la cual se concluye que la presente acción cumple con el requisito de inmediatez.

3.6.7 Así mismo, la S. encuentra que en este caso se configura igualmente el segundo requisito para que prospere la acción de tutelar, por cuanto se trata de la afectación o riesgo de sujetos de especial protección constitucional, como mujeres cabeza de familia y menores de edad, cuyos derechos tienen un rango superior.

En este sentido, las accionantes son dos mujeres cabezas de familia, de cuyo núcleo familiar hacen parte cuatro menores de edad, a saber: R.E.D.F., D.E.D.F., K.A.A.V. y J.V.U.F.; todos sujetos de especial protección constitucional, que adicionalmente por sus particulares condiciones se encuentran en una condición de vulnerabilidad, debilidad y marginalidad.

Respecto de la protección especial que ostentan las madres cabeza de familia, esta Corporación ha establecido que ésta proviene tanto de los mandatos constitucionales, como de su condición especial reflejada en su responsabilidad individual y solitaria frente al hogar y por constituirse como la única fuente donde se deriva el sustento diario de las personas que dependen de ella.

Así mismo, respecto a los niños como sujetos de especial protección, la Corte ha sido reiterativa al determinar que por sus condiciones físicas y mentales se ubican en una posición privilegiada dentro del ordenamiento constitucional y como consecuencia de ello, son válidas todas aquellas medidas y acciones tendientes a atenuar su condición de debilidad y permitir el efectivo goce de sus derechos, especialmente los de carácter fundamental.[44]

3.6.8 Igualmente, la S. encuentra, que en el presente caso se configura el tercer requisito para que proceda en este caso la acción tutelar, pues se evidencia la afectación de la dignidad humana de las accionantes y de los miembros de su núcleo familiar, por una situación que pone en riesgo su vida, su integridad física y su salud, dadas las condiciones indignas, deplorables y degradantes en que se encuentra su vivienda. Así, es claro para la S. que de conformidad con las constataciones y el concepto rendido por el Instituto Municipal de Reforma Urbana y de Vivienda de Interés Social de Yumbo – IMVIYUMBO, las accionantes y su grupo familiar se encuentran residiendo en una vivienda ubicada en una zona declarada de alto riesgo no mitigable, que no es habitable, cuyas paredes se encuentran cuarteadas, el terreno no es firme, los servicios de acueducto y alcantarillado se encuentran en pésimas condiciones, el baño y la cocina están en mal estado, la parte posterior de la vivienda se encuentra amenazada por derrumbe. Por esta razón INVIYUMBO reconoció la gravedad del caso, y la necesidad y urgencia de la reubicación de las accionantes y su núcleo familiar.[45]

3.6.9 Finalmente, la S. encuentra que en el presente caso no existe otro medio de defensa judicial de igual efectividad a la acción de tutela, u otra forma de proteger el derecho a una vivienda digna, y por tanto se cumple con los requisitos de subsidiariedad y necesariedad de la acción tutelar. Lo anterior, teniendo en cuenta que la actora (i) ha agotado la vía administrativa ante la alcaldía municipal y sus entidades, no encontrando hasta el momento solución efectiva para la afectación de sus derechos fundamentales, y que (ii) la vía judicial ordinaria no resulta en este caso idónea para proteger de manera urgente e inmediata los derechos fundamentales de las accionantes y su núcleo familiar, dada la inminencia de un peligro actual, grave y continuo.

3.6.10 Dado lo anterior, la S. revocará el fallo emitido por el Juzgado Primero Civil Municipal de Yumbo-Valle del Cauca, que mediante providencia del primero (1) de septiembre de dos mil diez (2010) resolvió no amparar los derechos invocados en la demanda, y en su lugar concederá el amparo de los derechos fundamentales a la vivienda digna, en conexidad con los derechos a la vida e integridad física, de las señoras R.V.M. y L.F.V..

Para el efecto, ordenará al Alcalde del Municipio de Yumbo-Valle del Cauca que, si aún no lo ha hecho, en el término perentorio de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de esta providencia, proceda a ubicar en un albergue transitorio a las accionantes R.V.M. y L.F.V., junto con su grupo familiar, y posteriormente, a reubicarlas definitivamente en una vivienda digna, en un término no mayor a seis (6) meses contados a partir de la notificación de esta sentencia.

Igualmente, ordenará al Alcalde Municipal de Yumbo-Valle del Cauca que informe oportunamente al Juzgado Primero Civil Municipal de Yumbo-Valle del Cauca, sobre el cumplimiento de las órdenes impartidas en esta providencia.

Adicionalmente, esta S. remitirá copia del expediente a la Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría General de la Nación para que en el marco de sus competencias constitucionales y legales, realicen el seguimiento del cumplimiento de las órdenes impartidas en la presente sentencia.

Finalmente, está S. ordenará correr traslado de las presentes actuaciones al Procurador General de la Nación, para que en ejercicio de sus funciones constitucionales y legales, adelante las investigaciones a que haya lugar.

En mérito de lo expuesto, la S. Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,