Sentencia de Constitucionalidad nº 031/12 de Corte Constitucional, 1 de Febrero de 2012

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano J.D.G.P. presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 52 (parcial) de la Ley 1395 de 2010.

A continuación se transcribe la norma y se subrayan los apartes acusados:

Ley 1395 de 2010

CAPÍTULO III.

MEDIDAS SOBRE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL.

(…)

ARTÍCULO 52. El artículo 35 de la Ley 640 de 2001 quedará así:

Artículo 35. Requisito de procedibilidad. En los asuntos susceptibles de conciliación, la conciliación extrajudicial en derecho es requisito de procedibilidad para acudir ante las jurisdicciones civil, de familia y contencioso administrativa, de conformidad con lo previsto en la presente ley para cada una de estas áreas. En los asuntos civiles y de familia podrá cumplirse el requisito de procedibilidad mediante la conciliación en equidad.

Realizada la audiencia sin que se haya logrado acuerdo conciliatorio total o parcial, se prescindirá de la conciliación prevista en el artículo 101 del Código de Procedimiento Civil o de la oportunidad de conciliación que las normas aplicables contemplen como obligatoria en el trámite del proceso, salvo cuando el demandante solicite su celebración.

El requisito de procedibilidad se entenderá cumplido cuando se efectúe la audiencia de conciliación sin que se logre el acuerdo, o cuando vencido el término previsto en el inciso 1o del artículo 20 de esta ley la audiencia no se hubiere celebrado por cualquier causa; en este último evento se podrá acudir directamente a la jurisdicción con la sola presentación de la solicitud de conciliación.

Con todo, podrá acudirse directamente a la jurisdicción cuando bajo la gravedad de juramento, que se entenderá prestado con la presentación de la demanda, se manifieste que se ignora el domicilio, el lugar de habitación y el lugar de trabajo del demandado, o que este se encuentra ausente y no se conoce su paradero.

Cuando en el proceso de que se trate, y se quiera solicitar el decreto y la práctica de medidas cautelares, se podrá acudir directamente a la jurisdicción. De lo contrario tendrá que intentarse la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad, de conformidad con lo previsto en la presente ley.

PARÁGRAFO 1o. Cuando la conciliación extrajudicial sea requisito de procedibilidad y se instaure la demanda judicial, sin perjuicio de lo previsto en los artículos 22 y 29 de esta ley el juez impondrá multa a la parte que no haya justificado su inasistencia a la audiencia. Esta multa se impondrá hasta por valor de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes en favor del Consejo Superior de la Judicatura.

PARÁGRAFO 2o. En los asuntos civiles y de familia, con la solicitud de conciliación el interesado deberá acompañar copia informal de las pruebas documentales o anticipadas que tenga en su poder y que pretenda hacer valer en el eventual proceso; el mismo deber tendrá el convocado a la audiencia de conciliación. De fracasar la conciliación, en el proceso que se promueva no serán admitidas las pruebas que las partes hayan omitido aportar en el trámite de la conciliación, estando en su poder.

PARÁGRAFO 3o. En los asuntos contenciosos administrativos, antes de convocar la audiencia, el procurador judicial verificará el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en el reglamento. En caso de incumplimiento, el procurador, por auto, indicará al solicitante los defectos que debe subsanar, para lo cual concederá un término de cinco (5) días, contados a partir del día siguiente a la notificación del auto, advirtiéndole que vencido este término, sin que se hayan subsanado, se entenderá que desiste de la solicitud y se tendrá por no presentada. La corrección deberá presentarse con la constancia de recibida por el convocado. Contra el auto que ordena subsanar la solicitud de conciliación sólo procede el recurso de reposición.

El demandante considera que los parágrafos acusados vulneran en general el principio constitucional de acceso a la justicia (art. 228 C.N), y por ende el derecho al debido proceso (art 29 CN).

La primera de las disposiciones acusadas, el parágrafo 2 (artículo 52 de la Ley 1395 de 2010), dispone que en materia civil y de familia la solicitud de conciliación debe ir acompañada de la presentación de las pruebas documentales o anticipadas que el solicitante pretenda hacer valer en el eventual proceso judicial; so pena de que de fracasar la conciliación, no se admitirán en el subsiguiente proceso judicial las pruebas omitidas en la mencionada solicitud de conciliación.

Para el demandante, el contenido normativo anterior representa un requisito contrario a los principios de razonabilidad en el acceso a la administración, pues su incumplimiento deriva en la imposibilidad de ejercer el derecho de contradicción en un proceso judicial. En su opinión, no solo es desproporcionado que las partes en el trámite de conciliación deban contar al inicio de dicho trámite con todas las pruebas que pretendan hacer valer en el eventual proceso judicial, sino que también es improbable que anticipen todos los posibles elementos probatorios que se requerirán a lo largo del pleito judicial.

Agrega que la lógica del derecho probatorio es justamente la contraria, y las regulaciones de la presentación de pruebas en los procesos judiciales admiten el aporte de elementos de juicio nuevos, si es que éstos aparecen después de extinguidos los periodos probatorios. De ahí, que en parecer del actor, el hecho de que la sanción derivada de omitir la presentación de las pruebas en el trámite conciliatorio implique la imposibilidad de que éstas sean valoradas por un juez, limita las posibilidades de acudir de manera eficaz y efectiva al sistema judicial. Con el agravante de que iniciar un proceso judicial en dichas condiciones afecta de manera determinante el ejercicio del derecho de contradicción, con lo cual también se vulnera el artículo 29 de la Constitución (derecho al debido proceso).

La segunda de las normas acusadas, el parágrafo 3 (artículo 52 de la Ley 1395 de 2010), dispone que en asuntos contencioso administrativos el procurador judicial verificará el cumplimiento de los requisitos legales para la presentación de la solicitud de conciliación, y le otorga la potestad de inadmitirla, demandar su corrección y en últimas rechazarla si no se subsanan las deficiencias, frente a lo cual se deberá entender como no presentada.

Para el demandante, el contenido normativo descrito supone una consecuencia jurídica desproporcionada a la luz del principio de acceso a la administración de justicia (art. 228 CN), en tanto supone que por razones formales los solicitantes de la audiencia de conciliación podrían quedar sin la garantía de acudir a los jueces, pues el agotamiento del trámite de conciliación es requisito para controvertir en vía judicial.

Agrega que la desproporción del requisito y su consecuencia jurídica se evidencia además en el hecho de que algunos de los requisitos formales de la solicitud de conciliación tales como indicación de las direcciones y lo relativo a la notificación, son saneables incluso en desarrollo de los procesos judiciales. Ello supone que un trámite de conciliación su incumplimiento no puede tener una consecuencia gravosa, que no tienen en el propio proceso ante jueces.

Por lo anterior, en su opinión, el requisito en cuestión obra más bien como un obstáculo, y no como un incentivo para dirimir conflictos.

Por último, si bien el actor hace alusión, en su análisis de los dos parágrafos demandados, a que se vulnera el principio de igualdad también, en la medida en que la consecuencia jurídica de los contenidos normativos aludidos, se aplica al solicitante de la audiencia de conciliación (futuro demandante) y no al convocado (futuro demandado); no desarrolla dicho cargo de igualdad no justifica la afirmación en este sentido. Y, las alusiones a la presunta vulneración del principio de igualdad no representan otro cargo sino un complemento a la falta de proporcionalidad que sustenta en el escrito de la demanda. Solamente, mediante la fundamentación de la demanda estructura el cargo de falta de proporcionalidad las consecuencias jurídicas de las normas en atención al principio constitucional de acceso a la ad

1. - Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia

   El interviniente mediante escrito allegado al presente proceso, solicita que se declare la existencia de Cosa Juzgada derivada de lo decidido en la sentencia C-598 de 2011.

   Para el Ministerio del Interior, los mismos cuestionamientos sobre la presunta falta de proporcionalidad de las medidas tomadas en las normas acusadas ya fue objeto de análisis por parte del juez de control de Constitucionalidad. Análisis al cabo del cual se declaró inexequible la consecuencia jurídica del parágrafo 2 hoy demandando también, según el cual en procesos civiles y de familia no eran admisibles las pruebas que no se hubiesen presentado previamente en la solicitud de conciliación.

   Así como también sobre el párrafo 3 se realizó en la mencionada jurisprudencia un test de proporcionalidad, cuya conclusión consistió en que la posibilidad de solicitar la subsanación del incumplimiento de los requisitos legales de la solicitud de conciliación, so pena de dar por no presentada la solicitud, configuraba antes que una inexequibilidad, la garantía de que el proceso de conciliación es un mecanismo alternativo cierto, serio y eficaz de resolución de conflictos. Y, con el objetivo claro de evitar poner en marcha de manera innecesaria el aparato judicial.

   Es decir, que las dudas planteadas por el actual demandante ya fueron resueltas, por cual ha operado el fenómeno de la cosa juzgada y en el presente proceso la Corte debe estarse a lo resuelto en la citada sentencia C-598 de 2011.

2. - Intervención de la Facultad de Derecho de la Universidad Externado

   El interviniente envió escrito con destino del presente expediente en el que solicitó a esta Corporación estarse a lo resuelto en la sentencia C-598 de 2011.

   En efecto –explica- la desproporción alegada por el actor, relativa al hecho de que no se admitirán las pruebas en el proceso judicial civil o de familia que no se hayan presentado previamente en el trámite de conciliación, fue analizada por la Corte Constitucional en sentencia C-598 de 2011. Providencia en la cual se declaró inexequible la consecuencia jurídica en mención. Por lo cual – continúa- se ha configurado el fenómeno de cosa juzgada y corresponde entonces estarse a lo resuelto en la sentencia mencionada.

   Sobre el contenido normativo relativo a la posibilidad del procurador judicial de inadmitir y a la postre rechazar la solicitud de conciliación, caso en el cual se debe entender no presentada la solicitud de conciliación, y así, no cumplido el requisito de su agotamiento; el interviniente explica que su proporcionalidad ya fue examinada por la Corte en la misma sentencia C-598 de 2011.

   En dicha providencia se llegó a la conclusión de que la consecuencia jurídica consistente en entender no presentada la solicitud de conciliación, cuando ésta no cumple los requisitos legales contribuía a “darle seriedad en el acceso a este mecanismo [el de conciliación] y permite tanto a la parte convocada como al conciliador tener elementos suficientes para determinar si la parte que cita realmente le asiste una pretensión legítima a partir de la cual se puedan proponer formulas de arreglo que permitan arribar a una conciliación que haga innecesaria la activación de la justicia formal.”

   Ahora bien como quiera que ello ya fue estudiado por la Corte y a partir de ello se resolvió declarar exequible la disposición en cuestión, se ha configurado entonces cosa juzga también sobre el parágrafo 3, por lo que corresponde estarse a lo resuelto en la sentencia C-598 de 2011.

3. Intervención de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre.

   En escrito de intervención la Facultad de Derecho de la Universidad Libre solicita que se declare estarse a lo resuelto en la sentencia C-598 de 2011.

   De manera escueta el interviniente plantea que en general el demandante actual cuestiona la proporcionalidad de las medidas contenidas en las normas acusadas en relación con el principio constitucional de acceso a la justicia (art 228 CN). Y, como quiera que el mismo asunto fue el objeto de análisis de sentencia C-598 de 2011, debe declararse la configuración de Cosa Juzgada y en consecuencia resolver estarse a lo resuelto en la mencionada providencia.

De conformidad con los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, el Procurador General de la Nación rinde concepto de constitucionalidad número 5211 en el proceso de la referencia. La vista F. solicita que la Corte Constitucional se esté a lo resuelto en la sentencia C-598 de 2011.

Al igual que los demás intervinientes, el Ministerio Público encuentra que no sólo el cuestionamiento general relativo a la falta de proporcionalidad de las consecuencias jurídicas derivadas de los contenidos demandados, sino además las razones puntuales en que se apoya la presunta desproporción, resultan las mismas tanto en el caso que terminó con la sentencia C-598 de 2011 aludida, como en el que es objeto del presente pronunciamiento.

Así pues, la vulneración del principio de acceso a la justicia, en relación con la garantía de eficacia y respeto del principio del debido proceso en su ejercicio, por vía de disponer que en los procesos civiles y de familia no son admisibles las pruebas que previamente no se hayan presentado en el trámite conciliatorio, fue reconocida por la Corte y la declaró inexequible. Lo que configura la misma idea de inconstitucionalidad que se plantea por parte del demandante de este proceso. Por lo cual no hay lugar sino a declarar que existe cosa juzgada, y se debe estar a lo resuelto en el estudio de constitucionalidad anterior; cuyo sentido además le dio la razón a la perspectiva de análisis del demandante actual.

De otro lado, la posibilidad de que por incumplimiento de los requisitos formales el procurador judicial pueda en últimas rechazar la solicitud de conciliación, y así impulsar la consecuencia jurídica de ello, cual es que se entenderá no presentada la solicitud en mención, y con ello incumplido el requisito de su agotamiento para acceder al proceso judicial; fue objeto de un riguroso test de proporcionalidad. En dicho test se concluyó que consecuencia jurídica acusada de inconstitucional no solo no era desproporcionada sino que cumplía el cometido que la misma legislación relativa a la conciliación se había trazado. En suma, resolvió el asunto que ahora se plantea a la Corte, por lo cual no hay lugar a un nuevo pronunciamiento, y sobre ello debe también esta sentencia estarse a lo resuelto en la C-598 de 2011.

Competencia

1. - La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4 de la Carta.

   Planteamiento del caso. 2.- El demandante acusa los parágrafos 2 y 3 del artículo 52 de la Ley 1395 de 2010. El parágrafo 2 dispone que en materia civil y de familia la solicitud de conciliación debe ir acompañada de la presentación de las pruebas documentales o anticipadas que el solicitante pretenda hacer valer en el eventual proceso judicial; so pena de que ante el fracaso de la conciliación, no se admitirán en el subsiguiente proceso judicial las pruebas omitidas en la mencionada solicitud de conciliación.

   La acusación radica en que la consecuencia jurídica consistente en que de fracasar la conciliación no se admitirán en el subsiguiente proceso judicial las pruebas no presentadas en la solicitud de conciliación, resulta contraria a los principios de razonabilidad en el acceso a la administración de justicia (art 228 CN). Esto en tanto, en la práctica se genera la imposibilidad de ejercer el derecho de contradicción en un proceso judicial, con lo cual también se vulnera el principio al debido proceso (art 29 CN). Luego el acceso al sistema judicial es ineficaz y desprovisto de las garantías del derecho al debido proceso. Además, en opinión del actor, no solo es desproporcionado que las partes en el trámite de conciliación deban contar al inicio de dicho trámite con todas las pruebas que pretendan hacer valer en el eventual proceso judicial, sino que también es improbable que anticipen todos los posibles elementos probatorios que se requerirán a lo largo del pleito judicial. Cuando la lógica del derecho probatorio es justamente la contraria, y las regulaciones de la presentación de pruebas en los procesos judiciales admiten el aporte de elementos de juicio nuevos, si es que éstos aparecen después de extinguidos los periodos probatorios.

   De otro lado, como se ha dicho el demandante acusa también el parágrafo 3 del artículo 52 de la Ley 1395 de 2010. Este dispone que en asuntos contencioso administrativos el procurador judicial verificará el cumplimiento de los requisitos legales para la presentación de la solicitud de conciliación, y le otorga la potestad de inadmitirla, demandar su corrección y en últimas rechazarla si no se subsanan las deficiencias, frente a lo cual se deberá entender como no presentada; y, consecuentemente se tendrá como no cumplido el requisito de agotamiento del trámite conciliatorio para acceder a la posibilidad de demanda judicial.

   El planteamiento del actor se concentra en que la consecuencia jurídica de la medida del parágrafo 3 es desproporcionada a la luz del principio de acceso a la administración de justicia (art. 228 CN), en tanto supone que por razones formales los solicitantes de la audiencia de conciliación podrían quedar sin la garantía de acudir a los jueces. Agrega que la desproporción del requisito y su consecuencia jurídica se evidencia además en el hecho de que algunos de los requisitos formales de la solicitud de conciliación tales como indicación de las direcciones y lo relativo a la notificación, son saneables incluso en desarrollo de los procesos judiciales. Ello supone que en un trámite de conciliación su incumplimiento no puede tener una consecuencia gravosa, que no tiene en el propio proceso ante jueces.

3. - Por su lado los intervinientes, sin excepción e incluido el Ministerio Público, solicitan a la Corte que declare la configuración de cosa juzgada y en consecuencia se esté a lo resuelto en la sentencia C-598 de 2008.

   Sobre la acusación dirigida contra el parágrafo 2, indican que la desproporción alegada por el actor, relativa al hecho de que no se admitirán las pruebas en el proceso judicial civil o de familia que no se hayan presentado previamente en el trámite de conciliación, fue analizada por la Corte Constitucional en la sentencia C-598 de 2011 referida y se declaró inexequible. Por lo cual, se ha configurado el fenómeno de cosa juzgada y corresponde entonces estarse a lo resuelto en la sentencia mencionada.

   Sobre el contenido normativo relativo a la posibilidad del procurador judicial de inadmitir y a la postre rechazar la solicitud de conciliación, caso en el cual se debe entender no presentada la solicitud de conciliación, y así, no cumplido el requisito de su agotamiento; el interviniente explica que su proporcionalidad ya fue examinada por la Corte en la misma sentencia C-598 de 2011. Y, se llegó a la conclusión de que la consecuencia jurídica consistente en entender no presentada la solicitud de conciliación, cuando ésta no cumple los requisitos legales contribuía a “darle seriedad en el acceso a este mecanismo [el de conciliación] y permite tanto a la parte convocada como al conciliador tener elementos suficientes para determinar si la parte que cita realmente le asiste una pretensión legítima a partir de la cual se puedan proponer formulas de arreglo que permitan arribar a una conciliación que haga innecesaria la activación de la justicia formal.”

   Así, la conclusión fue que la consecuencia jurídica acusada de inconstitucional no sólo no era desproporcionada sino que cumplía el cometido que la misma legislación relativa a los trámites conciliatorios se había trazado. En suma, el asunto que ahora se plantea a la Corte ya fue resuelto, por lo cual no hay lugar a un nuevo pronunciamiento, y sobre ello debe también esta sentencia estarse a lo resuelto en la C-598 de 2011.

   Problema jurídico y alcance de los cargos

4. - En este orden corresponde a la Corte en primer término determinar si se ha configurado cosa juzgada respecto de lo decidido en la sentencia C-598 de 2011. Para ello se deberá primero determinar el alcance de los cargos planteados por el actual demandante, para luego compararlos con el problema jurídico resuelto en la mencionada C-598 de 2011.

5. - En primer lugar la propuesta del actual demandante sobre el parágrafo 2 de la Ley 1395 de 2010[1], como se explicó, consiste en que la consecuencia jurídica según la cual de fracasar la conciliación no se admitirán en el subsiguiente proceso judicial las pruebas no presentadas en la solicitud de conciliación, resulta contraria a los principios de razonabilidad y eficacia en el acceso a la administración de justicia (art 228). Esto indica que para el actor la reparación de la inconstitucionalidad propuesta radica en que se excluya del ordenamiento el aparte de la disposición demandada que contempla dicha consecuencia. Es decir que pese a que se demandó la totalidad del parágrafo, la lógica argumentativa del cargo no supone que su exclusión total del ordenamiento sea requerida para conjurar la inconstitucionalidad planteada, sino únicamente el aparte que describe la consecuencia que se presenta como desproporcionada, es decir la última frase del parágrafo 2. Y este es justamente el alcance real del cargo y configura el primer problema jurídico planteado en el presente caso.

6. - De otro lado la acusación contra el parágrafo 3 de la Ley 1395 de 2010[2], se concentra en que la consecuencia jurídica de la potestad del procurador judicial de inadmitir la solicitud de conciliación es desproporcionada a la luz del principio de acceso a la administración de justicia (art. 228 CN), en tanto supone en últimas que por razones formales los solicitantes de la audiencia de conciliación podrían quedar sin la garantía de acudir a los jueces. Esto en tanto de no subsanarse las razones de la inadmisión se deberá entender como no presentada la solicitud, y a su vez se tendrá como no cumplido el requisito de agotamiento del trámite conciliatorio para acceder a la posibilidad de la demanda judicial. Entonces la desproporción planteada por el actual demandante se refiere a la posibilidad misma de que se inadmitan las solicitudes conciliatorias y que de ello se pueda concluir presunción de que la solicitud no se presentó. Esto configura el alcance de este cargo y el segundo problema jurídico planteado en el presente caso.

7. - Por último, como se aclaró en los antecedentes de esta providencia si bien el actor refiere en su análisis de los dos parágrafos demandados, que se vulnera el principio de igualdad también (art 13 CN), en la medida en que la consecuencia jurídica de los contenidos normativos aludidos, se aplica al solicitante de la audiencia de conciliación (futuro demandante) y no al convocado (futuro demandado); no es menos cierto que no desarrolla dicho cargo de igualdad y no justifica la afirmación en este sentido. Solamente, mediante la fundamentación de la demanda estructura el cargo de falta de proporcionalidad de las consecuencias jurídicas de las normas en atención al principio constitucional de acceso a la administración de justicia. Y, las alusiones a la presunta vulneración del principio de igualdad no representan otro cargo sino un complemento a la falta de proporcionalidad que sustenta en el escrito de la demanda. Por ello la Corte solo se pronunciará sobre los cargos de falta de proporcionalidad de las medidas a la luz del principio de acceso a la administración de justicia y su respectiva incidencia en el derecho al debido proceso.

   Antes de comparar los dos cargos planteados en la presente demanda, con los problemas resueltos en la sentencia C-598 de 2011, se hará referencia a continuación a la noción de cosa juzgada en materia de control de constitucionalidad. Y luego de ello se determinara entonces si respecto de la actual propuesta hecha a la Corte, se ha configurado o no el fenómeno de la cosa juzgada.

   Cosa Juzgada en materia de control de constitucionalidad

8. - En términos generales ha dicho la Corte Constitucional que existe Cosa Juzgada “… cuando existe una decisión previa del juez constitucional en relación con la misma norma que es llevada posteriormente a estudio…”[3]. Frente a lo que al J. constitucional no se le permite volver a estudiar la norma. Sin embargo, la Corte ha insistido también en que si en la declaratoria de exequibilidad se expresa la limitación de su pronunciamiento a los cargos estudiados, entonces la norma pueda ser considerada nuevamente en aquellos aspectos que no hicieron parte de los cargos del primer estudio[4].

   De este modo, según la jurisprudencia de la Corte, el fenómeno de Cosa juzgada se configura bajo dos requisitos: (i) que se proponga estudiar el mismo contenido normativo de la misma proposición normativa, ya estudiada en una sentencia anterior; y (ii) que se proponga dicho estudio por las mismas razones (esto incluye el referente constitucional o norma presuntamente vulnerada), ya estudiadas en una sentencia anterior. Esto es, sólo en presencia de estas dos condiciones se genera a su vez una obligación, cual es la de estarse a lo resuelto en la sentencia anterior.

9. - De otro lado, a lo largo del estudio del fenómeno de Cosa Juzgada en materia de control de constitucionalidad en la jurisprudencia de la Corte, se ha avanzado en el sentido de entender que al margen de la clasificación de la figura, la noción de la Cosa Juzgada en la práctica resulta sencilla y referida únicamente a la prohibición de volverse a pronunciar sobre un asunto ya decidido. En este orden aquello que ha analizado la Corte a este respecto, se refiere a distintos supuestos alrededor del cumplimiento de los dos requisitos mencionados. Por ejemplo, cuando la sentencia anterior ha declarado una exequibilidad, si se cumple (i) y no (ii), quiere decir que no hay cosa juzgada, y se presenta la situación que la Corte ha llamado en ocasiones cosa juzgada relativa. Pero, la designación anterior (cosa juzgada relativa) podría resultar contradictoria porque se afirma que no hay cosa juzgada, y a la vez que sí hay, pero relativa. Otras nociones como “cosa juzgada absoluta” y “cosa juzgada material”, tienden a confundir su efecto práctico, consistente en que la cosa juzgada en sí misma genera la prohibición de volver a estudiar una determinada disposición normativa, y la consecuente obligación de estarse a lo resuelto. Esto quiere decir que no hay distintos grados para la aplicación de esta prohibición y obligación. Se aplica o no se aplica[5].

   Configuración de Cosa Juzgada en el caso objeto de estudio.

   Primer cargo

10. - Como se dijo, el primer cargo propone la declaratoria de inexequibilidad de la consecuencia jurídica según la cual de fracasar la conciliación no se admitirán en el subsiguiente proceso judicial las pruebas no presentadas en la solicitud de conciliación, resulta contraria a los principios de razonabilidad en el acceso a la administración de justicia (art 228). Dicha consecuencia está descrita en la última frase del parágrafo 2 que dice, “de fracasar la conciliación, en el proceso que se promueva no serán admitidas las pruebas que las partes hayan omitido aportar en el trámite de la conciliación, estando en su poder”.

    Ahora bien, el anterior texto, contenido en el parágrafo demandado ya fue declarado inexequible mediante la sentencia C-598 de 2011, como se demuestra a continuación:

    “RESUELVE

    PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE el parágrafo 2 del artículo 52 de la Ley 1395 de 2010, salvo la siguiente expresión que se declara INEXEQUIBLE “De fracasar la conciliación, en el proceso que se promueva no serán admitidas las pruebas que las partes hayan omitido aportar en el trámite de la conciliación, estando en su poder”, por las razones expuestas en la parte motiva de este fallo.“[6]

11. - De este modo se concluye que la Corte ya resolvió el asunto planteado por el actual demandante en el sentido de darle la razón a los argumentos que presentó contra el parágrafo 2 del artículo 52 de la Ley 1395 de 2010. Por ello sobre este cargo opera la prohibición de la cosa juzgada de pronunciarse nuevamente sobre la disposición demandada, y la Corte habrá de estarse a lo resuelto en la citada C-598 de 2011.

    La Sala encuentra pertinente señalar que en el caso particular del primer cargo, en atención a la noción presentada de cosa juzgada, no hace falta determinar si las razones de la decisión adoptada en el caso ya fallado (C-598 de 2011) coinciden con las razones propuestas en el presente caso. Esto, en tanto el efecto de la decisión del caso ya fallado (C-598 de 2011) consiste en la exclusión del ordenamiento de la norma declarada inexequible, por lo cual incluso si las razones del cargo actual fueran distintas, tampoco procedería un nuevo estudio sobre la misma disposición pues ésta ya no se encuentra vigente.

    Segundo cargo

12. - El segundo cargo según el cual el parágrafo 3 de la Ley 1395 de 2010[7], supone que la posibilidad misma de que se inadmitan las solicitudes conciliatorias por parte del procurador judicial y que de ello se siga la presunción de que la solicitud no se presentó, implica una vulneración del principio de acceso a la justicia (art 228 CN). Esto porque de esta consecuencia jurídica se deriva el hecho de que por razones formales los solicitantes de la audiencia de conciliación podrían quedar sin la garantía de acudir a los jueces. De este modo, tal como se advirtió, siempre que se proponga estudiar el mismo contenido normativo de la misma proposición normativa declarada exequible en una sentencia anterior, y se proponga dicho estudio por las mismas razones respecto del mismo referente constitucional, resulta prohibido para el juez constitucional realizar un nuevo pronunciamiento de constitucionalidad.

    En este orden, para el caso del segundo cargo la sentencia C-598 de 2011 se encargó de resolver el siguiente problema referido al contenido normativo del parágrafo 3 de la Ley 1395 de 2010:

    “El tercer problema, también en relación con un cargo de fondo, tiene que ver con la facultad que se le reconoce al procurador como conciliador en materia administrativa para inadmitir las solicitudes de conciliación cuando éstas no cumplan los requisitos señalados en la ley o el reglamento de conciliación, así como el hecho de entenderse por no presentada la solicitud en caso de que no se subsanen los requisitos señalados. En relación con esta facultad, debe la Corte establecer si ella resulta contraria al derecho al acceso a la administración de justicia.”[8]

13. - De este modo, la Corte responde a los cuestionamientos de si se vulneraría el principio de acceso a la administración de justicia (art 228 CN) con la medida consistente en la posibilidad de que por incumplimiento de los requisitos legales se inadmitan las solicitudes conciliatorias por parte del procurador judicial y que de ello se siga la presunción de que la solicitud no se presentó, mediante la elaboración de un test de proporcionalidad al cabo de cual concluyó, tal como lo atisbó el Ministerio Público, que la medida no solo no es desproporcionada sino que cumple el cometido que la misma legislación relativa a la conciliación se había trazado. Dicho cometido se manifiesta en la razón que se adujo para la reforma de los procedimientos conciliatorios, como lo es la Ley 1395 de 2010, y no fue otra que “lograr que la conciliación cumpla su cometido de evitar que los litigios sean solucionados por la vía judicial, de modo que este trámite no sea visto como un simple requisito formal.”[9] Hecho por el cual “… se establecen mayores requisitos de seriedad para acceder a la conciliación extrajudicial, como requisito de procedibilidad en materia contencioso administrativa”[10] [C-598 de 2011]

14. - Afirmó pues la Corte en concreto sobre la proporcionalidad de la medida del parágrafo 3 de la Ley 1395 de 2010, lo siguiente:

    “Encuentra la Corte que la finalidad de la medida acusada es legítima e importante, puesto que lo se busca con la inadmisión de la solicitud de conciliación en materia de lo contencioso administrativo es que quienes pretenden acudir a la conciliación como requisito de procedibilidad para acudir a la jurisdicción contenciosa, observen los requerimientos mínimos que exige la normativa para tal efecto, y que no son otros que los contenidos en el artículo 6 del Decreto 1716 de 2009.

    (…)

    La observancia de estos requisitos permite a la parte convocada como al conciliador, tener los elementos suficientes para determinar si la parte que cita realmente le asiste una pretensión legítima a partir de la cual se puedan proponer fórmulas de arreglo que permitan arribar a una conciliación que haga innecesaria la activación de la justicia formal. Ninguno de los requerimientos enlistados se convierte en una exigencia excesiva para quienes pretenden acudir a la jurisdicción contenciosa, toda vez que el diseño de este mecanismo prejudicial busca asegurar la seriedad de la pretensión, razón por la que se requiere que un profesional del derecho sea quien presente la solicitud.

    En ese sentido, la competencia que se le reconoce al Procurador Judicial para inadmitir la solicitud de conciliación indicando los requisitos que fueron omitidos, más allá de entorpecer el derecho de acceso a la administración de justicia lo que busca es hacer más ágil y expedito el mecanismo de la conciliación, entendido éste desde el ámbito jurídico procesal, pues precisamente lo que se quiere con esta exigencia es evitar que se llegue a una audiencia en donde las partes, Estado-administrado en la mayoría de los casos, carezcan de los elementos de juicio suficientes para proponer las respectivas fórmulas de acuerdo e intentar conciliar los distintos intereses en juego, por la carencia de información necesaria, importante y relevante para el efecto.

    En este caso, el legislador no hizo más que elevar a rango legal lo que en esta materia ya preveía el Decreto Reglamentario 1716, que en el parágrafo 1 del artículo 6 estipuló que “el agente del Ministerio Público informará al interesado sobre los requisitos faltantes para que subsane la omisión”.

    Para la Corte no cabe duda que la competencia que, a partir de esta ley, tiene el Procurador Judicial para inadmitir la solicitud de conciliación hace efectivos entre otros, los principios de eficacia, economía y celeridad que inspiran la función pública, en los términos del artículo 209 constitucional, pues es sabido que la función que se le asigna a los conciliadores hace parte de ésta según se desprende del artículo 116 constitucional, y por ende, gobernada por los principios contenidos en la norma constitucional aludida, así como por la Ley 270 de 1996, en donde el conciliador debe contar con algunas facultades que le permitan que el objeto de este mecanismo se cumpla a satisfacción.

    En este punto es importante señalar que la competencia que tiene el Agente del Ministerio Público para inadmitir la solicitud de conciliación no es equiparable a la facultad que el legislador reconoció a los centros arbítrales para adelantar algunas actuaciones en la etapa prearbitral y que fue encontrada contraria al artículo 116 de la Constitución por la Corte Constitucional en la sentencia C-1038 de 2002[11], fallo que cita expresamente uno de los intervinientes.

    A diferencia de los centros de arbitramento, cuyas actividades no tienen ni pueden tener un carácter jurisdiccional, por ser contrarias al principio de habilitación, el Agente del Ministerio Público a quien por reparto le corresponda conocer de la solicitud de conciliación queda por ese hecho habilitado para ejercer de forma transitoria las facultades a las que se refiere el artículo 116 de la Constitución, razón por la que puede adoptar decisiones que tiendan a hacer más rápida, eficaz y eficiente su labor, en este caso analizar e inadmitir la solicitud de conciliación para que sea corregida por la parte que la convoca, en forma similar a como lo hace el juez para lograr la efectividad de los derechos en juego.

    La Corte no puede perder de vista que al ser el Ministerio Público la única entidad facultada para actuar como conciliador en materia administrativa, a través de sus procuradores judiciales, tiene que atender un sin número de solicitudes[12] que obligaba al legislador a reconocer en cabeza de los Agentes del Ministerio Público algunas facultades para hacer más ágil y expedito este mecanismo, pues si una solicitud de conciliación no cumple los requisitos mínimos exigidos para el efecto, no tiene ningún sentido llegar a la audiencia de conciliación por cuanto ésta no va a cumplir su razón de ser: tratar que las partes acuerden sus diferencias, evitando prolongados procesos judiciales que resultan onerosos tanto para la administración como para el administrado[13].

    En ese sentido, la inadmisión de la solicitud de conciliación tiene una finalidad legítima y no prohibida constitucionalmente.

    (…)

    [Sobre la necesidad de la medida] encuentra la Sala que la inadmisión de la solicitud de conciliación es un mecanismo idóneo para lograr que este dispositivo alternativo de solución de conflictos pueda cumplir la función y el objetivo que se propuso el legislador desde el momento en que la instauró como un requisito de procedibilidad de la acción, pues se busca que las personas cada vez más accedan a estos instrumentos no para cumplir un mero formalismo sino para hacer uso de una herramienta que les permita resolver directamente sus diferencias y evitar así acudir a la justicia formal, teniendo en cuenta la relación entre costos y beneficios de una y otra forma de resolución de conflictos.

    La inadmisión busca en últimas la eficacia de la conciliación, en donde la parte que convoca tiene la opción de corregir su solicitud en un plazo prudencial –cinco (5) días-, hecho que en nada afecta el derecho a la administración de justicia, pues precisamente lo que hace el legislador es dotar al solicitante de herramientas para que, si es su voluntad, pueda llegar a un acuerdo conciliatorio. Por tanto, ha de entenderse que ésta es una medida que no obstruye el derecho de acceso a la administración de justicia, por el contrario, hace que este derecho se pueda ejercer en debida forma, pues lo que realmente se quiere es que las partes, si esa es su voluntad, puedan llegar a un acuerdo sobre bases sólidas, de allí la importancia de presentar la solicitud de conciliación acorde con la exigencias que para el efecto se han establecido.

    No se trata de meros formalismos o ritualidades como lo advierte el escrito de demanda, pues es claro que la parte conoce los requisitos que debe cumplir para presentar su solicitud de conciliación, los cuales en caso de considerarse contrarios al mecanismo de la conciliación deben ser demandados, sin que por ello se afecte la facultad de inadmisión que aquí se analiza.

    La competencia que se le atribuye al Agente del Ministerio Público para inadmitir las solicitudes en el evento en que ésta no cumpla los requisitos de ley, permitirá a este organismo no colapsar con un sinnúmero de peticiones que sin cumplir los requisitos legales deban ser tramitados. Es claro, entonces, que el conciliador debe estar dotado de algunas facultades, como la que aquí se analiza, para que pueda cumplir su función de una manera más efectiva y eficaz, pues corresponde a éste instruir a quien convoca sobre los requisitos omitidos y la forma como los puede subsanar en orden lograr que la conciliación cumpla su finalidad, que valga recordarlo aquí, no es obligar a las partes a que lleguen a un acuerdo pero sí dotarlos de una herramienta para que voluntariamente y sin presiones, se acerquen entre sí para acordar sus diferencias sin necesidad de acudir a la justicia formal[14].

    Entiende la Sala que existe una relación clara entre el fin que busca el legislador con la medida adoptada en el parágrafo acusado y el medio escogido para el efecto, pues la inadmisión de la solicitud permite que la conciliación como instrumento de negociación y de resolución alterna de conflictos cumpla su cometido.

    Análisis de la proporcionalidad en estricto sentido. Ahora bien, en lo que se relaciona con la sanción que establece el legislador en el evento en que la solicitud no se corrija en tiempo, la Sala debe señalar lo siguiente.

    El parágrafo acusado indica que si en el término de cinco (5) días el convocante a la audiencia de conciliación no subsana la petición de conciliación “se entenderá que desiste de la solicitud y se tendrá por no presentada”

    Entiende la Sala que si no se subsana la solicitud, la parte convocante debe nuevamente presentar otra para efectos de cumplir el requisito de admisibilidad que estableció el legislador, pues el efecto de no corregir la petición inicial es que ésta se tenga por no presentada, en otros términos, que nunca existió solicitud y que por ende, en el evento de no intentarla nuevamente, se aplique el artículo 36 de la Le 640 de 2001, según el cual “la ausencia del requisito de procedibilidad de que trata esta ley, dará lugar al rechazo de plano de la demanda”.

    Por tanto, los términos de caducidad de la acción seguirán su conteo normal, pues al tenerse por no presentado el requerimiento de conciliación, éstos deben tenerse como si nunca se hubieren suspendido. Así mismo, el término máximo de tres (3) meses para agotar la conciliación ha de tenerse igualmente como si nunca hubiera corrido[15].

    No se puede admitir que los efectos de la no corrección sean aquellos que consagra el Decreto 1716 de 2009 en el sentido de entender que la no corrección equivale a que no existe ánimo conciliatorio de la parte convocante, razón por la que se declara fallida la conciliación, pues es claro que la corrección es una carga para quien hace la solicitud, que además de legitima es razonable, máxime cuando la parte debe estar asistida por un profesional del derecho que se presume conoce los requisitos que se exigen para tal fin. Es decir, es una carga que la parte está en la capacidad de cumplir y soportar, en donde la corrección depende de su voluntad, lo que justifica que asume igualmente las graves consecuencias que se pueden derivar de no corregir y no intentar de nuevo agotar la conciliación.

    El que la parte convocante no corrija la solicitud no puede tenerse como presunción de su falta de ánimo para conciliar, pues precisamente lo que el legislador buscó al instaurar la audiencia de conciliación como requisito de procedibilidad para la acción correspondiente, es que las partes tengan la posibilidad de conocer sus pretensiones con el fin de intentar acuerdos razonables sin necesidad de acudir a la jurisdicción, finalidad que se desconoce cuando se admite que no hay ánimo conciliatorio por el hecho de que no se corrija la solicitud correspondiente. Sobre este punto, es importante volver sobre lo que dijo la Corte en un fallo del año 1993.

    “La conciliación es no solo congruente con la Constitución del 91, sino que puede evaluarse como una proyección, en el nivel jurisdiccional, del espíritu pacifista que informa a la Carta en su integridad. Porque, siendo la jurisdicción una forma civilizada y pacífica de solucionar conflictos, lo es más aún el entendimiento directo con el presunto contrincante, pues esta modalidad puede llevar a la convicción de que de la confrontación de puntos de vista opuestos se puede seguir una solución de compromiso, sin necesidad de que un tercero decida lo que las partes mismas pueden convenir.[16]

    (…) Vale la pena retomar aquí lo que en su momento expuso la Corte Suprema de Justicia sobre este tema y que esta Corte ha retomado en varias de sus decisiones:

    “Lo que es forzoso es el trámite [de la conciliación] no su eficacia. Por eso, lo sancionable es la asunción de una mentalidad cerrada por principio al diálogo, la renuencia terca a participar en la búsqueda de fórmulas que sean recíprocamente convenientes, la predisposición a bloquear la potencialidad del instrumento diseñado al efecto por la ley, convirtiéndolo en nugatorio”[17]

    En ese sentido, debe concluir la Sala que el parágrafo en cuestión no desconoce el derecho de acceso a la administración de justicia.”[C-598 de 2011]

15. - En suma, en la sentencia C-598 de 2011 la Corte responde de manera rigurosa al cuestionamiento del actual demandante sobre la falta de proporcionalidad de la medida contenida en el parágrafo 3 de la Ley 1395 de 2010. Y se destacan principalmente en las siguientes conclusiones, las razones alusivas a por qué no sólo no es contrario al principio de acceso a la administración sino consecuente con el ordenamiento constitucional, el hecho de la posibilidad misma de que se inadmitan las solicitudes conciliatorias por parte del procurador judicial y que de ello se pueda concluir la presunción de que la solicitud no se presentó.

    “Si a lo que apunta el mecanismo de la conciliación prejudicial o extrajudicial como requisito de procedibilidad es el acercamiento de las partes a un posible acuerdo, se repite, no tiene sentido que se entienda que la ausencia de corrección es sinónimo de no ánimo conciliatorio. Así, los efectos de la no corrección que consagra el parágrafo acusado son ajustados a la finalidad misma de la conciliación y a la búsqueda de elementos por parte del legislador para racionalizar y hacer más célere y seria la actuación de las partes frente a este mecanismo, quienes por demás, en los términos del artículo 95 constitucional tienen un deber amplio de colaboración con la administración de justicia, que en el caso concreto se manifiesta a través de una parte convocante activa y presta a cumplir con los requisitos de ley para que se puede llevar en debida forma la audiencia de conciliación.

    Lo expuesto, lleva a la Sala a concluir que el parágrafo 3 del artículo 52 de la Ley 1395 de 2010 es ajustado al derecho de acceso a la administración justicia, pues no está obstaculizando el derecho de las partes a acudir a la justicia formal, pues a ésta siempre se podrá acudir si previamente se intenta la conciliación.

    No obstante, ha de entenderse que la no corrección en tiempo de la solicitud de conciliación no impide a la parte convocante presentarla nuevamente con todos los efectos que de esa presentación se derivan, especialmente los contenidos en los artículo 20 y 21 de la Ley 640 de 2001, pues lo que se busca con el mecanismo de la conciliación prejudicial es que las partes tengan la oportunidad de un acercamiento para resolver sus diferencias, sin que actitudes como la no corrección de la solicitud puedan ser asimilables a la falta de ánimo conciliatorio, pues la negligencia de la parte a prestar su colaboración para la eficacia de este mecanismo no se puede premiar con el hecho de entender agotado el mecanismo en comento.” [C-598 de 2011] [Subrayas fuera de texto]

16. - Lo anterior indica que respecto del segundo cargo se ha configurado también la prohibición del juez de control de constitucionalidad de volverse a pronunciar sobre la constitucionalidad del parágrafo 3 de la Ley 1395 de 2010, por las razones que se han presentado en la demanda actual, y que coinciden con aquellas de las que dio cuenta esta misma Corporación en la sentencia C-598 de 2011. Por ello respecto de este cargo también habrá la Corte de estarse a lo resuelto en la mencionada C-598 de 2011.

En mérito de lo expuesto, la S.P. de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,