Sentencia de Tutela nº 623/12 de Corte Constitucional, 6 de Agosto de 2012

De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la S. de Selección Número Cuatro de la Corte Constitucional escogió, para efectos de su revisión, la acción de tutela de la referencia.

De conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta S. de Revisión procede a dictar la Sentencia correspondiente.

1.1. SOLICITUD

J.Y.A.T., solicita al juez de tutela que ampare sus derechos fundamentales a la seguridad social y a la vida digna. En consecuencia, pide que la Junta Regional de Calificación de Invalidez de C. efectúe, sin exigir costo alguno, la valoración médica respectiva para calificar su grado de invalidez, con el fin de obtener los requisitos exigidos para el pago de la indemnización por incapacidad, y traslade los costos a la EPS o al FOSYGA.

1.1.1. Hechos

1.1.1.1. Expresa el accionante que tiene 60 años de edad, que pertenece al nivel II del S. y que deriva su sustento de “la caridad de su hermano”, dado que se encuentra desempleado y no es beneficiario de ninguna pensión.

1.1.1.2. Manifiesta que el veintinueve (29) de abril de 2011 sufrió un accidente de tránsito, por lo que el Instituto de Medicina Legal lo incapacitó provisionalmente por 60 días desde el 12 de mayo de 2011, igualmente, el diez (10) de octubre de 2011, lo incapacitó por 95 días más.

1.1.1.3. Aduce que el seguro obligatorio de accidentes de tránsito exige para el pago de las incapacidades, un certificado de incapacidad laboral expedido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez, quien cobra por dicho certificado el equivalente a un salario mínimo.

1.1.1.4. Dice no contar con los recursos para pagar los honorarios a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de C., por lo que el once (11) de noviembre de 2011 solicitó a los miembros del Comité Regional de Calificación de Invalidez de C., mediante derecho de petición, la exoneración del pago de honorarios; pero ésta le respondió que el artículo 50 del Decreto 2463 de 2011 prohibía las exoneraciones.

1.2. TRASLADO Y CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

Recibida la solicitud de tutela, el Juzgado Noveno Civil Municipal de Manizales, C., admitió la demanda y ordenó notificarla a la entidad accionada para que su representante legal ejerciera el derecho de defensa y contradicción.

1.2.1. Notificada de su vinculación, la Junta Regional de Calificación de Invalidez de C. manifestó que efectivamente el accionante presentó escrito mediante el cual solicitó exoneración del pago de honorarios, a fin de lograr que fuera calificada su pérdida de capacidad laboral, pero, mediante oficio del 16 de noviembre de 2011, se le informó que por expresa disposición legal, es imposible exonerarlo del pago de los honorarios correspondientes a la calificación de la pérdida de la capacidad laboral, de conformidad con el artículo 50 del Decreto 2463 de 2001.

1.3. DECISIONES JUDICIALES

1.3.1. Decisión de primera instancia

Mediante sentencia proferida el dieciséis (16) de diciembre de 2011, el Juzgado Noveno Civil Municipal de Manizales, C., resolvió negar el amparo invocado, argumentando que la Junta Regional de Calificación de Invalidez de C. no ha vulnerado al accionante ningún derecho fundamental, pues su negativa está sustentada en el Decreto 2463 de 2001, que establece que dichas entidades son autónomas; de suerte que no es factible que a través del mecanismo constitucional, se puedan emitir juicios que no son de su competencia.

Por último, sostuvo que las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez son entidades privadas debidamente autorizadas para cobrar los respectivos honorarios.

1.3.2. Impugnación

Dentro de la oportunidad legal prevista, el accionante impugnó la decisión, sin argumentos distintos a los presentados en la acción de tutela.

1.3.3. Decisión de segunda instancia

Mediante sentencia proferida el catorce (14) de febrero de 2012, el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Manizales, C., confirmó el fallo impugnado, aduciendo que la Junta Regional de Calificación de Invalidez no ha vulnerado ningún derecho fundamental del señor J.Y.A.C., pues si bien es cierto que el accionante no cuenta con los recursos económicos para cubrir los honorarios exigidos por dicha junta para la expedición de certificados de calificación de la pérdida de la capacidad laboral, éstas por tener el carácter de entidades privadas, están autorizadas para cobrar los respectivos honorarios, tal como lo establece el artículo 11 del Decreto 2463 de 2001.

Agrega el ad quem, que quien ha ocasionado un accidente de tránsito debe indemnizar y responder por los perjuicios causados a la víctima, y si ésta carece de los medios económicos para cubrir los honorarios que exige la Junta de Calificación, no cabe duda de que el victimario debe ser obligado al pago de tales honorarios.

1.4. PRUEBAS DOCUMENTALES OBRANTES DENTRO DEL EXPEDIENTE

O. en el expediente, entre otras, las siguientes:

1.4.1. Copia de la respuesta emitida por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de C., al derecho de petición instaurado por el accionante, adiada a 16 de noviembre de 2011.

1.4.2. Copia del informe técnico medico legal realizado al accionante, en el que se le incapacita por 60 días, adiado a 12 de mayo de 2011.

1.4.3. Copia del informe técnico medico legal realizado al accionante, en el que se le incapacita por 95 días, adiado a 10 de octubre de 2011.

1.4.4. Copia del formulario de reclamación, donde consta que el certificado sobre la incapacidad expedido por la Junta de Calificación de Invalidez, ARP o Fondo de Pensiones, es requisito indispensable para la declaración de la incapacidad permanente.

1.4.5. Copia del derecho de petición elevado por el señor J.Y.A.C. ante el Comité Regional de Calificación de Invalidez de C..

1.5. ACTUACIONES SURTIDAS ANTE LA SALA DE REVISIÓN

Mediante auto del diecinueve (19) de julio de 2012 el despacho del Magistrado Ponente, dados los hechos y pretensiones referidos por el accionante, consideró necesario:

“PRIMERO. ORDENAR que por Secretaría General de la Corte Constitucional se ponga en conocimiento de la EPS SaludCondor, Manizales, la solicitud de tutela de la referencia y los fallos de instancia, para que en el término de tres (3) días hábiles contados a partir del recibo de la comunicación, exprese lo que estimen conveniente.

SEGUNDO. COMUNICAR esta decisión a las partes dentro del proceso de la referencia”.

1.5.1. PRUEBAS Y RESPUESTAS ALLEGADAS EN SEDE DE REVISIÓN

1.5.1.1. El treinta (30) de julio de 2012, la EPS SaludCondor manifestó haberle brindado al accionante todos los servicios médicos por él requeridos. Así mismo, en cuanto a la exoneración del pago de los honorarios a la Junta de Calificación de Invalidez de C., sostuvo que ésta cuenta con autonomía administrativa y financiera para hacer los cobros respectivos por los servicios prestados.

Por último, expresó que no existe legitimación en la causa para ser vinculada a este proceso, pues su actividad de aseguramiento no tiene nada que ver con el caso en comento.

2.1. COMPETENCIA Y OPORTUNIDAD

La S. Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución, es competente para revisar los fallos de tutela adoptados en el proceso de esta referencia. Además, procede la revisión en virtud de la selección realizada por la sala correspondiente y del reparto verificado en la forma establecida por el reglamento de la Corporación.

2.2. PROBLEMA JURÍDICO

2.2.1. Corresponde a esta S. establecer si la Junta Regional de Calificación de Invalidez de C. está vulnerando los derechos de J.Y.A.T. a la seguridad social y a la vida digna, al no exonerarlo del costo del examen de invalidez que requiere para el pago de las incapacidades a que dio origen el accidente de transito en el que estuvo inmerso.

Para resolver este problema jurídico, la S. analizará: a) el pago de honorarios a las Juntas de Calificación de Invalidez según el mandato legal y constitucional; y b) el análisis del caso concreto.

2.3. EL PAGO DE HONORARIOS A LAS JUNTAS DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ SEGÚN EL MANDATO LEGAL Y CONSTITUCIONAL. REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL

Las Juntas de Calificación de Invalidez tienen como función primordial evaluar científica y técnicamente el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral de las personas, y sus dictámenes constituyen el fundamento jurídico para lograr el reconocimiento y posterior pago de ciertas prestaciones sociales. Por ejemplo, para el caso del pago de incapacidades surgidas de un accidente de tránsito, es necesario que las juntas emitan una valoración de la pérdida de capacidad laboral. Así mismo, para el pago de pensión de sobrevivientes, es obligatorio que las juntas estimen la pérdida de la capacidad laboral cuando quien solicita la pensión es un hijo inválido del causante, para lo cual deben realizar una evaluación completa del estado de salud del solicitante[1].

Para el funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez, los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993 expresan que los honorarios de los miembros de dichas juntas, tanto de las regionales como de la nacional, serán pagados por la entidad de previsión o seguridad social o la sociedad administradora a la que esté afiliado el solicitante.

El artículo 50 del Decreto 2463 de 2002 reglamentó los citados artículos y estableció que los honorarios de los miembros de las Juntas de Calificación de Invalidez los debe pagar las entidades de previsión social, las compañías de seguro, las administradoras, el pensionado por invalidez, el aspirante a beneficiario o el empleador. Sin embargo, si el interesado asume los honorarios, tiene derecho al reembolso de la entidad administradora, del empleador o de la entidad de previsión social, una vez la junta dictamine el estado de invalidez o la incapacidad laboral.

Frente a la anterior determinación, la Corte Constitucional, en la sentencia C-164 de 2000[2], estudió la constitucionalidad del artículo 43 del Decreto 1295 de 1995 que establecía en cuanto a las controversias sobre la incapacidad permanente parcial, que “los costos que genere el trámite ante las juntas de calificación de invalidez serán de cargo de quien los solicite, conforme al reglamento que expida el Gobierno Nacional”. En esa oportunidad el Alto Tribunal declaró inexequible el anterior precepto, argumentando que:

“La seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio, que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, según los términos del artículo 48 de la Constitución, razón por la cual no entiende la Corte cómo, mediante la norma examinada, pretende condicionarse la prestación de un servicio esencial en materia de seguridad social -la evaluación de una incapacidad laboral- al pago, poco o mucho, que haga el trabajador accidentado o enfermo -por causas de trabajo- para sufragar los costos de un organismo creado por el legislador para el efecto. Ese criterio legal elude la obligatoriedad y la responsabilidad del servicio público en cuestión, y promueve la ineficiencia y la falta de solidaridad de las entidades de seguridad social, a la vez que convierte en ilusorio el principio de la universalidad”.

Ahora bien, dado que la anterior decisión se circunscribe a la calificación de la pérdida de capacidad laboral para obtener la pensión de invalidez, posteriormente la Corte, en la sentencia C-1002 de 2004[3], en la que estudió la constitucionalidad de los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993, amplió el ámbito de actuación de las juntas de calificación de invalidez, afirmando que los certificados que éstas emiten sirven para reconocer una prestación social. En palabras de esta Corporación:

“Dado que el legislador no circunscribió expresamente el ámbito de funcionamiento de las juntas de calificación de invalidez a la calificación de la incapacidad con fines de reconocimiento de pensión de invalidez, es posible inferir que también dicha certificación sirve como elemento de juicio para conceder la pensión de sobreviviente, pues para ésta también se requiere la calificación del grado de invalidez del aspirante. De las normas transcritas se deduce que la función de calificación de las condiciones de invalidez que realizan las juntas a que se refiere el Decreto 2463/01 no se agota, como lo sugiere el demandante, con la determinación de las que dan lugar a la concesión de la pensión de invalidez, sino que operan en cualquier caso en que el establecimiento del grado de invalidez sea requisito necesario para otorgar el reconocimiento de una prestación social. (Subrayado fuera del texto).

(…)

Las juntas de calificación de invalidez, tanto las regionales como la junta nacional, son organismos de creación legal, integrados por expertos en diferentes disciplinas, designados por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social –hoy, Ministerio de la Protección Social- para calificar la invalidez en aquellos eventos en que la misma sea necesaria para el reconocimiento de una prestación. De conformidad con los artículos acusados, los miembros de las juntas de calificación de invalidez no son servidores públicos y reciben los honorarios por sus servicios de las entidades de previsión o seguridad social ante quienes actúan, o por la administradora a la que esté afiliado quien solicite sus servicios. Del contenido de la normativa legal se tiene que el fin de las juntas de calificación de invalidez es la evaluación técnica científica del grado de pérdida de la capacidad laboral de los individuos que se sirven del sistema general de seguridad social. El dictamen de las juntas de calificación es la pieza necesaria para la expedición del acto administrativo de reconocimiento o denegación de la pensión, propiamente dicho”.

En esta sentencia la Corte declaró exequibles los artículos demandados, aduciendo frente al segundo cargo de la demanda, según el cual el legislador violó el principio de igualdad porque las juntas de calificación de invalidez no calificaban la invalidez cuando se trataba del reconocimiento de una pensión de sobrevivientes, que carecía de fundamento, ya que es posible inferir que también dicha certificación sirve como elemento de juicio para conceder la pensión de sobreviviente.

Reiterando lo dicho anteriormente, en la sentencia T-033 de 2004[4], en la que se estudió el caso de un señor que pese a ser beneficiado por un fallo de un juez laboral que ordenó al ISS asumir los costos del examen de invalidez, no fue calificado porque la entidad no quiso cancelar dichos honorarios debido a que el tutelante personalmente no había solicitado el pago del examen, la Corte resolvió acceder al amparo solicitado, aduciendo que:

“Según las consideraciones hechas en el presente fallo y teniendo en cuenta la jurisprudencia constitucional anteriormente transcrita, la orden del juez debe ser cumplida y por lo tanto los Seguros Sociales deben sufragar lo correspondiente a los dictámenes y por este aspecto prospera la tutela. En efecto, el no pago de la valoración de la incapacidad laboral afecta los derechos a la seguridad social, el debido proceso y el acceso a la justicia, como se dejó explicado en los considerandos de esta sentencia”. (Subrayado fuera del texto).

Por último y en reiteración de su precedente, la Corte, en la sentencia T- 208 de 2010[5], en la que se revisó el caso de una señora a la que la Junta Regional de Calificación de Invalidez le negó la práctica del examen de pérdida de capacidad laboral porque la EPS no había cancelado sus honorarios, esta Corporación sostuvo que:

“De los anteriores enunciados normativos se colige que los honorarios de los miembros de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez y los de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez serán pagados, en todo caso, por la entidad de previsión o seguridad social o la sociedad administradora a la que esté afiliado el solicitante. Por lo tanto, según la Ley 100 de 1993, no resulta conducente obligar a los ciudadanos a sufragar dichos costos o suspender el trámite del dictamen por dicho concepto”.

En este fallo, el Alto Tribunal accedió al amparo deprecado, en virtud de que con la conducta desplegada por la accionada se vulneró el derecho fundamental a la igualdad de una persona que por su condición económica y física se encontraba en circunstancias de debilidad manifiesta. A juicio de la Corte, este comportamiento contradijo el derecho a la igualdad prescrito en el artículo 13 constitucional, negó el carácter universal del derecho a la seguridad social de la demandante y, de la misma manera, desconoció que el Estado tiene el deber de adelantar una política de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos.

Entonces, se puede concluir que son las Juntas de Calificación de invalidez las encargadas de emitir los dictámenes de la pérdida de capacidad laboral, cuando las personas requieran obtener el pago de incapacidades, la pensión de invalidez, la sustitución pensional o la pensión de sobrevivientes. Ahora, los honorarios de las juntas deben ser cancelados por la entidad de previsión o seguridad social o la sociedad administradora a la que esté afiliado el solicitante, ya que al ser un servicio esencial en materia de seguridad social, su prestación no puede estar supeditada al pago que haga el interesado, pues este criterio elude el principio solidaridad al cual están obligadas las entidades de seguridad social.

3.1. RESUMEN DE LOS HECHOS

Tal como se reseñó en los antecedentes de esta providencia, el señor J.Y.A.C. sufrió un accidente de transito el veintinueve (29) de abril de 2011, por lo que el Instituto de Medicina Legal lo incapacitó por un total de 155 días.

Entonces, para lograr el pago de las incapacidades, el seguro obligatorio exige un certificado de incapacidad laboral expedido por la Junta de Calificación de Invalidez, quien cobra por dicho certificado el equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente.

Dado que el actor no cuenta con los recursos para pagar los honorarios de la Junta de Calificación de invalidez, pues deriva su sustento de la caridad de su hermano, ya que no trabaja ni es beneficiario de ninguna pensión, solicitó la exoneración del pago de los honorarios, lo cual fue negado por la Junta, tras argumentar que el Decreto 2463 de 2011 prohibía dicha práctica.

3.2. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA

3.2.1. Legitimación en la causa por activa

Los artículos 86 constitucional, 10 del Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia de esta Corporación, han sostenido que es titular de la acción de tutela cualquier persona a la que sus derechos fundamentales le resulten vulnerados o amenazados, de tal forma que pueda presentarla por sí misma o por medio de un tercero que actúe en su nombre. Por tanto, estas personas pueden invocar directamente el amparo constitucional, o pueden hacerlo a través de terceros que sean sus apoderados, representantes o agentes oficiosos, como es el caso de las personas que no se encuentran en condiciones de interponer la acción de tutela por sí mismas.

Entonces, la S. encuentra que el señor J.Y.A.C. tiene capacidad para representar sus propios intereses en el caso que se estudia.

3.2.2. Legitimación por pasiva

Con respecto a quién va dirigida la acción de tutela, el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 expresa que: “se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental (…)”.

Así las cosas, en el caso sub examine se demandó a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de C., lo cual es a todas luces acertado, pues dicha entidad es quien debe controvertir la reclamación del peticionario.

3.2.3. Examen de inmediatez

La inmediatez es una condición de procedencia de la acción de tutela, creada por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, como herramienta para cumplir con el propósito de la Carta Política de hacer de la acción de tutela un medio de amparo de derechos fundamentales que opere de manera rápida, inmediata y eficaz.

A propósito de lo esgrimido anteriormente, la S. encuentra que en el caso bajo estudio se cumple con el requisito de inmediatez, pues la fecha en que la Junta de Calificación de Invalidez de C. le informó al actor que no podía exonerarlo de los honorarios para la calificación de invalidez, fue el 16 de noviembre de 2011, y éste interpuso la acción de tutela para el amparo de sus derechos el 6 de diciembre del mismo año.

3.2.4. Examen del cumplimiento del principio de subsidiariedad

En definitiva, es claro para la S. que la acción de tutela procede en este caso, debido a que es el mecanismo idóneo para amparar los derechos del aquí interesado, pues a través de ésta se protegen de manera oportuna los derechos invocados. Además, el caso versa sobre los derechos de una persona en situación de vulnerabilidad, que deriva el sustento de la caridad de su hermano, por lo que se trata de un sujeto de especial protección constitucional, situación que pone en evidencia la necesidad de la intervención del juez constitucional.

3.3. EXAMEN DE LA PRESUNTA VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DEL SEÑOR JOSÉ Y.A.C.

3.3.1. La S. encuentra que la Junta Regional de Calificación de Invalidez de C., actuó conforme a lo establece la Ley 100 de 1993 y el inciso 3° del artículo 50 del Decreto 2463 de 2001, que consagra que: “salvo lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 100 de 1993, los honorarios de los miembros de las juntas de calificación de invalidez serán pagados por la entidad de previsión social, o quien haga sus veces, la administradora, la compañía de seguros, el pensionado por invalidez, el aspirante a beneficiario o el empleador. Cuando el pago de los honorarios de las juntas de calificación de invalidez hubiere sido asumido por el interesado, tendrá derecho al respectivo reembolso por la entidad administradora, de previsión social o el empleador, una vez la junta dictamine que existió el estado de invalidez o la pérdida de capacidad laboral”. Por ende, no se puede afirmar que la junta haya actuado contrario a derecho, y mucho menos, vulnerado los derechos la seguridad social y a la vida digna del señor J.Y.A.C., pues no lo exoneró del pago del examen de invalidez porque no tiene competencia para ello.

3.3.2. Con respecto a SaludCondor EPS-S, encuentra la S. que si bien en el expediente no existe prueba de que el peticionario le haya solicitado el pago del examen, se encuentra probada: i) la necesidad que le asiste a éste, de que sus incapacidades sean pagadas, y ii) que el accionante es una persona de escasos recursos, a quien sus ingresos no le alcanzan para cancelar dicho examen, so pena de verse vulnerado su derecho al mínimo vital.

Por otra parte, para la S. es claro que las normas jurídicas que regulan la materia establecen que los honorarios de los miembros de las Juntas de Calificación de Invalidez los debe pagar las entidades de previsión social, las compañías de seguro, la administradora, el pensionado por invalidez, el aspirante a beneficiario o el empleador. Éstas también consagran que si el interesado asume los honorarios, tiene derecho al rembolso.

3.3.3. Ahora bien, la sala destaca que en sede de revisión, la Junta Regional de Calificación de Invalidez de C., mediante escrito del tres (03) de agosto de 2012[6], informó que Previsora S.A. Compañía de Seguros, procedió a realizar el pago de los respectivos honorarios para que se le realizara el examen de pérdida de capacidad laboral al accionante[7].

3.3.4. Entonces, se concluye que los derechos invocados ya fueron restablecidos. Por tanto, se presenta en este caso la carencia actual de objeto por hecho superado, el cual se concreta cuando “en el entre tanto de la interposición de la demanda de tutela y el momento del fallo del juez de amparo, se repara la amenaza o vulneración del derecho cuya protección se ha solicitado”[8]. Es decir, cuando “lo pretendido con la acción de tutela era una orden de actuar o dejar de hacerlo y, previamente al pronunciamiento del juez de tutela, sobrevienen hechos que demuestran que la vulneración a los derechos fundamentales ha cesado”[9], entonces, la finalidad del amparo o protección de la acción de tutela desaparece, por haber terminado la amenaza o conculcación de los derechos fundamentales del peticionario.

En mérito de lo expuesto, la S. Séptima de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo, y por mandato de la Constitución Nacional.