Sentencia nº 11001-03-15-000-2010-01046-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 28 de Abril de 2011
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2010-01046-01 |
| Fecha | 28 Abril 2011 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de abril de dos mil once (2011).
CONSEJERO PONENTE: DOCTOR MARCO A.V.M..
REF: Expediente núm.: 2004-00392.
Actora: AUDITORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.
La señora C.E.L.O., actuando en calidad de Auditora General de la República, en ejercicio de la acción de nulidad, presentó demanda ante esta Corporación tendiente a obtener la declaratoria de nulidad parcial de la Circular número 012 de 8 de julio de 2004, expedida por el Contralor General de la República, cuyo tenor es el siguiente:
(& ) Por todo lo anterior, este Despacho se permite instruir a los sujetos de control fiscal de la Contraloría general de la República, para que frente a la Auditoría General se abstengan de lo siguiente: suministrar información, rendir cuentas, atender requerimientos o auditorías. Tales actuaciones de control son una clara extralimitación de funciones por parte de ese organismo.
Se resalta y subraya por fuera del texto legal- .
I-. ANTECEDENTES
I.1. Señala que con la Constitución Política de 1991, se estructuró un modelo de control fiscal que se desarrolla en dos niveles. Uno corresponde ejercerlo a la Contraloría General de la República, y a las Contralorías Departamentales, distritales y municipales sobre los operaciones realizadas por los servidores públicos y particulares responsables del manejo del patrimonio público, el otro, está a cargo de la Auditoría General de la República y se ejerce sobre todos los organismos de control fiscal.
Aduce que en la vigilancia de la gestión fiscal del Estado, se deben observar los principios de eficacia, eficiencia y economía en la ejecución de los recursos públicos, mediante la aplicación de los sistemas de control fiscal, complementados por el legislador con los sistemas de legalidad, de revisión de cuentas y evaluación del sistema de control interno.
Expresa que de acuerdo con las sentencias proferidas por la Corte Constitucional y la respuesta a la consulta expedida por la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, la Auditoría General de la República tiene la función de ejercer control fiscal sobre la Contraloría General y las Contralorías del orden departamental, distrital y municipal, bajo los mismos principios y grado de intensidad del control fiscal que practica el Contralor General, así lo estableció el Decreto Ley 272 de 2000.
Afirma que la posición asumida por la Contraloría General ha motivado la expedición de la Circular acusada, por medio de la cual el Contralor General de la República imparte instrucciones a los sujetos sometidos a su vigilancia para no suministrar información a la Auditoría General, ni atender sus requerimientos, bajo el pretexto de invadir la órbita de competencia de la Contraloría sobre la vigilancia de la gestión fiscal de la administración (folio 11).
Expresa que la Auditoría General no pretende desplazar a la Contraloría General en desarrollo de sus funciones, sino que se limita a ejercer la competencia que le ha sido atribuida.
I.1.2. La parte demandante adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación:
Sostiene que la Circular acusada viola los artículos 1°, 2°, 6°, 74, 113, 121, 123 inciso 2°, 150, 152, 267 y 274 de la Constitución Política; 12 de la Ley 57 de 1985, 12 y 13 de la Ley 42 de 1993, y 1°, 3°, 4°, 5° y 6° de la Ley 272 de 2000.
I.1.2.1. Indica que & las autoridades se encuentran comprometidas en la vigencia de un orden justo y ejercen sólo las competencias que les han sido expresamente atribuidas (artículos 1, 2 y 6 C.P.) (folio 14).
Sostiene que con la expedición de la Circular 012 de 2004, la Contraloría General de la República ha invadido las competencias constitucionales atribuidas al Congreso de la República.
Expresa que de conformidad con el artículo 150 de la Constitución Política, la única autoridad facultada para restringir o limitar los derechos reconocidos es el legislador.
Señala que en relación con la posibilidad de acceder a la información que reposa en las entidades públicas y que tienen a su disposición los particulares existen los siguientes principios:
Lo establecido en el artículo 15 de la Constitución Política que reconoce que la correspondencia y las demás formas de comunicación son inviolables y sólo pueden ser interceptadas o registradas mediante orden judicial, excepto Para efectos tributarios o judiciales y para los casos de inspección, vigilancia e intervención del Estado podrá exigirse la presentación de libros de contabilidad y demás documentos privados, en los términos que señale la Ley (folio 17).
Lo previsto en el artículo 20 de la citada Carta, que reconoce el derecho de toda persona de informar y recibir información.
Además, el principio indicado en el artículo 23 ibídem, que garantiza a cualquier persona el acceso a la información que reposa en los archivos de las autoridades públicas, aplicable por extensión a la de los archivos de los particulares que manejan fondos o bienes públicos conforme a abundante jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Manifiesta que las únicas limitantes establecidas por el legislador son aquellos eventos en que la información tenga carácter reservado o se refieran a asuntos de seguridad nacional, según lo prevé el artículo 19 del Código Contencioso Administrativo.
Indica que en el acto administrativo acusado el Contralor General impartió una orden a los sujetos sometidos a su vigilancia, instruyéndolos para que se abstengan de suministrar información a la Auditoría General de la República, desconociendo que cualquier entidad o persona puede solicitar información cuando interese para el cumplimiento de sus funciones. De allí que se afirme que el Contralor General y demás autoridades de control fiscal, con la expedición del acto acusado desborda el marco de sus competencias invadiendo la órbita del legislador.
I.1.2.2. Afirma que se violan los artículos 150, 267 y 274 de la Constitución Política, y 1º a 6º del Decreto 272 de 2000.
Al respecto, anota que en la actualidad el ejercicio de control fiscal está encomendado a las contralorías y a la Auditoría General de la República, el cual debe dirigirse a evaluar la forma en que son administrados los recursos y a la & eficiencia y eficacia con que se gestionan las actividades tendientes a la satisfacción de los cometidos estatales a su cargo, pues se ha entendido que la pérdida de recursos se manifiesta, tanto en obras mal concebidas o ejecutadas, como en la falta de optimización en el uso de los dineros disponibles y, la no obtención de los correspondientes resultados. Por ello el inciso tercero del artículo 267 de la Carta al definir los elementos descritos que integran la vigilancia de la gestión fiscal, pensó que éste incluye un control financiero, de gestión . Esto explica que el legislador en la Ley 42 de 1993 haya querido dotar a los organismos de control fiscal de herramientas efectivas que permitan analizar la gestión fiscal desde diferentes aristas y, definido los sistemas de control fiscal aplicables para la evaluación&
(folio 23).
Expresa que No se trata de ejercer control sobre el vigilado por las contralorías, sino de tener acceso, cuando así se requiera, a la información necesaria para el ejercicio del control fiscal.
Con ese objeto la Auditoría y demás organismos de control fiscal bien pueden solicitar la información requerida al sujeto sometido a control o a un tercero para el cabal ejercicio del control fiscal, sin que sea posible oponerse ninguna reserva dada la naturaleza de la función que desarrolla (folio 24).
I.1.2.3. Considera que existe violación de los artículos 274 de la Constitución Política; 12 y 13 de la Ley 42 de 1993, y 1º a 6º del Decreto 272 de 2000.
Arguye que el control fiscal encomendado a la Auditoria General debe ejercerse con la misma intensidad y principios con que lo desarrolla la Contraloría General, tal como lo reconoce el Consejo de Estado, mediante Concepto núm. 1392 de 28 de febrero de 2002.
Argumenta que si el control fiscal que ejerce la Auditoría tiene una connotación especial, al recaer sobre los organismos encargados de la vigilancia sobre la gestión fiscal es & claro que su evaluación debe comprender la revisión de sus actividades misionales desde el punto de vista de la eficiencia, eficacia y la economía con que se han realizado, pues como bien lo ha reconocido la Corte al analizar la figura constitucional creada por el artículo 274 (folio 26).
Además que en el Decreto 272 de 2000 se & reitera la competencia constitucional encomendada al Auditor indicando que le corresponde ejercer vigilancia sobre la gestión fiscal de la Contraloría General de la República y que es de su exclusivo resorte definir qué tipo de información solicita para realizar los análisis que correspondan sobre la gestión desarrollada por las contralorías (folio 27).
Señala que limitar el ejercicio de la competencia de la Auditoría conlleva una clara violación de los artículos 1º a 6º del Decreto 272 de 2000.
I.1.2.4. Aduce que se vulneraron los artículos 267 de la Constitución Política, y 12 y 13 de la Ley 42 de 1993.
Lo anterior, por cuanto en la Circular expedida por el Contralor & es clara la intención de limitar los sistemas de control fiscal que pueden ser aplicados por la Auditoría, pues además de que restringe el acceso a la información requerida para realizar los diferentes tipos de evaluaciones, pretende que esta entidad sólo se pronuncie respecto de los recursos asignados, dejando de lado el análisis global de la gestión y del grado de eficiencia, economía, eficacia y equidad con que ha actuado la Contraloría General de la República, con lo cual no sólo se desconoce la autonomía reconocida a la Auditoría, sin adicionalmente los principios y sistemas que rigen el ejercicio del control fiscal de conformidad con lo establecido en el artículo 267 de la Carta (folio 30).
Sostiene que una posición como esta & propicia el desconocimiento de la competencia asignada a la...
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