Sentencia de Tutela nº 097/11 de Corte Constitucional, 22 de Febrero de 2011

La señora R. delC.P.I. promovió acción de tutela en julio 2 de 2010, contra la Alcaldía de Montería, aduciendo vulneración de los derechos “al debido proceso, mínimo vital, trabajo, dignidad humana y el principio de confianza legítima”, por los hechos que a continuación son resumidos.

A.H. y narración efectuada en la demanda.

1. La accionante señaló que hace aproximadamente 20 años ejerce la actividad comercial de venta de “naranjas, mangos y las frutas que emergen de acuerdo a la época, además de ricos jugos naturales”, lo cual es “su única fuente de trabajo para obtener el mínimo vital y poder llevar el sustento diario a mis hijos que dependen económicamente”. Agregó que hace 8 años se encuentra ubicada en el lugar actual, zona calificada como espacio público.

2. Indicó que para la actividad que desempeña, la administración municipal ha otorgado “los permisos”, sin embargo, la Alcaldía accionada “en coordinación con la Secretaría de Gobierno Municipal de esta ciudad, han estado coartando el derecho al trabajo con resoluciones, notificaciones de desalojo, con envío de avisos fijando un ultimátum de fecha para que desocupe”, señalando además que “por motivos de restructuración de pasivos la Administración Municipal no está en condiciones de reubicarme”. En mayo 3 de 2010 presentó recurso de reposición, pero la decisión de la Administración fue confirmar “la Resolución N° 0109 de fecha 23 de abril de 2010 por medio de la cual se ordenó la restitución del bien de uso público”.

   B.D. relevantes cuya copia obra dentro del expediente.

1. Recurso de reposición presentado contra la Resolución N° 0109 de 2010 (f. 4 cd. inicial).

2. Resolución N° 0143 de 2010 (fs. 5 y 6 ib.), “Por medio de la cual se desata un recurso de reposición en contra de la Resolución N° 0109 de 2010”.

3. Aviso emitido por la Inspección Segunda de Policía Urbana Municipal de Montería que “notifica de la Resolución N° 026 fecha, 29 de junio de 2010, el señor R.P.I. en calidad de querellado, dentro del proceso de Querella Policiva de Desalojo y Restitución del espacio P. presentada por la Secretaría de Gobierno, sobre una zona verde…” (f. 8 ib.).

4. Resolución N° 0109 de 2010, “Por medio de la cual se ordena la restitución de bienes de uso público y se dictan otras medidas de protección” (f. 30 ib.).

   3. Respuesta de la Alcaldía de Montería.

      Mediante escrito presentado en julio 13 de 2010, el Alcalde encargado de Montería rindió informe en el trámite administrativo de desalojo contra R. delC.P.I., argumentando:

      “… la Alcaldía de Montería nunca le ha expedido permiso a la accionante con fines de ocupar el espacio público, ya que ni siquiera aporta alguno en el libelo de esta acción de tutela… y si así fuese, tampoco tendría ninguna clase de validez, en razón a que los permisos expedidos por Administraciones pasadas, poseen fechas de expedición y período de validez de los mismos…

      … … …

      … en ausencia de permiso o licencia por parte de la administración municipal a favor de la accionante, señora R. delC.P.I., no es procedente esta acción de tutela, pues en estos casos la administración no está obligada a reubicar, toda vez, que dentro de este marco de legalidad y dadas las condiciones especiales de la zona…, por el enorme beneficio que representa para la comunidad, no es aceptable bajo ningún punto de vista que un particular pretenda compensación en dinero por un espacio que usufructuó para su propio beneficio por muchos años, causándole además incomodidades a la comunidad por todos los malestares que representa un sitio en donde expenden licores, por ruidos etc. Y lo más grave, negándoles la posibilidad en todo ese tiempo a familias enteras de disfrutar de un espacio libre y de esparcimiento que fue diseñado en el barrio Los Nogales como zona verde de disfrute ambiental.”

      Además, “el hecho de considerar una posible reubicación del kiosco de propiedad de la ciudadana… la Administración Municipal le ha manifestado a la accionante, que esto solo es posible, sí se realiza sobre un espacio privado adquirido por ella y en un sitio en donde según la norma urbana sea permitido su funcionamiento” (f. 15 ib.).

      De igual forma, pidió que “no acceder a las pretensiones de la accionante, por cuanto es deber de la Administración Municipal velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular”.

   4. Sentencia única de instancia.

      Mediante fallo de julio 21 de 2010, el Juzgado 1° Penal Municipal para Adolescentes de Montería negó el amparo demandado, estimando (fs. 42 a 52 cd. inicial):

      “… si bien es cierto que a la tutelante teniendo en cuenta las labores que realiza, se le pueden estar vulnerando derechos al trabajo y al mínimo vital, también es cierto, que nuestra Constitución Política, establece una serie de principios que… la administración municipal estaría protegiendo el interés general de los ciudadanos, y más aun cuando lo que se busca, es el mejoramiento de la calidad de vida de todos los Monterianos mejorando las condiciones de los canales de desagüe, para un mejor disfrute de toda la comunidad.”

      Finalizó reafirmando que en el presente caso no se cuenta “con los permisos o licencias exigidos por la autoridad competente, aunque la actora lo manifiesta en su escrito de tutela, no existe prueba en el expediente que lo demuestre; por tal razón no puede una persona ubicada en un sitio público sin autorización legal, hacerse merecedor del derecho a ser reubicado”.

Primera. Competencia.

Corresponde a la Corte Constitucional analizar, en Sala de Revisión, el fallo proferido dentro de la acción de tutela en referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

Segunda. Lo que se analiza.

Corresponde a esta Sala de Revisión determinar si los derechos invocados por R. delC.P.I., fueron vulnerados por la Alcaldía de Montería, al ordenar mediante Resolución N° 0109 de 2010 “el desalojo y restitución del espacio público, en la orilla del canal ubicado en el barrio Los Nogales”, ocupado por la accionante, decisión que fue confirmada en Resolución N° 0143 de 2010 (fs. 5 y 6 ib.).

Sin embargo, la parte actora argumenta que hace aproximadamente 20 años “ejerce la actividad comercial en zona denominada como espacio público”, sin que el ente demandado le ofrezca alternativa de reubicación, en cuanto “por motivos de restructuración de pasivos la Administración Municipal no está en condiciones de reubicarme”.

Tercera. La existencia de otro mecanismo de defensa judicial eficaz, hace improcedente la acción de tutela, salvo que exista un perjuicio irremediable. Reiteración de jurisprudencia.

La Corte Constitucional reiteradamente ha señalado que uno de los factores de procedencia de la acción de tutela está supeditado a la inexistencia o la ineficacia del medio de defensa judicial ordinario, cuando éste es idóneo para restablecer el derecho atacado, situación que determinará el juez de tutela en el caso concreto frente a los hechos y el material probatorio correspondiente[1].

El artículo 86 de la Constitución Política consagra la acción de tutela como un mecanismo de naturaleza subsidiaria para la protección de los derechos fundamentales, que sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial[2]. De lo anterior se colige, que no es la finalidad de esta acción ser una vía alternativa a los otros medios jurisdiccionales existentes, de modo que pueda utilizarse uno u otro indistintamente, ni fue diseñada para desplazar a los jueces ordinarios del ejercicio de sus atribuciones comunes.

Sin embargo, la existencia de otro medio de defensa judicial no convierte per se en improcedente la acción de tutela, pues debe tenerse en cuenta, (i) si se utiliza como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable; y (ii) que los medios regulares con que cuente el interesado sean idóneos para obtener la protección requerida, con la urgencia que sea del caso[3].

Frente a la procedencia excepcional de la acción de tutela cuando se esté frente a un perjuicio irremediable, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado que únicamente se considerará que tal es la magnitud cuando, “dadas las circunstancias del caso particular, se constate que (iii) el daño es cierto e inminente, esto es, que no se debe a conjeturas o especulaciones, sino que se halla sustentado en la apreciación razonable de hechos reales y apremiantes; (iv) que involucra gravedad, desde el punto de vista de su incontrastable trascendencia y de la naturaleza del derecho fundamental que lesionaría; y (v) de urgente atención, en el sentido de que sea necesario e inaplazable precaverlo o mitigarlo, evitando que se consume una lesión antijurídica de connotación irreparable” [4].

Así las cosas, en virtud del referido carácter subsidiario de esta acción, es deber de los jueces verificar el cumplimiento de esos requisitos, de manera estricta. No obstante, existen situaciones en las que el análisis de procedibilidad de la tutela deberá efectuarse con un criterio más amplio, en virtud de la condición de quien solicite la protección, es decir, cuando el titular del derecho conculcado o en riesgo merece especial amparo constitucional (e. gr. niño, mujer con protección laboral reforzada, anciano, discapacitado, miembro de grupo minoritario o persona en situación de pobreza extrema)[5].

Cuarta. La protección del espacio público e intereses de las personas que lo ocupan indebidamente ejerciendo actividades comerciales. Reiteración de jurisprudencia.

Esta corporación[6], en desarrollo de diversos preceptos constitucionales, ha abordado la controversia generada alrededor de la obligación estatal de velar por la integralidad del espacio público, frente a la ocupación del mismo por parte de ciudadanos que han adoptado ciertas zonas para ubicar sus viviendas o desarrollar actividades comerciales de manera informal.

El artículo 82 de la carta, establece que es “deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular”. En concordancia con esa norma, el artículo 63 superior dispone: “Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.”

A su vez, el artículo 315 constitucional enuncia entre las atribuciones del Alcalde, cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas y los acuerdos del concejo municipal; entre ello está, en virtud del artículo 313 ibídem, lo relacionado con el espacio público.

Así mismo, el artículo 132 del Decreto 1355 de 1970, “por el cual se dictan normas sobre policía”, establece: “Cuando se trate de la restitución de bienes de uso público, como vías públicas urbanas o rurales o zona para el paso de trenes, los alcaldes, una vez establecido, por los medios que estén a su alcance, el carácter de uso público de la zona o vía ocupada, procederán a dictar la correspondiente resolución de restitución que deberá cumplirse en un plazo no mayor de treinta días. Contra esta resolución procede recurso de reposición.”

Adicionalmente, cabe destacar que de acuerdo a lo consagrado en el artículo 366 de la carta, el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado, frente a lo cual esta corporación ha señalado[7]: “La búsqueda de una mejor calidad de vida para las personas y la protección de los derechos y libertades de los ciudadanos, es uno de los fundamentos sobre los cuales se estructura el concepto de Estado Social de Derecho. Es por ello que, de conformidad con el artículo 82 de la Constitución Política, la integridad del espacio público y su destinación al uso común, son conceptos cuya protección se encuentran a cargo del Estado, precisamente por la necesidad de asegurar el acceso de todos los ciudadanos al goce y utilización común de tales espacios colectivos.”

Ahora bien, la facultad de adelantar actuaciones tendientes a la recuperación del espacio público puede ejercerse siempre y cuando exista un proceso judicial o policivo que lo autorice, con el cumplimiento de las reglas del debido proceso previo al desalojo, con políticas que garanticen que los ocupantes no queden desamparados.

En ese orden de ideas, corresponde a las autoridades administrativas velar por el cumplimiento de las reglas relativas a ese debido proceso, respecto de las diligencias de desalojo del espacio público, en procura de evitar atropellos en contra de quienes de una u otra manera se vean afectadas con la citada medida.

En procura de proteger el interés general, cabe destacar que no sólo se debe dar aplicación a los presupuestos procesales tendientes a la protección del espacio público, ya que adicionalmente se ha de buscar soluciones adecuadas a favor de la población vulnerable, con el objetivo de hacer menos traumática la aplicación de tales programas, especialmente respecto de aquellas personas sobre las que se creó una expectativa favorable relacionada con la ocupación de una zona considerada de uso público.

De acuerdo con lo expuesto, cabe resaltar que las políticas públicas y las medidas para resolver los problemas relacionados con la recuperación y protección del espacio público, deben ceñirse a una evaluación razonable y cuidadosa de la realidad que rodea cada caso en particular. En tal sentido, la sentencia T-773 de septiembre 25 de 2007, M.P.H.A.S.P., señaló:

“Lo que está en juego cuando se subraya la necesidad de que al momento de formular las políticas de desalojo del espacio público se estudie de manera detallada cada caso en concreto y se detecten – en la medida de lo factible- las consecuencias negativas que puedan derivarse eventualmente de la puesta en práctica de tales políticas, es la efectividad misma del mandato constitucional según el cual el Estado debe ofrecer protección a quienes, dada sus circunstancias económicas, puedan verse puestos o puestas en situación de indefensión. Como lo ha recordado la Corte, los derechos constitucionales fundamentales de estas personas no pueden ser restringidos hasta el extremo de hacerlas soportar ‘una carga pública desproporcionada, con mayor razón, si quienes se encuentran afectados [as] por las políticas, programas o medidas se hallan en situación de especial vulnerabilidad y debilidad por sus condiciones de pobreza o precariedad económica[8]’.

Desde esta óptica, resulta indispensable que en desarrollo de las políticas orientadas a recuperar o a proteger el espacio público se repare en la necesidad de minimizar el daño que se cause sobre las personas y se atienda, especialmente, al requerimiento de garantizar la debida protección de los derechos constitucionales fundamentales al mínimo vital y a gozar de una subsistencia en condiciones de dignidad de estas personas. Únicamente de este modo, puede afirmarse que se cumple con la exigencia de proporcionalidad de las medidas adoptadas.”

Así las cosas, para la Corte es claro, que si bien la administración debe preservar el respeto al espacio público, ello no significa que de manera desproporcionada se puedan adoptar medidas en contra de las personas que, a falta de otra posibilidad de sustento para ellas y sus familias, se han visto en la necesidad de ubicarse en espacios que pertenecen a la comunidad.

En consecuencia, las autoridades encargadas de dar aplicación a las políticas de preservación del interés general, deben velar por minimizar el daño que eventualmente se cause a las personas afectadas con las órdenes de desalojo, para lo cual se desarrollarán programas especiales de atención a la población que sufra desplazamiento masivo, pobreza o indigencia, entre otros factores, que se ve obligada a utilizar el espacio público, a falta de alternativa distinta, ya sea para desarrollar actividades comerciales o para establecer su vivienda.

Quinta. Principio de confianza legítima.

Frente al presente caso, se encuentra necesario analizar todo lo concerniente al principio de confianza legítima, el cual se deriva del artículo 83 superior, al estatuir que “las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”.

Tal norma constitucional ha sido desarrollada por esta corporación, indicando que las relaciones con la comunidad han de ceñirse a ese principio, lo que implica, de una parte, el deber de proceder con lealtad en las relaciones jurídicas y, de otra, el derecho a esperar que los demás obren de la misma forma[9]. Ello se predica de todas las relaciones comunitarias y asume especial relevancia cuando participa la administración pública, en cualquiera de sus formas, dado el poder del que se encuentra investida. De tal manera, toda la actividad del Estado se ha de desarrollar dentro del respeto al acto propio y la confianza legítima.

La Corte Constitucional ha indicado que es deber de la administración actuar en sus relaciones jurídicas con los particulares de manera consecuente con sus conductas precedentes, de manera que los administrados no se vean sorprendidos con conductas que resulten contrarias a sus expectativas legítimamente fundadas, basado como está el principio de confianza legítima en que las autoridades públicas no pueden alterar, en forma inopinada, las reglas que gobiernan las relaciones del Estado con los asociados.

Sin embargo, de este principio no se puede derivar intangibilidad e inmutabilidad en las relaciones jurídicas que generan confianza para los administrados; respetando los derechos adquiridos y frente a situaciones susceptibles de modificación, el cambio de enfoques y entendidos no puede suceder de forma abrupta e intempestiva, la administración debe asumir medidas para que la variación que sea justa, indispensable, proporcional y lo menos traumática posible para los afectados.

Con base en las anteriores reflexiones, corresponde ahora verificar si ha de prosperar la acción de tutela incoada para la protección de los derechos fundamentales que reclama la accionante, en el asunto que se revisa.

Sexta. El caso bajo estudio.

6.1. De acuerdo con las manifestaciones acopiadas y con las pruebas allegadas al expediente, se observa que la Alcaldía de Montería, mediante Resolución N° 0109 de 2010, ordenó “el desalojo y restitución del espacio público… ocupado por la señora R.P.I., por indebida utilización, ante lo cual la accionante presentó recurso de reposición. Con la ratificación de la medida, quedó agotada la vía gubernativa.

6.2. La autoridad municipal, frente a la solicitud de reubicación, en lugar de plantear soluciones alternativas, respondió en la misma resolución que “se encuentra en proceso de restructuración de pasivos, situación que hace que a la fecha, no se cuente con recursos suficientes para atender las necesidades de todos los miembros de la comunidad”, sin tener en cuenta que la señora P.I., con el consentimiento al menos tácito de la administración municipal, ocupa ese terreno hace muchos años, para desarrollar su actividad comercial informal, de la cual deriva el “sustento diario de mis tres hijos los cuales son menores de edad”, aseveraciones no rebatidas por la parte accionada y sí, por el contrario, corroboradas por el propio Alcalde encargado (“por un espacio que usufructuó para su propio beneficio por muchos años”, f. 15 cd. inicial.).

6.3. Al respecto, esta Sala de Revisión estima pertinente reiterar lo expuesto en la sentencia T-210 de marzo 23 de 2010, M.P.J.C.H.P., en cuanto el actuar de la administración para la recuperación del espacio público no puede ser absoluto, debiendo desarrollarse con respeto y dentro de los límites de los principios y valores constitucionales. Así se indicó en dicho fallo:

“… se trata de un concepto que se deriva de los principios de la buena fe[10] y de la seguridad jurídica[11] y que se erige como un límite a la actuación de la Administración. Así, cuando, debido a hechos objetivos de las autoridades se le genera al particular ‘la convicción de estabilidad en el estado de cosas anterior’[12] y la convicción de que su actuar tiene una imagen de aparente legalidad[13], estas no pueden crear cambios sorpresivos que afecten al particular y, en esta medida, deben ofrecerle tiempo y medios para que se pueda ajustar a la nueva situación.

En este orden de ideas, esta Corporación ha establecido que, en virtud de la confianza legítima, el deber constitucional y legal de la Administración de preservar el espacio público, no puede ser ejercido de manera sorpresiva e intempestiva cuando se presentan los requisitos de aquella figura. Por este motivo, las medidas de desalojo del espacio público deben estar antecedidas de un cuidadoso estudio de las condiciones y características de la realidad de cada ocupante en particular[14].”

Conforme a lo expuesto, considera la Sala que la decisión adoptada por la autoridad demandada desconoce el principio de confianza legítima de la accionante, pues si bien la administración tiene la obligación constitucional de velar por la protección integral del espacio público, a fin de garantizar el acceso a todos los ciudadanos al goce y utilización común de tales áreas colectivas, las autoridades respectivas deben buscar que la preservación del interés común no obligue a los administrados, especialmente si se hallan en una situación de debilidad manifiesta, atendidas sus condiciones físicas y económicas, a soportar una sorpresiva carga desproporcionada, impidiendo abruptamente lo que antes permitían.

6.4. Cabe destacar que le corresponde a la Alcaldía accionada, permisiva como fue hacia el indebido uso del espacio público, ofrecer la implementación de medidas alternativas en el proceso de reubicación, o inclusión en planes alternos para las personas desalojadas, pues no es aceptable que rompa la actitud pasiva asumida durante años, sin ofrecer programas sistemáticos que permitan a los administrados contar con medidas que hagan más llevadera la situación que se afronta, a través de diversos programas, entendidos éstos no sólo como el ofrecimiento de una nueva labor que garantice la subsistencia de la afectada y de su familia, sino también como la continuidad de la actividad comercial condescendida, con el fin de hacerle menos traumática la decisión.

Así las cosas, la Sala de Revisión considera que, al no haber ninguna medida alternativa de la entidad demandada para la preservación del principio de confianza legítima y la salvaguarda de los derechos fundamentales de la accionante, corresponde efectuar un estudio en torno a la situación de R. delC.P.I., a fin de verificar su condición personal, familiar, social y económica, con el objetivo de establecer e implementar el tipo de programa oficial de transición que resulte condigno a su caso.

En consecuencia, la Sala revocará el fallo único de instancia dictado en julio 21 de 2010, por el Juzgado 1° Penal Municipal para Adolescentes de Montería, que negó la tutela presentada por la señora R. delC.P.I., contra la Alcaldía de Montería, para en su lugar proteger la confianza legítima y tutelar los derechos fundamentales al trabajo y al mínimo vital invocados por la actora.

En tal virtud, se ordenará a la Alcaldía de Montería, a través de su respectivo titular, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de esta providencia, si aún no lo ha efectuado, inicie la verificación de la situación personal, familiar, social y económica de la demandante, con el fin de establecer el tipo de alternativa oficial aplicable a su caso, para que con previo acuerdo y en un lapso no superior a veinte (20) días, sea incluida en un programa que se adelante en ese municipio, que le permita acceder, en un sitio apropiado, a una actividad comercial igual o similar a la que venía desarrollando.

En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,