Auto nº 031/12 de Corte Constitucional, 15 de Febrero de 2012

1. El texto del proyecto de ley objetado es el siguiente:

   “PROYECTO DE LEY NUMERO 54 de 2010 SENADO,

   170 DE 2010 CÁMARA, por la cual se implementa el Retén Social, que garantiza la estabilidad laboral a grupos vulnerables y se dictan otras disposiciones

   El Congreso de Colombia

   DECRETA:

   Artículo 1°. Adiciónese el siguiente artículo 52A a la Ley 909 de 2004.

   Retén Social. Los servidores públicos que a la entrada en vigencia de la presente ley, se encuentren nombrados en provisionalidad dentro de las entidades u organismos a los cuales se les aplica el sistema de carrera general o los sistemas específicos y especiales, no podrán ser separados de su cargo, salvo por las causales contenidas en la respectiva ley de carrera, si cumplen alguna de las siguientes condiciones:

   1. Ser Madre o P. cabeza de familia sin alternativa económica.

   2. Estar en condición de cualquier tipo de discapacidad.

   3. Sufrir enfermedad que implique tratamiento continuo o de tipo terminal, mantendrán su vinculación laboral hasta la culminación del tratamiento respectivo o la muerte.

   4. Estar próximo a pensionarse, esto es que le falten tres años o menos para acceder al derecho a la pensión.

   5. Encontrarse laborando en zonas de difícil acceso y/o en situación crítica de inseguridad.

   Artículo 2°. Para efectos de aplicación de la presente ley se entenderán como zonas de difícil acceso y zonas en situación crítica de inseguridad:

   Zonas de difícil acceso: Son aquellas que por sus características geográficas, deficiencia de vías y medios de transporte, exigen un esfuerzo físico o económico fuera de lo ordinario, para permanencia o movilización del servidor público.

   Zonas en situación crítica de inseguridad: Son aquellas donde se presenta alteración del orden público que afecta el normal desarrollo de las actividades laborales.

   Parágrafo: Tanto las zonas de difícil acceso como la de situación crítica de inseguridad respectivamente, deberán ser certificadas por la autoridad municipal competente para efectos de la aplicación de la presente ley.

   Artículo 3°. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.”

2. Mediante oficio recibido por la Secretaría General de esta Corporación el día 13 de octubre de 2011, el S. General del Senado de la República, E.O.D., remitió el Proyecto de Ley No. 54 de 2010 Senado, 170 de 2010 Cámara, “por la cual se implementa el retén social, que garantiza la estabilidad laboral a grupos vulnerables y se dictan otras disposiciones”, objetado por el Gobierno Nacional[1] por razones de inconstitucionalidad, para que, de conformidad con lo previsto en los artículos 167 de la Constitución y 32 del Decreto 2067 de 1991, la Corte se pronuncie sobre su exequibilidad, teniendo en cuenta que al decidir sobre tales objeciones la Corporación las consideró infundadas.

3. El Gobierno Nacional objetó el proyecto de ley por razones de inconstitucionalidad, salvo los literales b) y c) del artículo 1, referentes a los servidores públicos con discapacidad o en situación de enfermedad crónica o terminal que se encuentran nombrados en provisionalidad, los cuales no pueden ser separados de sus cargos, salvo por las causales contempladas en la respectiva ley.

   El Gobierno considera que el proyecto de ley otorga “un privilegio determinado a ciertos aspirantes”, violatorio del derecho a la igualdad porque desconoce los méritos y calidades de los aspirantes como criterios objetivos para poder determinar quiénes se encuentran en mejores condiciones para acceder al servicio público, de acuerdo con el artículo 125 de la Constitución.[2]

   El acceso a la carrera administrativa, en concepto del Gobierno, se fundamenta esencialmente en los méritos y calidades de los aspirantes, supuestos que garantizan una adecuada prestación de las funciones públicas, de manera que incorporar automáticamente a la carrera administrativa a ciertas personas por la circunstancias de ser madres o padres cabeza de familia sin alternativa económica, por la difícil situación del lugar del trabajo, por la condición de prepensionado, entre otros aspectos, no se asocia a la búsqueda de los méritos y calidades de los aspirantes, que es la finalidad que justifica el concurso, sino que por el contrario, consagra una prerrogativa irrelevante para obtener la mejor selección del candidato o candidatos para el cargo o cargos respectivos.

   Finalmente, anota que de acuerdo con pronunciamientos reiterativos de la Corte Constitucional frente a la primacía del mérito para acceder a la carrera administrativa y analizado el contenido del proyecto de ley de la referencia, el mismo contraría los artículos 13, 40 y 125 de la Constitución Política, en tanto “no es procedente establecer a favor de los empleados provisionales, independientemente de su condición, privilegios o ventajas, toda vez que deben participar en igualdad de condiciones con todos los ciudadanos que cumplan con requisitos para aspirar o ocupar un cargo público, salvo los discapacitados y enfermos crónicos.”

4. El Congreso de la República considera infundadas las objeciones gubernamentales e insiste en la aprobación del proyecto de ley de la referencia, por las razones que a continuación se presentan.

   Según el informe presentado por la Comisión Accidental[3], el proyecto de ley en desarrollo del último inciso del artículo 13 de la Constitución se ocupa de la posibilidad de generar estabilidad a los servidores públicos que se encuentran en circunstancias de vulnerabilidad por razones económicas, laborales y de salud, así como la protección de su núcleo familiar, y no de ordenar su ingreso automático a la carrera administrativa desconociendo el sistema de méritos que la inspira, ni la adquisición de derechos de carrera conforme a la legislación vigente.

   El proyecto de ley desarrolla los postulados constitucionales previstos en los artículos 2, 53 y 122 de la Carta al reconocer los derechos de las personas que se encuentran en estado de vulnerabilidad y al ordenar para ellas una protección especial por parte del Estado, evitando la problemática social que genera el quedarse sin empleo y sin la posibilidad de brindar sustento a sus familias.

   En el informe se citan algunas sentencias de la Corte Constitucional con el fin de demostrar que la Corporación se ha pronunciado a favor de los prepensionados y de las madres y/o padres cabeza de familia sin alternativa económica, con el fin de compensar la desigualdad a la que históricamente han sido sometidos, declarando la exequibilidad de medidas de discriminación positiva o inversa como el retén social.[4]

5. Por medio del Auto del 25 de octubre de 2011, la magistrada ponente avocó conocimiento del proceso y le solicitó a los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes el envío de varias pruebas sobre el trámite legislativo seguido para la aprobación del Informe de objeciones presidenciales al Proyecto de Ley No. 54 de 2010 Senado, 170 de 2010 Cámara, “por la cual se implementa el retén social, que garantiza la estabilidad laboral a grupos vulnerables y se dictan otras disposiciones.”

6. Con el Auto del 1 de noviembre de 2011, la S. Plena de la Corte Constitucional decidió abstenerse de decidir sobre las objeciones gubernamentales de la referencia, por la falta de varias Gacetas del Congreso en las que se acreditaba el cumplimiento del trámite legislativo correspondiente y se apremió a los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes para el envío de las pruebas faltantes.

7. Mediante escritos del 24 de enero de 2012 y del 1 de febrero de 2012, los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, respectivamente, enviaron a la Corte Constitucional las pruebas solicitadas, a medida que fueron publicadas las Gacetas requeridas.

8. Revisado el trámite legislativo seguido en la aprobación del informe de objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley N° 54 de 2010 Senado, 170 de 2010 Cámara, “por la cual se implementa el retén social, que garantiza la estabilidad laboral a grupos vulnerables y se dictan otras disposiciones”, la S. Plena de esta Corporación encontró que no se cumplieron en su totalidad los requisitos previstos en la Constitución y en la Ley 5 de 1992, reformada por la Ley 1431 de 2011, como pasa a analizarse.

1. Competencia

   La Corte Constitucional es competente para conocer sobre las objeciones de inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional en el presente caso, según lo preceptuado por los artículos 167 y 241-8 de la Constitución Política.

2. Verificación del trámite del proyecto de ley objetado

   De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 241-8 de la Constitución Política, a la Corte Constitucional le corresponde resolver definitivamente “sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales.” La Corporación ha sostenido en su jurisprudencia que el ejercicio de esta función comprende también la revisión del procedimiento impartido a dichas objeciones, respecto de las normas constitucionales y legales que lo regulan.[5] Por lo cual pasa la Corte a revisar dicho trámite.

   El trámite legislativo seguido en la aprobación del proyecto y de las objeciones fue el siguiente:

   Iniciativa parlamentaria y trámite en el Senado de la República

   - El día 28 de julio de 2010, los senadores D.F.T.T. y L.C.A.T. y el representante a la Cámara B.Z.E. radicaron el Proyecto de Ley No. 54 de 2010 Senado, “por la cual se implementa el retén social, que garantiza la estabilidad laboral a grupos vulnerables y se dictan otras disposiciones”, ante la Secretaría General del Senado de la República del Congreso de la República, junto con la respectiva exposición de motivos[6], que por la especialidad del tema fue repartido a la Comisión Séptima del Senado de la República, el día 3 de agosto del mismo año.[7] Fueron designados como ponentes para primer debate los senadores D.F.T.T. y E.D.R..[8]

   - El 7 de septiembre de 2010 fue publicada la ponencia para primer debate del Proyecto de Ley No. 54 de 2010 Senado, “por la cual se implementa el retén social, que garantiza la estabilidad laboral a grupos vulnerables y se dictan otras disposiciones.”[9]

   - El Proyecto de Ley No. 54 de 20010 Senado fue anunciado para ser votado en la Comisión Séptima Constitucional Permanente del Senado, en las sesiones de los días 7 de septiembre de 2010 (Acta No. 05 de 2010[10]), 14 de septiembre de 2010 (Acta No. 07 de 2010[11]) y 15 de septiembre de 2010 (Acta No. 08 de 2010[12]).

   - El 19 de octubre de 2010, el Proyecto de Ley No. 54 de 2010 Senado fue considerado y aprobado en la Comisión Séptima Constitucional Permanente del Senado, mediante votación nominal pública y nominal, por 12 votos a favor, ninguno en contra, ninguna abstención, sobre un total de 14 senadores integrantes de la Comisión, según consta en el Acta 09 de octubre 5 y 19 de 2010.[13]

   - El 1 de diciembre de 2010 fue publicada la ponencia para segundo debate en Plenaria del Senado presentada por los senadores D.F.T.T. y E.D.R., en la Gaceta del Congreso No. 1000 de 2010.[14]

   - El 14 de diciembre de 20010 el Proyecto de Ley No 54 de 2010 fue anunciado para ser votado en la próxima sesión de la Plenaria del Senado de la República, según consta en el Acta No. 33 de la misma fecha.[15]

   - El día 15 de diciembre de 2010, según consta en el acta No. 34 de la misma fecha, publicada en la Gaceta No. 80 del 11 de marzo de 2011[16], la Plenaria del Senado consideró y aprobó el informe de ponencia para segundo debate del Proyecto de Ley No. 54 de 2010 Senado, sin modificaciones. El texto aprobado fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 1116 del 22 de diciembre de 2010.[17]

   Trámite en la Cámara de Representantes

   - El Proyecto de Ley No. 54 de 2010 Senado fue remitido a la Cámara de Representantes el 23 de diciembre de 2010 y numerado como Proyecto de Ley No. 170 de 20010 Cámara, 054 de 2010 Senado y fueron designados como ponentes para primer debate los Representantes G.S.D.O. y E.R.H..[18]

   - La ponencia para primer debate en la Comisión Séptima Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes del Proyecto de Ley No. 170 de 2010 Cámara, 054 de 2010 Senado, “por la cual se implementa el retén social, que garantiza la estabilidad laboral a grupos vulnerables y se dictan otras disposiciones”, fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 214 del 28 de abril de 2011.[19]

   - El Proyecto de Ley No. 170 de 2010 Cámara, 54 de 2010 Senado, fue anunciado, en sesiones conjuntas, para ser votado por la Comisión Séptima Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, el día 4 de mayo de 2011[20], según consta en el Acta No. 02 de la misma fecha.[21]

   - El Proyecto de Ley No. 170 de 2010 Cámara, 54 de 2010 Senado fue aprobado por unanimidad por la Comisión Séptima Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, el 10 de mayo de 2011, de conformidad con el Acta 016 de la misma fecha.[22] Fueron designados como ponentes para segundo debate, los representantes P.A.S.L., Y.D.N. y G.S.D.O..

   - La ponencia para segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 345 del 31 de mayo de 2011.[23]

   - El Proyecto de Ley No. 170 de 2010 Cámara, 54 de 2010 Senado, fue anunciado el 07 de junio de 2011 para ser discutido y aprobado en segundo debate por la Plenaria de la Cámara de Representantes, en la sesión del 8 de junio de 2011, según Acta de sesión plenaria No. 069 de la misma fecha.[24]

   - El Proyecto de Ley No. 170 de 2010 Cámara, 54 de 2010 Senado, fue aprobado, con modificaciones, por unanimidad en la Plenaria de la Cámara de Representantes, en la sesión del 8 de junio de 2011[25], según consta en el Acta No. 070 de la misma fecha, publicada en la Gaceta 718 de 2011.[26]

   - El texto definitivo aprobado en segundo debate por la Plenaria de la Cámara de Representantes del Proyecto de Ley No. 170 de 2010 Cámara, 54 de 2010 Senado, fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 434 del 15 de junio de 2011.[27]

   Comisión Accidental de Conciliación

   - Ante las discrepancias existentes entre los textos aprobados en Senado y Cámara, se designó una comisión accidental de conciliación conformada por la senadora D.F.T.T. y el representante P.S.L.. El informe de conciliación al Proyecto de Ley No. 170 de 2010 Cámara, 54 de 2010 Senado, fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 420 del 14 de junio de 2011 (Senado)[28] y en la Gaceta del Congreso No. 430 del 15 de junio de 2011 (Cámara).[29]

   - El informe de conciliación del Proyecto de Ley No. 374 de 2009 Cámara, 253 de 2009 Senado, fue anunciado para su votación en la Plenaria del Senado el 14 de junio de 2011, de acuerdo con el Acta No. 61 de la misma fecha[30] y fue aprobado en la sesión del 15 de junio de 2011, según consta en el Acta No. 62 de la misma fecha.[31]

   - El informe de conciliación del Proyecto de Ley No. 170 de 2010 Cámara, 54 de 2010 Senado, fue anunciado para su votación en la Plenaria de la Cámara de Representantes el día 15 de junio de 2011[32], según consta en el Acta No 72 de la misma fecha.[33] Fue aprobado por unanimidad el 16 de junio de 2011, según consta en el Acta No. 73 de la misma fecha.[34]

2. Trámite en el Congreso de la República de las objeciones gubernamentales

   - El Proyecto de Ley No. 170 de 2010 Cámara, 54 de 2010 Senado fue remitido al P. de la República para su correspondiente sanción el día 21 de junio de 2011.[35]

   - El Gobierno (P. de la República y la Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública) devolvió sin la correspondiente sanción ejecutiva, por razones de inconstitucionalidad, el Proyecto de Ley No. 170 de 2010 Cámara, 54 de 2010 Senado, el día 30 de junio de 2011, recibidas en la Secretaría General del Senado en la misma fecha.[36] El escrito de objeciones presidenciales fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 513 del 15 de julio de 2011.[37]

   - Los senadores D.F.T.T., E.D.R., L.C.A.T., y los representantes Y.D., P.S.L. y B.Z., fueron designados para rendir informe sobre las objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley No. 170 de 2010 Cámara, 254 de 2010 Senado, “por la cual se implementa el retén social, que garantiza la estabilidad laboral a grupos vulnerables y se dictan otras disposiciones.”

   - El informe de objeciones fue presentado a los presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, y publicado en la Gaceta del Congreso No. 696 del 20 de septiembre de diciembre de 2011 (Senado)[38] y en la Gaceta del Congreso No. 692 del 19 de septiembre de 2011 (Cámara).[39]

   - El informe de objeciones gubernamentales fue anunciado para su votación por el Senado de la República el día 20 de septiembre de 2011[40] y aprobado el 27 de septiembre de 2011.[41]

   - El informe de objeciones gubernamentales fue anunciado para su votación en la Cámara de Representantes el día 20 de septiembre de 2011[42], de acuerdo con el Acta No. 90 de la misma fecha, y aprobado el 27 de septiembre de 2011, según consta en el Acta No. 91 de la misma fecha.[43]

   - El S. General del Senado de la República remitió a la Corte Constitucional el 10 de octubre de 2011 el proyecto de ley y las objeciones gubernamentales, para que esta Corporación decidiera sobre su exequibilidad. Este documento fue radicado el 13 de octubre de 2011.[44]

3. Examen del trámite de las objeciones gubernamentales y la insistencia de las cámaras

   Como se señaló en la descripción del trámite legislativo, el informe de conciliación al Proyecto de ley No. 54 de 2010 Senado, 170 de 2010 Cámara, “por la cual se implementa el retén social, que garantiza la estabilidad laboral a grupos vulnerables y se dictan otras disposiciones”, fue aprobado por la Plenaria del Senado en la sesión del 15 de junio de 2011, y por la Plenaria de la Cámara de Representantes el 16 de junio de 2011.

   El día 21 de junio de 2011, el Proyecto de Ley No. 170 de 2010 Cámara, 54 de 2010 Senado fue remitido al P. de la República para su correspondiente sanción. El, P. de la República y la Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública devolvieron, el día 30 de junio de 2011, sin la correspondiente sanción ejecutiva el proyecto de ley por razones de inconstitucionalidad.

   Según lo previsto en el artículo 166 de la Constitución, el Gobierno disponía de hasta seis días (6) días hábiles para devolver con objeciones este proyecto de ley, por cuanto el mismo constaba con menos de veinte artículos.[45] De conformidad con la documentación allegada al expediente, la Corte constata que el proyecto fue objetado dentro de los términos previstos para ello, como quiera que fuera remitido al P. por el Congreso para su sanción el día 21 de junio de 2011 y devuelto con objeciones por razones de inconveniencia e inconstitucionalidad el día 30 de junio de 2011. Así, transcurrieron seis (6) días hábiles entre el momento en que el P. recibió efectivamente el proyecto de ley aprobado por el Congreso y el día en que fue devuelto al Congreso con las objeciones.

   Las Cámaras nombraron como miembros de la Comisión Accidental para el estudio de las objeciones formuladas por el Gobierno a los senadores D.F.T.T., E.D.R. y L.C.A.T., quienes insistieron en la aprobación del mismo por considerar infundados los argumentos de inconstitucionalidad.

   El informe de objeciones fue presentado a los presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, y publicado en la Gaceta del Congreso No. 696 del 20 de septiembre de diciembre de 2011 (Senado)[46] y en la Gaceta del Congreso No. 692 del 19 de septiembre de 2011 (Cámara).[47]

   El informe de objeciones gubernamentales fue anunciado para su votación por el Senado de la República el día 20 de septiembre de 2011[48], como consta en el Acta No. 10 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 831 del 4 de noviembre de 2011[49], en los siguientes términos:

   “Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobaran para la próxima sesión.

   “Señor P. los proyectos para la próxima Sesión son los siguientes:

   (…)

   Proyecto de ley número 54 de 2010 Senado, 170 de 2010 Cámara, por la cual se implementa el Retén Social, que garantiza la estabilidad laboral a grupos vulnerables y se dictan otras disposiciones.

   (…)

   Están leídos y anunciados los proyectos para la próxima sesión señor P..”

   Dicho informe fue efectivamente sometido a consideración del Senado de la República y aprobado el 27 de septiembre de 2011, como consta en el Acta No. 11 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 832 del 4 de noviembre de 2011[50], con el quórum y mayorías constitucionales requeridas, tal como lo certificó el S. General del Senado.[51] La votación se surtió en los siguientes términos:

   “Proyecto de ley número 54 de 2010 Senado, 170 de 2010 Cámara, por la cual se implementa el Retén Social, que garantiza la estabilidad laboral a grupos vulnerables y se dictan otras disposiciones.

   Por Secretaría se da lectura al Informe para segundo debate presentado por la Comisión Accidental designada por la Presidencia, para estudiar las Objeciones formuladas por el Ejecutivo al Proyecto de ley número 54 de 2010 Senado, 170 de 2010 Cámara, por la cual se implementa el Retén Social, que garantiza la estabilidad laboral a grupos vulnerables y se dictan otras disposiciones.

   La Presidencia somete a consideración de la Plenaria el Informe en el cual se declaran infundadas las Objeciones presentadas por el Ejecutivo al Proyecto de ley número 54 de 2010 Senado, 170 de 2010 Cámara y, cerrada su discusión, esta le imparte su aprobación.”

   En la Cámara de Representantes el informe de objeciones gubernamentales fue anunciado para su votación el día 20 de septiembre de 2011[52], publicado en la Gaceta del Congreso No. 1005 del 23 de diciembre de 2011[53], de acuerdo con el Acta No. 90 de la misma fecha, en los siguientes términos:

   “Dirección de la Presidencia, doctor S.G.M.: Señor S. sírvase leer, o anunciar Proyectos.

   Señor S., por lo consiguiente cierre la votación, lea Proyectos, anunciamos el voto positivo del doctor D., y anuncie Proyectos para el día de mañana, convocamos la sesión para las 2:00 de la tarde.

   Se aplazó el debate del Control Político.

   S., doctor J.A.R.C., informa:

   El doctor D.B., vota SÍ.

   Se anuncian Proyectos para la Sesión de mañana.

   Se cierra la votación, señor P., la Secretaría le informa que se ha desintegrado el quórum decisorio.

   Señora Subsecretaria sírvase anunciar proyectos.

   Subsecretaria, doctora F.M.D.R., informa:

   Se anuncian los siguientes Proyectos para la Sesión Plenaria del día 21 de septiembre de 2011 o para la siguiente Sesión Plenaria en la cual se debatan Proyectos de ley o Actos Legislativos.

   Informe Objeciones Presidenciales:

   (…)

   Proyecto de ley número 170 de 2010 Cámara, 054 de 2010 Senado, por el cual se implementa el Retén Social que garantiza la estabilidad laboral a grupos vulnerables y se dictan otras disposiciones.”

   (…)

   Señor P., han sido anunciados los Proyectos de ley para la sesión del día de mañana 21 de septiembre o para la siguiente Sesión Plenaria, en la cual se debatan Proyectos de Ley o Actos Legislativos, de acuerdo (sic) Acto Legislativo 1 de julio 3 del 2003 en su artículo 8°.

   S., doctor J.A.R.C., informa:

   Ya fueron anunciados los señor P..

   Dirección de la Presidencia, doctor S.G.M.:

   Convocamos para mañana a las 2:00 de la tarde, señor S..

   S., doctor J.A.R.C., informa:

   Muy bien señor P., así se hará por Secretaría.”

   El informe fue efectivamente sometido a consideración de la Cámara de Representantes y aprobado el día 27 de septiembre de 2011, según consta en el Acta No. 91 de la misma fecha publicada en la Gaceta del Congreso No. 1006 del 23 de de diciembre de 2011[54], con el quórum y mayorías requeridas.[55] La votación se realizó en los siguientes términos:

   “Informe de objeciones presidenciales al Proyecto de Ley por la cual se implementa el retén social que garantiza la estabilidad laboral a grupos vulnerables y se dictan otras disposiciones. Se anexa el informe correspondiente y termina con la siguiente proposición.

   En conclusión, este Proyecto de ley tiene por objeto, a través de acciones positivas, aplicar el principio de estabilidad laboral, concepto que ha sido entendido como la garantía de que existan justas causas para dar por terminada la relación laboral, por lo tanto las plenarias del Senado y de la Cámara niegan las objeciones presentadas al Proyecto de Ley por las razones expuestas, esta objeción es por inconstitucionalidad, puede usted someter a consideración de la Plenaria este informe, Señor P..

   Dirección de la sesión por la Presidencia doctor A.V.O.:

   Está en discusión el informe que ha sido leído, anuncio que se va a cerrar la discusión, está cerrada la discusión. ¿Aprueban el informe?

   La Secretaría General informa doctor J.A.R.C.:

   Aprobado por unanimidad.”

4. Vicio subsanable en la votación del informe de objeciones gubernamentales

   Del examen del trámite dado a las objeciones gubernamentales en el Congreso de la República, la Corte Constitucional pudo constatar que dicho informe fue votado tanto en el Senado de la República como en la Cámara de Representantes, mediante votación ordinaria, contraviniendo lo preceptuado en el artículo 133 de la Constitución y en la norma que lo desarrolla, la Ley 1431 de 2011, “por la cual se establecen las excepciones a que se refiere el artículo 133 de la Constitución Política”, modificatoria de la Ley 5 de 1992, “Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes.”

   Efectivamente, el artículo 133 de la Constitución, modificado por el artículo 5 del Acto Legislativo 01 de 2009, dispone que el voto de los miembros de los cuerpos colegiados de elección directa será nominal y público, excepto en los casos que determine la ley.[56] Esta disposición introduce como regla general, la votación nominal y pública, en reemplazo de la votación ordinaria regulada en la Ley 5 de 1992, que hasta ese momento había sido la votación predominante en el seno del órgano legislativo.

   Posteriormente, la Ley 1431 del 4 de enero de 2011, “por la cual se establecen las excepciones a que se refiere el artículo 133 de la Constitución Política”, en su artículo 1 consagra las excepciones a la regla general de la votación nominal y pública, en los siguientes términos:

   “ARTÍCULO 1o. El artículo 129 de la Ley 5ª de 1992 quedará así:

   Artículo 129. (…)

   Teniendo en cuenta el principio de celeridad de los procedimientos, de que trata el artículo 3o de este reglamento, se establecen las siguientes excepciones al voto nominal y público de los congresistas, según facultad otorgada en el artículo 133 de la Constitución Política, tal como fue modificado por el artículo 5o del Acto Legislativo 1 de 2009 y cuyas decisiones se podrán adoptar por el modo de votación ordinaria antes descrito:

1. Consideración y aprobación del orden del día y propuestas de cambios, modificaciones o alteración del mismo.

2. Consideración y aprobación de actas de las sesiones.

3. Consideración y aprobación de corrección de vicios subsanables de procedimiento en el trámite de proyectos de ley.

4. Suspensión o prórroga de la sesión, declaratoria de la sesión permanente o levantamiento de la sesión por moción de duelo o circunstancia de fuerza mayor.

5. Declaratoria de sesión reservada.

6. Declaratoria de sesión informal.

7. Declaración de suficiente ilustración.

8. Mociones o expresiones de duelo, de reconocimiento o de rechazo o repudio, así como saludos y demás asuntos de orden protocolario.

9. Proposiciones de cambio o traslado de comisiones que acuerden o soliciten sus respectivos integrantes.

10. Resolución de las apelaciones sobre las decisiones del presidente o la mesa directiva de la corporación o de las comisiones.

11. Proposiciones para citaciones de control político, información general o de control público o para la realización de foros o audiencias públicas.

12. Adopción o aprobación de textos rehechos o integrados por declaratoria parcial de inconstitucionalidad.

13. Decisiones sobre apelación de un proyecto negado o archivado en comisión.

14. Decisión sobre excusas presentadas por servidores públicos citados por las comisiones o por las cámaras legislativas.

15. Adopción de los informes de las Comisiones de Ética sobre suspensión de la condición Congresional.

16. Tampoco se requerirá votación nominal y pública cuando en el trámite de un proyecto de ley exista unanimidad por parte de la respectiva comisión o plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto, a menos que esa forma de votación sea solicitada por alguno de sus miembros. Si la unanimidad no abarca la totalidad del articulado se someterán a votación nominal y pública las diferentes proposiciones sobre los artículos respecto de los cuales existan discrepancias.

17. El título de los proyectos siempre que no tenga propuesta de modificación.

18. La pregunta sobre si la cámara respectiva quiere que un proyecto sea ley de la República o reforme la Constitución.

19. La pregunta sobre si declara válida una elección hecha por el Congreso, alguna de sus cámaras o sus comisiones.

20. Los asuntos de mero trámite, entendidos como aquellos que, haciendo o no parte de la función constituyente y legislativa, no corresponden al debate y votación de los textos de los proyectos de ley y de acto legislativo y los no prescritos que puedan considerarse de similar naturaleza.”

    Complementariamente, la Ley 1431 de 2011, en su artículo 2, reitera la regla general en materia de votaciones para los casos no incluidos en las excepciones previstas en el artículo 1:

    “ARTÍCULO 2o. El artículo 130 de la Ley 5ª de 1992 quedará así:

    Artículo 130. Votación nominal. Como regla general, las votaciones serán nominales y públicas, con las excepciones que determine la presente ley o aquellas que la modifiquen o adicionen.

    En toda votación pública, podrá emplearse cualquier procedimiento electrónico que acredite el sentido del voto de cada Congresista y el resultado de la votación; en caso de ausencia o falta de procedimientos electrónicos, se llamará a lista y cada Congresista anunciará de manera verbal su voto sí o no.

    Cuando se utilicen medios electrónicos en las votaciones, será el presidente de la Corporación o Comisión quien determine los tiempos entre la iniciación de la votación y el anuncio de su resultado sin exceder los treinta (30) minutos por votación.

    Dentro del año siguiente a la expedición de esta ley, las cámaras deberán implementar un sistema electrónico que permita que las votaciones nominales y el sentido del voto de los congresistas y los conteos correspondientes puedan visualizarse en tiempo real, por la Internet en archivos y formatos de fácil acceso y divulgación pública.

    (…).”

    Como se desprende del texto anterior, el legislador ha previsto de manera taxativa las decisiones de las comisiones y cámaras del Congreso de la República a las cuales se aplica la votación ordinaria, de manera que aquellos casos que no se encuentren allí incorporados, (excluidas las votaciones secretas[57]), se les aplica la regla general de la votación nominal y pública prevista en el artículo 133 de la Constitución.

    Sin embargo, podría argumentarse que la votación del informe de objeciones gubernamentales cabe dentro de la excepción prevista en el numeral 16 del artículo 1 de la Ley 1431 de 2011, modificatorio del artículo 129 de la Ley 5ª de 1992 (reglamento del Congreso), según la cual, no se requerirá votación nominal y pública cuando en el trámite de un proyecto de ley exista unanimidad por parte de la respectiva comisión o plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto, circunstancia que ocurrió en el caso analizado. Desde esta perspectiva no se presentaría vicio alguno, puesto que la votación ordinaria sería el mecanismo idóneo para aprobar dicho informe y no la votación nominal y pública.

    Al respecto, cabe precisar, que la S. no comparte esta aproximación por dos razones: (i) porque se trata de exclusiones enunciadas con carácter taxativo por el legislador, y por ende, su interpretación debe efectuarse de manera restrictiva, de lo contrario la regla general de la votación nominal y pública podría convertirse en la excepción; y (ii) porque el informe de objeciones gubernamentales, en el momento de la discusión no hace parte del articulado del proyecto de ley. Esto ocurre sólo en caso que prosperen las objeciones formuladas por el Gobierno.

    De lo anterior surge que la exigencia constitucional y legal de la votación nominal y pública es aplicable al informe de objeciones gubernamentales en tanto no se encuentra enunciado de manera expresa en las excepciones previstas en el artículo 1 de la Ley 1431 de 2011.

    Cabe precisar, que si bien en reiterada jurisprudencia, la S. Plena de esta Corporación ha verificado como requisito de aprobación del informe de objeciones gubernamentales, la votación ordinaria[58], a raíz de la expedición y entrada en vigor de la Ley 1431 de 2011, reglamentaria del artículo 133 de la Constitución Política, reformado a su vez por el Acto Legislativo 01 de 2009, el parámetro de constitucionalidad ha cambiado, y en esa medida, no estaría la S. en esta oportunidad desconociendo su propio precedente en la materia.

    Adicionalmente, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte[59] para la aprobación de los informes sobre las objeciones gubernamentales en las plenarias de las cámaras legislativas es necesario contar con mayoría absoluta, en la medida en que el proyecto objetado es devuelto a las plenarias de cada cámara para segundo debate, razón por la cual se imponen los requisitos propios de dicho trámite (art. 167, CP). [60]

    En el presente caso, al no cumplirse el requisito constitucional y legal de la votación nominal y pública, se configura un vicio de procedimiento, frente al cual es necesario determinar si se trata de un vicio subsanable que hace posible la devolución del proyecto de ley a las cámaras en aplicación del artículo 241 Superior, cuyo texto establece expresamente que “cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible enmiende el defecto observado.”

    El artículo 241 de la Constitución, a su turno, ha sido desarrollado por el artículo 45 del Decreto- Ley 2067 de 1991[61] y el artículo 202 de la Ley 5 de 1992 (Reglamento del Congreso)[62], a través de los cuales se establece el procedimiento a seguir cuando la Corte encuentra vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su control: (i) ordenará devolverlo a las cámaras legislativas, para que dentro del término fijado por la Corte, de ser posible, enmiende el defecto detectado; (ii) evento en el cual tendrá prioridad en el orden del día; (iii) subsanado el vicio dentro del plazo fijado, se remitirá a la Corte para que decida definitivamente sobre su exequibilidad.

    La posibilidad de subsanar vicios de procedimiento, tal como lo ha señalado esta Corporación[63], constituye no sólo una concreción del principio de conservación del derecho, sino también una manifestación del principio democrático en la medida en que permite que sea directamente el Congreso, órgano representativo por excelencia, quien subsane los posibles yerros constitucionales en los que haya incurrido. Sin embargo, esta posibilidad se ha de ejercer en forma razonable, esto es, no puede implicar la repetición completa del procedimiento legislativo, puesto que una cosa es un vicio en el procedimiento, y otra muy distinta es la ausencia de procedimiento como tal. Según señaló la Corte en la sentencia C-760 de 2001[64] , el principal límite con el que cuenta la posibilidad de devolver un proyecto al Congreso para que allí se sanee un vicio, es el principio de razonabilidad; en virtud de éste, “el sistema jurídico sólo admite subsanar vicios que originan la invalidez de las actuaciones reglamentarias sobre la base de la existencia de los mismos actos que van a ser subsanados. En otras palabras, sólo es posible subsanar vicios de trámite sobre la base de un trámite que efectivamente se ha llevado a cabo.” Es decir, no es constitucionalmente válido presentar como “subsanación de un vicio en el procedimiento legislativo” lo que en realidad equivaldría a llevar a cabo etapas del proceso de formación de la ley -o de los actos legislativos- que no se surtieron.[65]

    En este orden de ideas, la Corte ha fijado los siguientes criterios para determinar si un vicio de procedimiento en la formación de la ley es subsanable o no lo es: (i) se produzca una vez cumplidas las etapas básicas o estructurales del proceso legislativo; (ii) el contexto dentro del cual se presentó el vicio; (iii) la garantía de los derechos de las minorías a lo largo del debate parlamentario y del principio democrático en la votación del proyecto de ley; y (iv) el tipo de ley de que se trata y su evolución a lo largo del debate parlamentario.[66]

    En el caso que nos ocupa, el vicio de procedimiento se presentó durante el trámite de aprobación del informe de objeciones gubernamentales en el Senado de la República y en la Cámara de Representantes, luego de la aprobación del Proyecto de Ley por el Congreso de la República y de la insistencia por parte de este órgano legislativo respecto de la sanción presidencial, es decir, cuando ya había completado todo su proceso normal de aprobación o superado sus etapas estructurales. Además, la aprobación del informe de objeciones se surtió por unanimidad en ambas cámaras, es decir, se produjo una clara manifestación de la voluntad del órgano legislativo en el sentido de aprobar el informe de objeciones, pero a través de un mecanismo que no era idóneo, la votación ordinaria. No existe constancia en el expediente de algún tipo de inconformidad u oposición de las minorías parlamentarias en esta etapa. Finalmente, se trata de una ley orgánica que desarrolla el artículo 133 de la Constitución y modifica el reglamento del Congreso (Ley 5 de 1992), cuyas discrepancias entre las plenarias de una y otra cámara fueron resueltas en la Comisión de Conciliación que se constituyó al efecto. Por estas razones, la S. remitirá el proyecto de ley de la referencia al Congreso de la República a fin de que el vicio detectado sea subsanado.

    En consecuencia, se ordenará devolver el Proyecto de Ley al Congreso de la República, para que con el fin de sanear el vicio de procedimiento identificado, se realice la votación nominal y pública del informe de objeciones gubernamentales, de conformidad con el artículo 133 de la Constitución, modificado por el artículo 5 del Acto Legislativo 01 de 2009, desarrollado por la Ley 1431 de 2011, “por la cual se establecen las excepciones a que se refiere el artículo 133 de la Constitución Política”, que a su vez reformó el artículo 130 de la Ley 5 de 1992, “por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes.”

    De acuerdo con el parágrafo del artículo 241 de la Constitución y el artículo 202 de la Ley 5ª de 1992[67], el Congreso de la República tiene un plazo máximo para subsanar el vicio, si así lo desea, que culminará el próximo 20 de junio de 2012, fecha en que termina la actual legislatura.

    Una vez subsanado el vicio, el Proyecto de Ley deberá ser enviado a la Corte Constitucional para que decida definitivamente sobre su exequibilidad, como lo disponen el Artículo 241, parágrafo, de la Constitución, y el artículo 202 de la Ley 5 de 1992.

En mérito de lo expuesto, la S. Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales,