Sentencia de Tutela nº 074/12 de Corte Constitucional, 15 de Febrero de 2012

1.1 SOLICITUD.

Los ciudadanos M.G.R., H.V.B., H.R.O., J.I.L., F.A.Y., E. delR.V., C.L. de P., Á.F.M., M.A.V.M. y J.C.V.D.Á., actuando en causa propia, presentaron acción de tutela contra la S. Penal del Tribunal Superior de S.M., por considerar que violó sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, al mínimo vital y al pago oportuno de sus pensiones, al decidir mediante fallo del 12 de abril de 2011, que el Coordinador del Grupo Interno de Trabajo, Gestión Pasivo Social Puertos de Colombia, no incurrió en desacato a la sentencia de tutela del 24 de agosto de 2010, proferida por la misma S. Penal del citado Tribunal.

1.1.1 Hechos y argumentos de derecho:

1.1.1.1 Señalan los accionantes que promovieron acción de tutela contra el Ministerio de la Protección Social, hoy Ministerio del Trabajo, y el Grupo Interno de Trabajo, Gestión Pasivo Social Puertos de Colombia, con el fin de lograr la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la dignidad humana y al pago oportuno de sus mesadas pensionales. Lo anterior por cuanto alegaron ser pensionados de la extinta Empresa Puertos de Colombia, hasta los meses de junio y octubre de 2008, fecha en la cual, sin previa notificación, les fueron reducidas las mesadas pensionales.

1.1.1.2 Manifiestan que mediante sentencia de tutela del 24 de agosto de 2010, la S. Penal del Tribunal Superior de S.M. protegió sus derechos fundamentales, ordenándole al Coordinador del Grupo Interno de Trabajo, Gestión Pasivo Social Puertos de Colombia, el reintegro de las sumas que les fueron descontadas ilegalmente a los peticionarios y, en esa forma, revocó las decisiones administrativas expedidas por dicho grupo. Esta decisión fue ratificada por la S. de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, el 19 de octubre de 2010.

1.1.1.3 Expresan que una vez recibida la notificación del fallo, el Grupo Interno de Trabajo procedió a su cumplimiento, dejando sin efectos los actos administrativos que ordenaban la disminución de sus mesadas pensionales.

1.1.1.4 Sostienen que en el mes de noviembre de 2010, el Grupo Interno de Trabajo redujo nuevamente el monto de sus mesadas con fundamento en una recomendación dada por el Consejo Asesor del FOPEP. Consideran que con ello se contraría la orden constitucional y se configura un desacato, para lo cual presentaron el respectivo incidente ante el Tribunal Superior de S.M..

1.1.1.5 Argumentan que como resultado de la solicitud, la S. Penal de ese Tribunal, mediante Auto del 12 de abril de 2011, contrariando lo decidido en fallo de tutela, determinó que no se incurrió en desacato a la sentencia del 24 de agosto de 2010, proferida por ese Despacho, por considerar que el Grupo Interno de Trabajo si cumplió con la orden impartida por el juez constitucional, y por lo tanto, se abstuvo de imponer las sanciones correspondientes.

1.1.1.6 Consideran que como quiera que no procede recurso ante esa decisión, no tenían otra opción sino la de interponer una nueva tutela solicitando se proceda a revocar el Auto del 12 de abril de 2011 proferido por la S. Penal del Tribunal Superior de S.M. y, en consecuencia, se ordene el desacato y se proceda a imponer las sanciones que correspondan. Así mismo, solicitan se ordene el cumplimiento del fallo del 24 de agosto de 2010, ratificado por la S. de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia el 19 de octubre de 2010 y, por lo tanto, restablecer el pago completo de sus mesadas pensionales.

1.2 TRASLADO Y CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.

Admitida la solicitud de tutela, la S. de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, mediante auto del 28 de junio de 2011, corrió traslado de la misma a los integrantes de la S. referida, al Coordinador del Grupo Interno de Trabajo para el Pasivo Social de la Extinta Empresa Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social, hoy Ministerio del Trabajo, y al Consejo Asesor del FOPEP, para que ejercieran su derecho de contradicción y defensa; así como a la S. Penal del Tribunal Superior de S.M., para que remitiera copia del trámite de incidente de desacato promovido por los accionantes.

1.2.1 La Coordinadora del Área de Prestaciones Económicas del Grupo Interno de Trabajo, Gestión Pasivo Social Puertos de Colombia, mediante escrito del 1 de julio de 2011, contestó la acción de tutela oponiéndose a las pretensiones de los actores.

Sustenta en su escrito de contestación, que el trámite constitucional no es procedente para solicitar una sanción respecto de una tutela diferente a la actual. Agrega que no se surtió el debido proceso establecido por el Decreto 2591 de 1991.

Argumenta que la acción que se promueve no se puede considerar una continuación de la anterior, de modo que aplica a la primera la figura de “cosa juzgada”, y que además, el Grupo Interno de Trabajo dio cumplimiento a lo ordenado por el juez constitucional en sentencia del 24 de agosto de 2010, confirmado por la S. Penal de Casación de la Corte Suprema de Justicia, en el sentido de revocar los actos administrativos que ordenaban la suspensión de las mesadas pensionales de los accionantes.

Al referirse al reajuste de las pensiones, hizo las siguientes precisiones:

En primer lugar, la Fiscalía General de la Nación, Unidad Nacional de Delitos contra la Administración Pública, Estructura de Apoyo para el tema de Foncolpuertos, dentro del sumario 2044, al resolver la situación jurídica de L.H.R.R., ex director de Foncolpuertos, dictó resolución de acusación de 6 de julio de 2007, por el delito de peculado por apropiación. El ex funcionario se acogió a sentencia anticipada, razón por la cual, el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Descongestión de Bogotá, lo condenó mediante fallo del 30 de mayo de 2008.

Igualmente, la Fiscalía General de la Nación también adelantó investigación contra R.R. y otros, por los delitos de peculado por apropiación y peculado por acción, originados por la expedición de varios actos administrativos, entre otros, los que ordenaron el reajuste de las mesadas pensionales y el pago de diferencias de mesadas, con sustento en certificaciones falsas, beneficiando ilegalmente a extrabajadores de Puertos de Colombia. El Juzgado Primero Penal del Circuito de Descongestión de Bogotá, mediante fallo del 24 de septiembre de 2004, dictó sentencia condenatoria contra los sindicados, por los delitos de peculado por apropiación agravado, peculado por apropiación a favor de terceros y prevaricato por acción, decisión confirmada por la S. Penal del Tribunal Suprior del Distrito de Bogotá, el 20 de abril de 2007.

En segundo lugar, el Grupo Interno de Trabajo lo que hizo fue dar cumplimiento a lo ordenado en los fallos mencionados y, en su labor de protección de los bienes del erario, profirió las resoluciones 706, 716, 1367, 1377, 1380, 1394 y 1397 de 2008, mediante las cuales revocó los actos administrativos expedidos por el ex director de Foncolpuertos, objeto de las sanciones penales y de la solicitud de amparo, y ajustó las mesadas pensionales de los extrabajadores, sin excluirlos de la nómina.

Por último, manifiesta que la Coordinación General del Grupo Interno de Trabajo acató la decisión del juez constitucional al proferir la resolución 001136 de 2010, por el cual se tomaron las decisiones administrativas ordenado al Área de Pensiones, para que dispusiera el pago correspondiente en cumplimiento del fallo de tutela. Agrega que las resoluciones expedidas son actos de ejecución de la sentencia penal que condenó a R.R. por los delitos de peculado, por lo tanto, su debate no procede ante la jurisdicción contenciosa administrativa. Asegura que estos actos gozan de la presunción de acierto y legalidad, y se encuentran ajustados a la ley sin que se haya desconocido derecho fundamental alguno, máxime si existe certeza de las maniobras fraudulentas que originaron las resoluciones 1375 de 1994, 640, 1433, 1347, 1297, 550 de 1995, 179 y 159 de 1996.

De otra parte, no aparece dentro del expediente respuesta de la S. Penal del Tribunal Superior de S.M..

1.3 DECISIONES DE INSTANCIA.

1.3.1 Sentencia de primera instancia.

Mediante fallo del 7 de julio de 2011, la S. de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia resuelve conceder la tutela al derecho al debido proceso de los accionantes, y ordena dejar sin efecto el auto dictado por la S. Penal del Tribunal Superior de S.M. el 12 de abril de 2011, dentro del incidente de desacato iniciado por los actores, en forma tal que se reinicie toda la actuación del trámite incidental, a fin de que se logre el respeto íntegro de la sentencia de tutela del 24 de septiembre de 2010, y confirmada el 19 de octubre de 2010.

Las razones en las cuales el a-quo fundamentó su decisión se resumen en lo siguiente:

1.3.1.1 El fallo de primera instancia fue apelado y confirmado por la S. Penal de la Corte Suprema de Justicia, y según se constató en la página Web de la Corte Constitucional, por auto del 17 de noviembre de 2010, el expediente no fue seleccionado, por lo que existe es cosa juzgada constitucional.

1.3.1.2 La autoridad administrativa no realizó los pagos ordenados y, por el contrario, se amparó en un concepto del Fopep que sugería no cancelarlos.

1.3.1.3 A pesar del desconocimiento de la orden constitucional, la S. Penal del Tribunal Superior de S.M. se abstuvo de sancionar al Grupo Interno de Trabajo, modificando la orden impartida por esa misma S. en decisión anterior, a pesar de que se encontraba amparada por la fuerza de cosa juzgada.

1.3.1.4 En estos eventos, solo la Corte Constitucional podía variar lo allí decidido, pero no lo hizo por no haber seleccionado para revisión.

1.3.2 Impugnación.

El 13 de julio de 2011, la Coordinadora del Área de Prestaciones Económicas del Grupo Interno de Trabajo, Gestión Pasivo Social Puertos de Colombia, presentó impugnación contra la sentencia de primera instancia, solicitando se declare improcedente la acción, bajo los siguientes argumentos:

1.3.2.1 El reajuste de las mesadas pensionales se ordenó dando aplicación a las providencias penales dictadas contra el ex director de Foncolpuertos, por las cuales fue condenado en dos ocasiones, una por peculado por apropiación en la modalidad de continuado, y otra, por los delitos de peculado por apropiación agravado, peculado por apropiación a favor de terceros y prevaricato por acción.

1.3.2.2 La decisión de revocar las resoluciones expedidas en virtud de la orden emitida por el juez constitucional, se efectuó por recomendación del Consejo Asesor del Fopep, la cual fue acogida por el Grupo Interno de Trabajo de no cancelar los mayores valores autorizados por una actuación ilícita.

1.3.2.3 Se trata de una tutela diferente a la promovida por los actores ante el Tribunal Superior de S.M., por tratarse de dos situaciones distintas.

1.3.3 Sentencia de segunda instancia.

Mediante providencia del 19 de agosto de 2011, la S. de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia revoca el fallo impugnado, argumentando que en línea de principio las decisiones jurisdiccionales no son objeto de la acción de tutela, solo proceden de manera excepcional cuando éstas han sido proferidas en forma arbitraria, abusiva o manifiestamente contrarias a la ley.

Dice que este principio tiene mayor fuerza cuando el amparo se ejerce contra una providencia dictada en un incidente de desacato; caso en el cual quien conoció de la tutela en primera instancia debe determinar si impone o no la sanción prevista en caso de incumplimiento.

Agrega, que los reparos elevados por los accionantes no están dentro de las circunstancias en las cuales pueda ser procedente la acción constitucional: no existió extralimitación en las funciones por cuanto la decisión se enmarca dentro de las competencias del juez de tutela para verificar el cumplimiento de las órdenes impartidas y de imponer si se considera necesario, las sanciones a que haya lugar. No se vulneró el derecho a la defensa, pues las partes procesales concurrieron al incidente y presentaron los argumentos correspondientes. Por último, no se advierte la imposición de una sanción arbitraria, porque por un lado, no hubo sanción, y por el otro, en caso de haberse impuesto la legitimación para alegar dicha causal, habría correspondido a la entidad o al funcionario sancionado, y no a los actores.

Por otra parte manifiesta que, en el evento de ser procedente la acción de tutela, lo que se debate es la contradicción aparente entre la cosa juzgada que produce el fallo penal que ordenó la corrección de las mesadas pensionales que fueron aumentadas en forma fraudulenta y el fallo constitucional que ordenó su revocatoria.

Sostiene que en el presente caso, el fallo debe ser encaminado a favor de la sentencia penal. Lo anterior, por cuanto la tutela partió del conocimiento incompleto que ofreció la parte actora, al presentar pruebas parciales de las resoluciones de acusación contra el ex director de Foncolpuertos L.H.R.R., y omitió referirse a las disposiciones que ordenaban el restablecimiento del derecho de los actos administrativos expedidos fraudulentamente, concediendo derechos laborales y pensionales.

1.4 PRUEBAS DOCUMENTALES.

En el trámite de la presente acción de amparo se presentaron las siguientes pruebas relevantes:

1.4.1 Copia de la resolución que resuelve la situación jurídica del ex director de Foncolpuertos del 18 de julio de 2007, expedida por el Fiscal Delegado Adscrito al Despacho Uno de la Estructura de Apoyo para Foncolpuertos de la Unidad Nacional de Delitos contra la Administración Pública de la Fiscalía General de la Nación (folios 24 y 25 - incompleta).

1.4.2 Copia de la sentencia anticipada del 30 de mayo de 2008, proferida por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Descongestión para el tema Foncolpuertos Cajanal de Bogotá, contra el ex director de Foncolpuertos (folios del 26 al 36 - incompleta).

1.4.3 Copias de las resoluciones 00706, 00716,01367, 01377, 01380, 01394, 01397 y 01405 de 2008, expedidas por el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, donde se revocan las resoluciones expedidas por el ex director de Foncolpuertos (folios 37 al 84).

1.4.4 Copia de la sentencia T-494 de 2009 expedida por la Corte Constitucional (folios 85 al 95).

1.4.5 Copia de la sentencia del Consejo Superior de la Judicatura, S.J.D., del 21 de enero de 2009 (folios 96 al 130).

1.4.6 Copia de la sentencia de primera instancia del 24 de agosto de 2010, expedida por la S. Penal del Tribunal Superior de S.M., dentro del proceso incoado por los señores M.G.R., H.V.B., H.R.O., J.I.L., F.A.Y., E. delR.V., C.L. de P., Á.F.M., M.A.V.M. y J.C.V.D.Á., en el cual se ampararon sus derechos fundamentales (folios 131 al 149).

1.4.7 Copia de la sentencia de segunda instancia del 19 de octubre de 2010, proferida por la S. de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, en la cual confirma la sentencia del 24 de agosto de 2010, proferida por la S. Penal del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Judicial de S.M. (folios 150 al 156).

1.4.8 Copia del oficio de la Corte Constitucional el 10 de mayo de 2011, en el que consta que el fallo de tutela del 24 de agosto de 2010, expedida por la S. Penal del Tribunal Superior de S.M. y confirmada segunda instancia el 19 de octubre de 2010, por la S. de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, no fue seleccionada para revisión (folio 157).

1.4.9 Copia del oficio recibido de la Coordinación del Área de Pensiones del Grupo Interno de Trabajo informando sobre las recomendaciones del Fopep (folios 159 al 161).

1.4.10 Copia del incidente de desacato del 20 de septiembre de 2010, presentado ante la S. de Decisión Penal del Tribunal Superior de S.M. (folios 162 al 165).

1.4.11 Copia del fallo que resuelve el incidente de desacato del 12 de abril de 2011, expedido por la S. de Decisión Penal del Tribunal Superior de S.M. (folios 166 al 172).

1.4.12 Copia de la sentencia del 12 de abril de 2011, expedida por la S. Civil de la Corte Suprema de Justicia del 27 de abril de 2011, en el cual se deniega el amparo constitucional incoado por el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia contra la S. Penal del Tribunal Superior de S.M. y de la S. de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia (folios 173 al 176).

1.5 TRÁMITE EN SEDE DE REVISIÓN.

La S. de Revisión consideró necesario requerir al Ministerio de la Protección Social, hoy Ministerio del Trabajo, – Grupo Interno de Trabajo para la gestión del Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia (Grupo GIT), Coordinación Área de Pensiones, a la S. Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de S.M., y a la Fiscalía General de la Nación, Unidad Nacional de Delitos contra la Administración Pública, Estructura de Apoyo para el tema de Foncolpuertos, para que remitieran la siguiente documentación:

1.5.1 Al Ministerio del Trabajo - Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia (Grupo GIT), la siguiente documentación:

1.5.1.1 Copia de la Resolución 001136 de 2010, por el cual el Grupo Interno de Trabajo dio cumplimiento al fallo de tutela del 24 de agosto de 2010, expedido por la S. Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de S.M., confirmado por la S. Penal de la Corte Suprema de Justicia el 19 de octubre de 2010.

1.5.1.2 Copia de las constancia de pago de los meses de agosto, septiembre y octubre de 2010, de las mesadas pensionales de los accionantes.

1.5.2 A la Fiscalía General de la Nación, Unidad Nacional de Delitos contra la Administración Pública, Estructura de Apoyo para el tema de Foncolpuertos, copia de la resolución de acusación del 6 de julio de 2007, proferida contra el ex director de Foncolpuertos L.H.R.R..

1.5.3 Al Juzgado Segundo Penal del Circuito de Descongestión de Bogotá, copia del fallo condenatorio contra el ex director de Foncolpuertos L.H.R.R., del 30 de mayo de 2008.

1.5.4 A la S. Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de S.M., copia del expediente del incidente de desacato promovido por los accionantes, y las pruebas practicadas por ese despacho y que llevaron a la expedición del auto del 12 de abril de 2011.

1.6 PRUEBAS APORTADAS EN SEDE DE REVISIÓN.

1.6.1 Mediante oficio del 9 de febrero de 2012, la Secretaría General de la Corte Constitucional remite la siguiente documentación allegada al proceso:

1.6.1.1 Mediante oficio No. OPTB-45/2012 del 7 de febrero de 2012, el Subdirector Jurídico Pensional la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, allega copia de:

1.6.1.1.1 La Resolución 001136 de 2010 por la cual el Grupo Interno de Trabajo dio cumplimiento al fallo de tutela del 24 de agosto de 2010, expedido por la S. Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de S.M., y confirmada por la S. Penal de la Corte Suprema de Justicia el 19 de octubre de 2010.

En ella se resolvió lo siguiente:

“Como consecuencia del fallo de tutela proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de S.M., S. Penal de Decisión, se ordena a Nómina del Área de Pensiones del Grupo, pague a los pensionados que a continuación se señalan, las mesadas con los reajustes dispuestos en las resoluciones Nos. 1375 de 1994, 550, 640, 1297, 1347, 1433 de 1995 y 179 de 1996, así ello sea ilegal, indebido e irregular; y les cancele, las siguientes sumas por diferencias de mesadas desde la fecha a señalar a agosto de 2010, incluidas las adisionales de dicho período y las que se causen hasta la aplicación en nómina del presente acto administrativo así:

PENSIONADO

MESADA PAGADA 2008

MESADA AJUSTADA 2008

MESADA PAGAR 2010

DIFERENCIAS MESADA

VILLAMIL MEZA

2.771.379,78

2.550.477,15

3.043.623,50

7.501.390,74*

IGUARAN LLERENA

1.953.647,63

1.745.630,58

2.145.562,25

7.063.823,43*

G.R.

3.797.391,53

3.710.121,35

4.170.424,49

2.963.512,57*

DEL RÍO VIZCAÍNO

1.839.050,22

1.706.491,16

2.019.707,48

4.501.428,10*

CARMEN PAULINA

2.132.565,74

1.534.980,50

2.342.056,20

17.304.817,21**

V.B.

3.547.958,84

3.266.746,93

3.896.489,03

8.143.308,06**

A.Y.

2.344.143,40

1.115.597,70

2.574.417,98

35.576.110,90**

FONCECA MARQUEZ

1.698.405,65

1.424.021,43

1.865.246,83

7.945.592,45**

R.O.

4.388.702,40

2.981.755,13

4.819.822,19

40.742.246,79**

VILLALBA ÁNGEL

5.459.838,30

3.186.273,46

5.996.180,06

65.837.676,92**

* Desde junio de 2008.

** Desde octubre de 2008.

PARAGRAFO: El pago se girará contra el rubro presupuestal, Cuenta 3, Transferencias corrientes, Subcuenta5, Transferencias de Previsión y Seguridad Social Objeto del Gasto 1, Pensiones y Jubilaciones, ordinal 17 Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, Pensiones Fondo Pasivo Social empresa Puertos de Colombia, Recurso 10, Recursos Corrientes, por ser el destinado para el pago de obligaciones por el Pasivo Social de la empresa Puertos de Colombia.”[1]

1.6.1.1.2 Copia de las constancias de pago de los meses de agosto, septiembre y octubre de 2010 con sus respectivos reajustes dejados de pagar a los pensionados de la extinta Puertos de Colombia.[2]

1.6.1.1.3 Copia de las comunicaciones que la Coordinadora del Área Administrativa del Grupo Interno de Trabajo, Gestión Pasivo Social Puertos de Colombia, remite a cada uno de los pensionados anexándoles la Resolución 001136 de 2010.[3]

1.6.1.1.4 Oficio 10100-043-01-040 del 2 de febrero de 2012, expedido por el J. de la Unidad Nacional Especializada en Delitos Contra la Administración Pública, de la Fiscalía General de la Nación, remitiendo copia del fallo de 6 de julio de 2007, que definió la situación jurídica del señor L.H.R., en su calidad de Ex Director de Foncolpuertos, en la cual se ordena: “5º ORDENAR la SUSPENSIÓN de los efectos jurídicos y económicos de las resoluciones firmadas por L.H.R.; así como de las actas de conciliación autorizadas; como de los mandamientos de pago librados en las sentencias no ejecutoriadas; conforme al cuadro inserto en los hechos y de aquellos actos delictivos cometidos dentro del lapso precisado en esta resolución; como consecuencia del análisis precedente. Comunicar lo anterior al “G.I.T.” Ministerio de Protección Social y en consecuencia librar los oficios allí señalados.”

Igualmente se anexa un CD, que contiene el acta de la sentencia anticipada del 18 de julio de 2008, del citado señor. [4]

2 CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

2.1 COMPETENCIA.

La Corte es competente para revisar los presentes fallos de tutela, de conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución Política, y con el Decreto 2591 de 1991.

2.2 PROBLEMA JURÍDICO.

De acuerdo con los antecedentes planteados, el asunto se circunscribe a la decisión tomada dentro del trámite de incidente de desacato promovido por los actores, ante el desconocimiento de una sentencia de tutela en firme, por parte del mismo juez que la profirió.

En el presente caso, corresponde a esta S. de Revisión determinar, en primer lugar, si se dan las causales de procedibilidad de la acción de tutela contra las decisiones proferidas dentro del proceso incidental de desacato, y posteriormente, establecer si la S. Penal del Tribunal Superior de S.M., al desconocer su propia sentencia de tutela, está vulnerando los derechos fundamentales de los accionantes.

A efectos de resolver lo anterior, se estudiará la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre los siguientes temas: (i) procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) naturaleza y objeto del incidente de desacato; (iii) los límites, competencias y facultades del juez de tutela para resolver una acción de amparo contra un incidente de desacato; (iv) cuando se trata de un hecho nuevo; y (v) análisis del caso concreto.

2.2.1 Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia.

La Constitución Política en su artículo 86 consagra la acción de tutela como un derecho de las personas a reclamar ante los jueces en todo momento y lugar, la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando sientan que éstos son vulnerado o amenazados por acción u omisión de una autoridad pública.

Esta disposición constitucional es desarrollada por el Decreto 2591 de 1991, el cual en los artículos 11, 12 y 40 previó la posible vulneración de los derechos fundamentales con ocasión de las decisiones de las autoridades judiciales. En estos eventos se contemplaba un término de caducidad de la acción y reglas de competencia especiales. Sin embargo, en la Sentencia C-543 de 1992[5], la Corte Constitucional declaró inexequibles estas disposiciones, por considerar que la acción de tutela no se concibió para controvertir las decisiones judiciales y que al permitir su ejercicio contra providencias judiciales, se vulneraban los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, además de transgredir la autonomía e independencia judicial.

No obstante lo anterior, la misma sentencia advirtió que cuando las providencias judiciales fueran abiertamente contrarias al ordenamiento jurídico y que, por tanto, se estuviera frente a “actuaciones de hecho”, la acción de tutela sí procedía. En ella dijo la Corte:

“Así, por ejemplo, nada obsta para que por la vía de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación injustificada en la adopción de decisiones a su cargo que proceda a resolver o que observe con diligencia los términos judiciales, ni riñe con los preceptos constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones de hecho imputables al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o amenacen los derechos fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable, para lo cual sí está constitucionalmente autorizada la tutela pero como mecanismo transitorio cuyo efecto, por expreso mandato de la Carta es puramente temporal y queda supeditado a lo que se resuelva de fondo por el juez ordinario competente (artículos 86 de la Constitución Política y 8º del Decreto 2591 de 1991). En hipótesis como estas no puede hablarse de atentado alguno contra la seguridad jurídica de los asociados, sino que se trata de hacer realidad los fines que persigue la justicia.”

En las primeras decisiones de esta Corporación, se desarrolló una línea jurisprudencial uniforme sobre la viabilidad de la acción de tutela en contra de providencias judiciales, pero condicionada a la configuración de una vía de hecho, entendida ésta como una decisión abiertamente arbitraria e ilegítima[6].

En esos términos, a partir de la sentencia C-592 de 1993[7] se precisó que el concepto de autoridad, a que se refiere el artículo 86 de la carta constitucional, comprende a los jueces “en cuanto les corresponde la función de administrar justicia y sus resoluciones son obligatorias para los particulares y también para el Estado”, y por lo tanto, la norma otorga el derecho a las personas para que acudan al juez constitucional, con el fin de solicitar el amparo de sus derechos fundamentales cuando el pronunciamiento del funcionario judicial incurra en una vía de hecho.

Esta posición fue replanteada en sentencias posteriores en las que se introdujeron las causales de procedencia y de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. Las primeras se definieron como unos requisitos de carácter general de orden procesal (requisitos formales de procedibilidad) y las segundas como requisitos específicos (aspecto sustancial), referidas a eventos en los que un fallo puede llevar a la amenaza o transgresión de derechos constitucionales, los cuales fueron resumidos, primero en la sentencia T-462 de 2003[8] y posteriormente en la sentencia C-590 de 2005[9]. En esta última se dejó claro que el amparo constitucional podía interponerse contra las decisiones de cualquier autoridad pública, siempre y cuando reunieran los requisitos establecidos en ella.

La sentencia C-590 de 2005 señaló que:

“(…) Con todo, no obstante que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias es compatible con el carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales inherente a los fallos judiciales, con el valor de cosa juzgada de las sentencias y con la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público; ello no se opone a que en supuestos sumamente excepcionales la acción de tutela proceda contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales.

23. En ese marco, los casos en que procede la acción de tutela contra decisiones judiciales han sido desarrollados por la doctrina de esta Corporación tanto en fallos de constitucionalidad, como en fallos de tutela. Esta línea jurisprudencial, que se reafirma por la Corte en esta oportunidad, ha sido objeto de detenidos desarrollos. En virtud de ellos, la Corporación ha entendido que la tutela sólo puede proceder si se cumplen ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad. Dentro de estos pueden distinguirse unos de carácter general, que habilitan la interposición de la tutela, y otros de carácter específico, que tocan con la procedencia misma del amparo, una vez interpuesto.”

Posteriormente, la Corte Constitucional, en Sentencia SU-813 de 2007[10], siguiendo los parámetros de la Sentencia C-590 de 2005, sistematizó las causales genéricas así:

“Las causales genéricas de procedibilidad se refieren a aquéllos requisitos que en general se exigen para la procedencia de la acción de tutela, pero que referidas al caso específico de la tutela contra providencias judiciales adquieren un matiz especial. La particularidad se deriva del hecho de que en estos casos la acción se interpone contra una decisión judicial que es fruto de un debate procesal y que en principio, por su naturaleza y origen, debe entenderse ajustada a la Constitución. Tales causales son las siguientes:

(i) Se requiere, en primer lugar, que la cuestión discutida resulte de evidente relevancia constitucional y que, como en cualquier acción de tutela, esté acreditada la vulneración de un derecho fundamental, requisito sine qua non de esta acción de tutela que, en estos casos, exige una carga especial al actor[11]; (ii) que la persona afectada haya agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial a su alcance y haya alegado, en sede judicial ordinaria, y siempre que ello fuera posible, la cuestión iusfundamental que alega en sede de tutela; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) en el caso de irregularidades procesales, se requiere que éstas tengan un efecto decisivo en la decisión de fondo que se impugna; y (v) que no se trate de sentencias de tutela.”

De igual forma precisó que los criterios específicos, “fruto de una evolución jurisprudencial que comenzó por la enumeración de algunas causales para considerar una sentencia ‘vía de hecho', pero que hoy en día está consolidada en torno al concepto de causales específicas de procedibilidad”[12], deben ser protuberantes y evidentes en la decisión que se cuestiona[13], los cuales son resumidos así:

“i) Defecto sustantivo, orgánico o procedimental: La acción de tutela procede, cuando puede probarse que una decisión judicial desconoce normas de rango legal, ya sea por aplicación indebida, error grave en su interpretación, desconocimiento de sentencias con efectos erga omnes, o cuando se actúa por fuera del procedimiento establecido[14].

ii) Defecto fáctico: Cuando en el curso de un proceso se omite la práctica o decreto de pruebas o estas no son valoradas debidamente, con lo cual variaría drásticamente el sentido del fallo proferido[15]”.

La Corte Constitucional, igualmente ha establecido otros tipos de defectos, entre ellos se encuentran:

1. El error inducido o por consecuencia. “Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.”[16]

2. Decisión sin motivación. “Cuando la autoridad judicial profiere su decisión sin sustento argumentativo o los motivos para dictar la sentencia no son relevantes en el caso concreto, de suerte que puede predicarse que la decisión no tiene fundamentos jurídicos o fácticos.”[17]

3. Desconocimiento del precedente. “[h]ipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[18]”

4. Violación directa a la Constitución. “Cuando una decisión judicial desconoce el contenido de los derechos fundamentales de alguna de las partes, realiza interpretaciones inconstitucionales o no utiliza la excepción de inconstitucionalidad ante vulneraciones protuberantes de la Carta, siempre y cuando haya sido presentada solicitud expresa al respecto.”[19]

En resumen, para que proceda la acción de tutela contra providencia judicial, es preciso que se cumplan las causales genéricas de procedibilidad, y además, se configure por lo menos uno de los defectos o fallas graves que hacen procedente el amparo constitucional sobre estas decisiones. Sin embargo, la Corte ha enfatizado en que en estos casos, la procedencia debe ser excepcional, en atención a los principios de cosa juzgada, autonomía e independencia judicial, seguridad jurídica, y a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela.

2.2.2 La naturaleza y objeto del incidente de desacato.

Las normas contenidas en el Decreto 2591 de 1991, establecen instrumentos para garantizar el cumplimiento de las sentencias dictadas en sede de tutela, como la imposición de sanciones de índole disciplinario cuando se comprueba la responsabilidad subjetiva en la omisión de satisfacer la orden judicial de protección de los derechos invocados.

En efecto, el artículo 27 de la citada norma dispone: “Proferido el fallo que conceda la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora.” Para ello, la misma disposición señala que el juez de tutela requerirá al responsable para que dentro de un término determinado, cumpla la orden so pena de abrir el correspondiente proceso disciplinario. En caso de persistir el incumplimiento, la autoridad judicial adoptará las medidas para su cabal cumplimiento.

Con fundamento en este precepto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha distinguido entre la actividad judicial encaminada obtener el cumplimiento del fallo de tutela y el incidente de desacato. Ambos son procedimientos para garantizar que, una vez proferido el fallo, sea efectivamente cumplido.

El incidente de desacato se encuentra regulado por el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, que dispone:

“Artículo 52. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses (6) y multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a las que hubiere lugar.

La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción.”

En sentencia T-458 de 2003[20], esta Corporación precisó:

“Las diferencias entre el desacato y el cumplimiento son las siguientes:

i.) El cumplimiento es obligatorio, hace parte de la garantía constitucional; el desacato es incidental, se trata de un instrumento disciplinario de creación legal.

ii.) La responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva.

iii.) La competencia y las circunstancias para el cumplimiento de la sentencia se basan en los artículos 27 y 23 del decreto 2591 de 1991. La base legal del desacato está en los artículos 52 y 27 del mencionado decreto. Es decir que en cuanto al respaldo normativo, existen puntos de conjunción y de diferencia.

iv.) El desacato es a petición de parte interesada; el cumplimiento es de oficio, aunque puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público.”

La Corte Constitucional en sentencia T-652 de 2010[21], resume esta diferencia así: (i) el cumplimiento es de carácter principal pues tiene su origen en la Constitución y hace parte de la esencia misma de la acción de tutela, bastando una responsabilidad objetiva para su configuración. (ii) El desacato es una figura accesoria de origen legal que demanda una responsabilidad de tipo subjetivo, consistente en que el solo incumplimiento del fallo no da lugar a la imposición de la sanción, ya que es necesario que se pruebe la negligencia de la persona que debe cumplir la sentencia de tutela.”

En ese sentido, el incidente de desacato es entendido como una medida coercitiva dentro de un procedimiento del poder jurisdiccional sancionatorio con el que cuenta el juez constitucional para lograr la protección de los derechos fundamentales “cuya violación ha sido evidenciada a partir de una providencia judicial que surgió con ocasión de la resolución de una acción de tutela.”[22]

La imposición de la sanción debe estar precedida de un trámite incidental, que garantice la eficacia del derecho al debido proceso de la autoridad o particular contra quien se ejerce. Para ello, dentro del proceso se debe: (i) comunicar al incumplido sobre la iniciación del trámite del incidente de desacato, para que informe las razones del incumplimiento y las argumentaciones de su defensa; (ii) practicar las pruebas que se soliciten y las que el juez considere conducentes y pertinentes para adoptar la decisión; (iii) notificar la providencia que resuelva el incidente a fin de adoptar la decisión; y, en los eventos en que haya lugar a ello, (iv) remitir el expediente en consulta ante el superior.[23]

Lo anterior deja claro que si bien, entre los objetivos del incidente de desacato está la de sancionar el incumplimiento del fallo de tutela por parte de la autoridad responsable, ésta Corporación ha dicho que el principal propósito está en conseguir que el obligado cumpla con la orden impuesta en la decisión de amparo y, por ende, en la protección de los derechos fundamentales de quien invocó el derecho. Así, señaló

“… el principal propósito de este trámite se centra en conseguir que el obligado obedezca la orden impuesta en la providencia originada a partir de la resolución de un recurso de amparo constitucional. Por tal motivo, debe precisarse que la finalidad del mencionado incidente no es la imposición de una sanción en sí misma, sino que debe considerarse como una de las formas de buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia.”[24]

De acuerdo con esto, el propósito de este trámite está en conseguir que el obligado obedezca la orden impuesta en la providencia originada a partir de la resolución de un recurso de amparo constitucional. Por tal motivo, debe precisarse que la finalidad del mencionado incidente no es la imposición de una sanción en sí misma, sino que debe considerarse como una de las formas de buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia[25].

En este orden de ideas, la Corte constitucional[26] ha precisado que en resumidas cuentas busca que estando en curso el trámite del incidente de desacato, el accionado se persuada del cumplimiento de la orden de tutela y, a fin de evitar la imposición de la sanción, acate la sentencia. Igualmente, sostiene la jurisprudencia Constitucional, que aun cuando se haya proferido la decisión de sancionar, el responsable podrá evitar la imposición de la multa o arresto cumpliendo el fallo que lo obliga a proteger los derechos fundamentales del actor.

De otro lado, para garantizar los derechos de quien es sancionado por desacato, se prevé el grado jurisdiccional de consulta, teniendo en cuenta que se trata de un sujeto a quien se le ha impuesto una sanción de multa o privación de la libertad por el incumpliendo de la orden de tutela.

En este contexto, se encuentra que la consulta al proceder sin necesidad de solicitud de las partes comprometidas en el trámite, debe ser considerada como un mecanismo automático que conduce al juez de nivel superior a establecer la legalidad de la decisión adoptada por el inferior, con el objeto de proteger a una de las partes dentro del mencionado procedimiento. De tal manera, su estudio debe limitarse a la primera providencia, por tanto la consulta del incidente no puede extenderse al análisis de la legalidad de la sentencia de tutela en la cual se dio la orden que se alega como incumplida[27].

Por otra parte, el juez de tutela al tramitar el respetivo incidente tiene la obligación de indagar por la presencia de elementos que encaminados a demostrar la responsabilidad subjetiva de quien incurre en desacato, por tanto, dentro del proceso debe quedar debidamente probado los motivos por los cuales el obligado desconoció el referido fallo, lo cual conlleva a que no pueda presumirse la responsabilidad por el sólo hecho del incumplimiento. De acuerdo con ello, el juzgador determinará cuál debe ser la sanción adecuada – proporcionada y razonable – a los hechos[28].

En este orden de ideas, debe precisarse que tanto el juez como el responsable de la obligación surgida en virtud de la sentencia de tutela, deben tener certeza acerca de cuál es la conducta esperada y en qué forma específica debe materializarse la orden. En todo caso, es indispensable que el sujeto obligado siempre demuestre que desarrolló conductas positivas de las cuales puede inferirse que obró de buena fe y no con el ánimo de evadir los mandatos de la autoridad judicial[29]

En concordancia con esta línea argumentativa, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha indicado que al momento de evaluar si existió o no desacato, no pueden dejarse de lado el examen de situaciones especiales que pueden constituir causales exonerativas de responsabilidad dependiendo de cada caso concreto, es decir, debe tenerse en cuenta si ocurrieron circunstancia de fuerza mayor, caso fortuito o imposibilidad absoluta jurídica o fáctica para cumplir, las cuales siempre deben ser estudiadas a la luz del principio de la buena fe del demandado[30].

Dentro de este contexto, esta Corporación ha señalado que, no puede imponerse sanción por desacato cuando: (i) la orden impartida por el juez de tutela no ha sido precisa -porque no se determinó quien debe cumplirla o su contenido es difuso y, (ii) cuando el obligado de buena fe quiere cumplir la orden pero no se le ha dado la oportunidad de hacerlo[31].

En efecto, es improcedente la imposición de una sanción consistente en multa o privación de la libertad como consecuencia del desacato, siempre que se considere que medidas de tales proporciones son impuestas para cumplir un fallo de tutela que no ha sido determinado, ni se ha dado la oportunidad de cumplirla a pesar de la buena fe del demandado. Igualmente, ocurre cuando el obligado ha dado cumplimiento al mandato constitucional, pero con posterioridad ha surgido un hecho nuevo que imposibilita continuar con la orden judicial a pesar de su buena fe en el acatamiento de la misma.

De acuerdo con las anteriores consideraciones, se concluye que, al ser el desacato un mecanismo de coerción que surge en virtud de las facultades de los jueces a impartir sanciones o abstenerse de ellas, es necesario que se demuestre que el incumplimiento de la orden fue producto de la negligencia comprobada del obligado en el incumplimiento del fallo, o que el mismo se hizo efectivo, siendo afectado posteriormente por el surgimiento de un hecho nuevo.

2.2.3 Procedencia de la acción de tutela contra los autos que se dictan en el trámite de un incidente de desacato.

Ahora bien, la Corte Constitucional[32], ha dejado claro que el concepto de providencia judicial, incluye tanto a las sentencias como a los autos dictados por las autoridades judiciales.

En esas circunstancias, esta Corporación ha dicho respecto a la procedencia de la acción de tutela frente a las decisiones que se profieran dentro del trámite del incidente de desacato, que procede excepcionalmente contra la decisión, siempre y siempre se cumpla con los siguientes presupuestos: se demuestre la existencia de una de las causales de procedibilidad de tutela contra providencias judiciales y que el trámite del incidente haya finalizado con decisión debidamente ejecutoriada “razón por la cual resulta improcedente el recurso de amparo en aquellos casos en los que, siendo necesario, no se haya agotado el grado de consulta.”[33]

Así lo manifestó la Corte en sentencia T-1113 de 2005[34] al señalar:

"Una vez queda en firme la decisión del incidente de desacato resulta procedente la acción de tutela. Sin embargo, la acción será improcedente si se interpone antes de finalizado el trámite, incluyendo en este, la etapa de consulta."

La Corte Constitucional recoge la línea jurisprudencial sobre este aspecto, en las sentencias T-631 de 2008[35] y T-171 de 2009[36], las cuales sostienen[37] la posibilidad de acudir a la acción de tutela contra las decisiones que se dictan dentro de los incidentes de desacato de manera excepcional cuando se está en presencia de defectos que constituyen causales de procedibilidad, cuando el juez de desacato se extralimita en sus funciones o cuando se vulnera el derecho a la defensa de las partes o se impone una sanción arbitraria.[38] En todas estas circunstancias, debe estar debidamente probado el cumplimiento de los criterios que la jurisprudencia ha desarrollado al respecto.

La sentencia T- 421 de 2003[39] afirma:

“Al ser el incidente de desacato una providencia judicial en la cual se debe respetar el debido proceso, también procede contra éste la tutela cuando se evidencie la existencia de una vía de hecho. Esta Corporación ha señalado que la vía de hecho, no corresponde a una simple irregularidad procesal, sino que debe reunir en términos generales las siguientes características: 1) Que se esté ante derechos fundamentales cuya violación sea grave e inminente; 2) Debe surgir como una actuación abiertamente contraria al ordenamiento jurídico; y 3) Que se manifieste como una actuación caprichosa y arbitraria por parte del juez de conocimiento.[40]Los tres requisitos se reúnen en caso de que se estudie de nuevo la tutela de la cual se debe juzgar el cumplimiento”.

Visto lo anterior, se concluye que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que procede la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando esté plenamente probado dentro del proceso, la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, las cuales han sido identificadas como posibles vicios o defectos que al estar presentes en la decisión judicial y que justifican que el juez constitucional revise el fallo cuestionado[41].

De acuerdo con las consideraciones anteriormente expuestas, esta S. de Revisión analizará el caso concreto objeto de la presente sentencia.

2.2.4 El caso concreto.

En el presente caso se cuestiona el hecho de que la S. Penal del Tribunal Superior de S.M. al proferir la sentencia de tutela del 24 de agosto de 2010 que amparó los derechos fundamentales de los accionantes, posteriormente, teniendo la competencia para verificar el cumplimiento del fallo, profirió el Auto del 12 de abril de 2011, que negó el incidente de desacato que fuera promovido por M.G. y otros.

2.2.4.1 Es preciso recordar, que los actores promovieron acción de tutela contra el Ministerio de la Protección Social – hoy Ministerio del Trabajo – Grupo Interno de Trabajo, Gestión Pasivo Social Puertos de Colombia, con el fin de lograr la protección de sus derechos fundamentales y que fueran revocados los actos administrativos que reducían sus mesadas pensionales.

En virtud de ello, la S. Penal del Tribunal Superior de S.M., en sentencia del 24 de agosto de 2010, protegió sus derechos fundamentales y ordenó al Coordinador del Grupo Interno de Trabajo, Gestión Pasivo Social Puertos de Colombia, que revocara dichos actos y reintegrara las sumas que les fueron descontadas a los peticionarios. El fallo fue confirmado por la S. de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, el 19 de octubre de 2010.

En cumplimiento de ello, tal y como se desprende del acervo probatorio[42], el Grupo Interno de Trabajo profirió la resolución 001136 de 2010, mediante la cual ordenó al Área de Pensiones que pagara a los pensionados las mesadas con los reajustes dispuestos en las resoluciones Nos. 1375 de 1994, 550, 640, 1297, 1347, 1433 de 1995 y 179 de 1996, incluidas las adicionales de dicho período y las que se causaran posteriormente hasta la fecha de la expedición de la citada resolución. Esto se encuentra debidamente probado en las constancias de pago realizado a los ex trabajadores, con sus respectivos reajustes dejados de pagar, correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de 2010[43].

La inconformidad de los accionantes radica en el hecho de que el Grupo Interno de Trabajo, en el mes de noviembre de 2010, suspendió nuevamente los pagos cuestionados. Lo anterior, por cuanto el Grupo Interno de Trabajo dio cumplimiento a lo dispuesto en el fallo de sentencia anticipada proferida dentro del proceso penal por peculado por apropiación, en la modalidad de continuado, adelantado contra el señor L.H.R.R. en calidad de ex director de Foncolpuertos, el 30 de mayo de 2008, expedido por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Descongestión para el caso Foncolpuertos – Cajanal.

Fundamentó de igual forma su decisión, en los procesos que la Fiscalía General de la Nación inició contra el citado señor por los delitos de peculado por apropiación y peculado por acción, originados por la expedición de varios actos administrativos, entre otros, los que ordenaron el reajuste y pago de las mesadas pensionales, beneficiando ilegalmente a extrabajadores de Puertos de Colombia, con sustento en certificaciones falsas. Señaló también que por esta razón, el Juzgado Primero Penal del Circuito de Descongestión de Bogotá, mediante fallo del 24 de septiembre de 2004, dictó sentencia condenatoria contra los sindicados, por los delitos de peculado por apropiación agravado, peculado por apropiación a favor de terceros y prevaricato por acción.

En vista de la suspensión del mayor valor de las mesadas pensionales, los accionantes promovieron incidente de desacato ante la S. Penal del Tribunal Superior de S.M., invocando el principio de legalidad, de cosa juzgada y de firmeza de las decisiones judiciales, y solicitaron que se procediera a pagar nuevamente las mesadas de conformidad con la orden de tutela proferida por ese Tribunal.

Posteriormente, la S. Penal de ese Tribunal, mediante Auto del 12 de abril de 2011, determinó que no se incurrió en desacato a la sentencia del 24 de agosto de 2010, proferida por ese Despacho, por considerar que el Grupo Interno de Trabajo sí cumplió con la orden impartida por el juez constitucional hasta donde le fue posible; por lo tanto, se abstuvo de imponer las sanciones correspondientes, máxime cuando existen en casos similares posiciones contrarias.

Sin tener otra opción de recurso, los accionantes interpusieron acción de tutela solicitando la revocatoria del Auto del 12 de abril de 2011, y en consecuencia, se impusieran las sanciones que correspondan. Así mismo, solicitaron se ordene el cumplimiento del fallo del 24 de agosto de 2010, ratificado por la S. de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia el 19 de octubre de 2010, y por lo tanto, restablecer el pago completo de sus mesadas pensionales.

En primera instancia, la S. de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, mediante fallo del 7 de julio de 2011, concedió el amparo constitucional, y ordenó dejar sin efecto el auto dictado por la S. Penal del Tribunal Superior de S.M. el 12 de abril de 2011, dentro del incidente de desacato iniciado por los actores. Así mismo, ordenó reiniciar toda la actuación del trámite incidental, a fin de que se logre el respeto íntegro de la sentencia de tutela del 24 de septiembre de 2010, la cual hace tránsito a cosa juzgada constitucional, en tanto no ser seleccionada por la Corte Constitucional para su revisión.

La segunda instancia le correspondió a la S. de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, quien mediante providencia del 19 de agosto de 2011, revocó el fallo impugnado, por considerar que las peticiones de los accionantes no están dentro de las circunstancias en las cuales pueda ser procedente la acción constitucional: (i) no existió extralimitación en las funciones, por cuanto la decisión se enmarca dentro de las competencias del juez de tutela para verificar el cumplimiento de las órdenes impartidas y de imponer, si se considera necesario, las sanciones a que haya lugar, (ii) no se vulneró el derecho a la defensa, pues las partes procesales concurrieron al incidente y presentaron los argumentos correspondientes, y (iii) por último, no se advierte la imposición de una sanción arbitraria.

2.2.4.2 La Jurisprudencia constitucional ha señalado que en principio las decisiones jurisdiccionales no son objeto de tutela, pues todos los jueces están sujetos a la Constitución y la ley y sus decisiones deben estar encaminadas a la protección de los derechos fundamentales. Sólo de manera excepcional se ha admitido la procedencia del amparo contra decisiones judiciales cuando éstas se hayan proferido de manera arbitraria, abusiva o manifiestamente contraria a la ley.

En el caso que se revisa debe determinarse si la S. Penal del Tribunal Superior de S.M., al decidir, mediante Auto del 12 de abril de 2011, que el Coordinador del Grupo Interno de Trabajo, Gestión Pasivo Social Puertos de Colombia, al suspender nuevamente el pago del mayor valor de las mesadas pensionales de los extrabajadores de Foncolpuertos, no incurrió en desacato a lo ordenado en la sentencia de tutela del 24 de agosto de 2010, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, al mínimo vital y al pago oportuno de las pensiones de dichos extrabajadores.

Ante este interrogante y con el fin de analizar el caso concreto, la S. considera necesario tratar si se presentan las causales generales y específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. Las primeras están relacionadas con condiciones fácticas y de procedimiento constitucional y legal. Las segundas aluden a la concurrencia de defectos en el fallo atacado que, en virtud de su gravedad, hacen que el mismo sea incompatible con los preceptos constitucionales.

2.2.4.3 Respecto a las causales generales de procedibilidad, se observa que se cumplen de conformidad con lo establecido por la jurisprudencia constitucional. En efecto:

(i) Lo que se discute es de relevancia constitucional, dado que lo que se alega es el desconocimiento de los derechos fundamentales de un grupo de personas, así como el desconocimiento de la cosa juzgada constitucional que ampara una decisión de tutela en firme y, por esta vía, el desconocimiento del derecho a la tutela judicial efectiva.

(ii) Los accionantes no cuentan con más recursos para hacer valer sus derechos dentro del trámite incidental del desacato, puesto que todos ellos fueron agotados.

(iii) Mediante Auto del 12 de abril de 2011 fue negada la sanción de desacato. La acción de tutela se interpuso dentro de un término razonable, es decir, en junio 28 de 2011, dos meses después de proferida la última decisión.

(vi) El accionante identifica en forma razonable los hechos que generaron la vulneración, así como los derechos vulnerados.

(vii) No se trata de una tutela contra tutela. En efecto, la providencia atacada no es el fallo de tutela, sino la decisión adoptada dentro del trámite del incidente de desacato del 12 de abril de 2011.

2.2.4.4 Vistos los requisitos de carácter general, se procederá a determinar si se cumplieron las causales específicas de procedibilidad.

Observa la S. de Revisión, que en el caso que se estudia, no concurre algún defecto que haga procedente la tutela.

Al analizar la conducta del juez en el trámite del incidente de desacato se encuentra que éste hizo un análisis razonable de la conducta del demandado y determinó que, efectivamente, éste había dado cumplimiento a lo ordenado en el fallo de tutela.

En efecto, la S. observa que se encuentra probado que el Grupo Interno de Trabajo sí dio cumplimiento a la orden de tutela, como se desprende de las pruebas aportadas en sede de revisión, al punto que los accionantes reconocen que en el mes de noviembre nuevamente fueron reducidas las mesadas pensionales.

Como se encuentra probado dentro del expediente, la Resolución 001136 de 2010 expedida por el Grupo Interno de Trabajo dio cumplimiento al fallo de tutela del 24 de agosto de 2011 proferido por la S. Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de S.M., y ordenó al Área de Pensiones del Grupo que se pagaran las pensiones con los reajustes dispuestos en las resoluciones Nos. 1375 de 1994, 550, 640, 1297, 1347, 1433 de 1995 y 179 de 1996, y se cancelaran las sumas diferenciales desde la fecha en que éstas fueron expedidas hasta agosto de 2010, incluidas las sumas que se causaran al momento de la aplicación en nómina del acto administrativo citado.

De lo anterior el Grupo Interno de Trabajo, comunicó a cada uno de los pensionados anexándoles copia de la Resolución 001136 de 2010, quienes recibieron las pensiones ajustadas a su mayor valor durante los meses de agosto, septiembre y octubre de 2010.

Igualmente, se encuentra probado que los pagos fueron suspendidos cumpliendo el fallo de 6 de julio de 2007, que definió la situación jurídica del señor L.H.R., en su calidad de Ex Director de Foncolpuertos, expedida por la Unidad Nacional Especializada en Delitos Contra la Administración Pública, de la Fiscalía General de la Nación, en la cual se ordena: “5º ORDENAR la SUSPENSIÓN de los efectos jurídicos y económicos de las resoluciones firmadas por L.H.R.; así como de las actas de conciliación autorizadas; como de los mandamientos de pago librados en las sentencias no ejecutoriadas; conforme al cuadro inserto en los hechos y de aquellos actos delictivos cometidos dentro del lapso precisado en esta resolución; como consecuencia del análisis precedente. Comunicar lo anterior al “G.I.T.” Ministerio de Protección Social y en consecuencia librar los oficios allí señalados.” Esto fue corroborado por el sindicado en el acta de la sentencia anticipada del 18 de julio de 2008, que fue aportada al expediente. [44]

En este evento se observa que la S. Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de S.M., al analizar la falta de cumplimiento de la orden del fallo de tutela, consideró que la nueva suspensión de los pagos pensionales en su mayor valor, estuvo justificada por una orden judicial, esto es el cumplimiento de un fallo penal.

En efecto, el Tribunal concedió mayor valor al fallo penal, porque no solo se demostró la ilegalidad de los actos administrativos suscritos por el ex director de Foncolpuertos sino que los hechos delictivos fueron reconocidos por él en sentencia anticipada en la que aceptó los cargos formulados.

Sobre la competencia de las autoridades penales para tomar este tipo de decisiones se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia T- 029 de 1998[45] en la cual señaló, “A la Fiscalía General de la Nación, en cumplimiento de las funciones conferidas por la Constitución Política y la ley, no sólo le corresponde investigar los delitos y acusar a los presuntos infractores, sino además, tomar las medidas necesarias para restablecer los derechos que hayan resultado afectados con la comisión del hecho punible.”

Analizados los términos de la cuestionada providencia dentro del incidente de desacato, no se encuentran acreditadas las circunstancias por las cuales esta S. pueda admitir la procedencia de la tutela.

Es claro entonces, frente a lo expuesto que no existió extralimitación de las funciones del Tribunal toda vez que la decisión atacada se enmarca dentro de las funciones del juez de tutela de primera instancia para verificar el cumplimiento de las órdenes impartidas y de imponer si es del caso las sanciones a que haya lugar.

De igual forma, no se violó el derecho a la defensa, puesto que las partes intervinieron dentro del proceso de incidente de desacato, escuchado sus argumentos y sustentando sus posiciones probatorias. Tampoco se evidencia la imposición de una sanción arbitraria, por cuanto ésta no se dio.

La S. considera que del análisis realizado de las pruebas aportada de las decisiones de instancia dentro del proceso de incidente de desacato, surgen situaciones que conllevan a concluir que se trata de un hecho nuevo, cuyo estudio debe ser tramitado dentro de las nuevas circunstancias surgidas respecto a la orden impartida por las autoridades penales, y no dentro del incidente de desacato.

En este orden de ideas, y siguiendo los precedentes jurisprudenciales señalados por esta Corporación, esta S. de Revisión considera procedente revocar la decisión proferida por la S. de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia y en su defecto, confirmará la decisión tomada por la S. de Casación Civil de esa Corporación, por las razones expuestas.

3 DECISIÓN.

En mérito de lo expuesto, la S. Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por la S. de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia del 19 de agosto de 2011, dentro de la acción de tutela impetrada por M.G.R. y otros, por las razones aquí consideradas.

SEGUNDO: Por Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

N., comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. C..

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Magistrado

Con salvamento de voto

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO

Secretaria General

[1]Folios 20 al 27 del cuaderno de pruebas

[2] Folios 11 al 19 del cuaderno de pruebas.

[3] Folios del 28 al 37 del cuaderno de pruebas.

[4] Folios del 34 al 146 del cuaderno de pruebas.

[5] MP. J.G.H.G..

[6] Ver sentencias T-173 y 442 de 1993; T-055, T-175, T-231 y T-327 de 1994; T-336 y T518 de 1995; T-162, T-204 y T-460 de 1998; T-057 de 1999; SU-1185 de 2001; SU-120 de 2003, entre otras.

[7] MP. F.M.D..

[8] MP. E.M.L..

[9] MP. J.C.T..

[10] MP. J.A.R..

[11] “El presupuesto básico para la procedencia del amparo es la vulneración o la amenaza de vulneración a un derecho fundamental y en ese sentido puede anotarse que las causales genéricas de procedibilidad de la tutela contra decisiones judiciales deben estar inescindiblemente relacionadas con la vulneración de derechos fundamentales, lo que implica que para lograr el amparo constitucional, no basta acreditar la concurrencia de una de las vulneraciones genéricas señaladas –que bien podrían ser subsanadas a través de los mecanismos y recursos ordinarios-es necesario también, que tal defecto en la providencia vulnere derechos fundamentales (Art. 86 C.P.)” Sentencia C-701 de 2004. Ver también Sentencia T-381 de 2004, reiterada en Sentencia T-590 de 2006.

[12] Sentencia T-939 de 2009, MP. J.A.R..

[13] Sentencias T-693 de 2009 y T-033 de 2010, entre otras.

[14] Sobre defecto sustantivo ver Sentencias T-784 de 2000, T-1334 de 2001, SU.159 de 2002, T-405 de 2002, T-408 de 2002, T-546 de 2002, T-868 de 2002, T-901 de 2002, entre otras.

[15] Sobre defecto fáctico, ver sentencias: T-260 de 1999, T-488 de 1999, T-814 de 1999, T-408 de 2002, T-550 de 2002, T-054 de 2003.

[16] Sentencia T-171 de 2009 MP. H.A.S.P.. Igualmente ver sentencias SU-014 de 2001, T-407 de 2001, T-759 de 2001, T-1180 de 2001, T-349 de 2002, T-852 de 2002, T-705 de 2002.

[17] Sobre defecto sustantivo, ver sentencias: T-260 de 1999, T-814 de 1999, T-784 de 2000, T-1334 de 2001, SU-159 de 2002, T-405 de 2002, T-408 de 2002, T-546 de 2002, T-868 de 2002, T-901 de 2002.

[18] Sentencias T-462 de 2003; SU-1184 de 2001; T-1625 de 2000 y T-1031 de 2001.

[19] Ver sentencias C-590 de 2001, T-522 de 2001, T-462 de 2003, T-939 de 2005, T-1240 de 2008 y T-171 de 2009, entre otras.

[20] MP. Marco G.M.C..

[21] MP. J.I.P..

[22] Sentencias T-459 de 2003 M.P.J.C.T., y T-171 de 2009 M.P.H.A.S.P..

[23] Sentencia T-459 de 2003 MP. J.C.T., entre otras.

[24] Sentencia T-171 de 2009 MP. H.A.S.P..

[25] Sentencia T-421 de 2003 y T-368 de 2005. Adicionalmente, ver artículos 23, 27, 52 y 53 del Decreto 2591 de 1991.

[26] Sentencia T-421 de 2003 MP. Marco G.M.C..

[27] Sentencia C-533 de 1993 MP. V.N.M..

[28] Sentencia T- 1113 de 2005 J.C.T..

[29] Sentencia T-368 de 2005 C.I.V.H..

[30] Sentencia T- 1113 de 2005 J.C.T..

[31] Sentencias T-1113 -05 J.C.T. y T-368 de 2005 C.I.V.H..

[32]Sentencia T-125 de 2010 MP. J.I.P.C..

[33] Sentencia T-171 de 2009 MP. H.A.S.P..

[34] MP. J.C.T..

[35] MP. M.G..

[36] MP. H.A.S.P..

[37] Ver entre otras, las sentencias T-343 de 1998, T-763 de 1998, T-188 de 2002, T-553 de 2002, T-421 de 2003, T-684 de 2003, T-368 de 2005, T-1113 de 2005.

[38] Sentencia T-1113 de 2005.

[39] MP.Marco G.M.C..

[40] Sentencia T-057 de 1999.

[41] Ver entre otras sentencias C- 590 de 2005 y T-086 de 2007.

[42] Folios del 20 al 27 del cuaderno de pruebas.

[43] Folios 11 al 19 del cuaderno de pruebas.

[44] Folios del 34 al 146 del cuaderno de pruebas.

[45] MP. V.N.M..