Sentencia nº 25000-23-26-000-1997-03808-01(21077) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 29 de Agosto de 2012 - Jurisprudencia - VLEX 406231593

Sentencia nº 25000-23-26-000-1997-03808-01(21077) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 29 de Agosto de 2012

Fecha29 Agosto 2012
EmisorSECCIÓN TERCERA
MateriaDerecho Público y Administrativo
Tipo de documentoSentencia

ONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION B

Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH

Bogotá D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil doce (2012)

Radicación número: 25000-23-26-000-1997-03808-01(21077)

Actores: JOSE EDUARDO NAVAIS Y S.M.V.

Demandados: MUNICIPIO DE LA CALERA (CUNDINAMARCA)

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

La Sección Tercera, Subsección “B”, del Consejo de Estado, procede a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandante en contra de la sentencia del 19 de abril de 2001, dictada por el Tribunal Administrativo de Descongestión con sede en Bogotá, Sala de Decisión, Sección Tercera, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

SÍNTESIS DEL CASO

Una entidad territorial inició un proceso de contratación mediante licitación pública. Uno de los proponentes se abstuvo de precisar dentro de la propuesta el impuesto de guerra que debía asumir y que ascendía al 5% del valor del contrato. El proponente indicó que aun cuando no lo hubiera discriminado, dentro de los pliegos se indicaba claramente que todos los impuestos se entendían incorporados en el valor total de la propuesta, de suerte que se consideraba incluido el impuesto de guerra y, por ello, su propuesta se sujetaba a lo exigido en los pliegos. No obstante, la entidad lo descalificó.

ANTECEDENTES
  1. Lo que se pretende

    1 El 11 de abril de 1997, J.E.N.C. y S.M.V., presentaron demanda en contra del municipio de La Calera, Cundinamarca, en ejercicio de la acción de controversias contractuales (f. 2–15, c. 1).

    1.1 Los hechos sobre los cuales hizo consistir la demanda se pueden presentar así: (i) la entidad territorial, a través de la Resolución n.º 134 del 4 de octubre de 1996, ordenó la apertura de la licitación pública n.º 003 de 1996, con el objeto de contratar la pavimentación en concreto de vías urbanas; (ii) se presentaron siete propuestas, entre las cuales se encontraba la del Consorcio Navais-Marta, conformada por quienes ahora obran como demandantes; (iii) el estudio técnico, jurídico y económico recomendó que se adjudicara al proponente Satora Inversiones y Construcciones Ltda. y que se excluyera a todos los otros proponentes, entre ellos al consorcio Navais-Marta porque no cumplió lo ordenado en el pliego de condiciones al abstenerse de incluir en la propuesta “el 5% del Fondo de Seguridad Municipal (impuesto) Ley 104/93 y 241/95”; (iv) en el transcurso de la audiencia de adjudicación, el consorcio Navais-Marta advirtió que legalmente no se lo podía excluir “por el simple hecho de no incluir expresamente el llamado impuesto de guerra”; (v) el alcalde del municipio concluyó que el proponente Satora Inversiones y Construcciones Ltda., había incurrido en errores técnicos y que los otros proponentes serían excluidos, razón por la cual expidió la Resolución n.º 184 del 18 de diciembre de 1996, mediante la cual declaró desierta la licitación.

    1.2 Las pretensiones comprenden las siguientes declaraciones y condenas:

    1. Que se declare nula la resolución n.º 184 del 18 de diciembre de 1996 expedida por el señor alcalde del municipio de La Calera, mediante la cual se declaró desierta la licitación que nos ocupa.

    2. Que se declare que de acuerdo con las reglas de selección objetiva establecidas en el pliego de condiciones mi mandante presentó la oferta elegible más ventajosa a la entidad contratante.

    3. Que se condene a la entidad demandada a pagar a mi mandante, las indemnizaciones a que haya lugar por concepto de las utilidades a que este tenía derecho, en su condición de proponente ubicado en primer lugar de elegibilidad y con vocación para recibir la adjudicación y de perfeccionar y ejecutar el correspondiente contrato.

    4. Que se ordene actualizar monetariamente la anterior indemnización.

    5. Que se condene a la demandada a pagar los intereses que corresponda.

    6. Que se condene en costas al demandado.

    1.3 A título de argumentos de derecho, se indicó en la demanda que se habían vulnerado los artículos 24(5-b), 25(3), 28, 29, 30(2,10) de la Ley 80 de 1993 y los artículos 1602 y 1603 del Código Civil, en tanto que se violaron los principios de transparencia y de economía, así como el deber de selección objetiva. En efecto: (i) no se ha debido excluir al Consorcio Navais-Marta por no especificar dentro de su propuesta el impuesto de guerra; (ii) en el pliego de condiciones se disponía que si la propuesta no era explícita respecto de los impuestos y retenciones, se entendería que estaban incluidos en el precio de la propuesta, de suerte que la propuesta del consorcio ha debido ser considerada; (iii) así, la licitación se habría adjudicado al Consorcio Navais-Marta por ser la más conveniente, de acuerdo con los criterios de adjudicación establecidos en el pliego de condiciones.

  2. Trámite procesal

    2 El Tribunal de Cundinamarca admitió la demanda mediante auto del 5 de mayo de 1997 (f. 18, c. 1) y notificó debidamente a la entidad (f. 26, c. 1). En la contestación de la demanda, la entidad se opuso a las pretensiones, aceptó unos hechos y respecto de los otros afirmó que constituían apreciaciones personales de la parte demandante. Propuso las excepciones de: (i) “Indebida representación de los demandantes”: el poder fue otorgado para que se obtuviera la declaratoria de nulidad de la resolución que adjudicó la licitación y, en el caso concreto, la resolución no adjudicó la licitación, sino que la declaró desierta; (ii) “El principio de la libre concurrencia no se violó a las ofertas presentadas”: la decisión de declarar desierta una licitación no vulnera este principio, puesto que las entidades deben controlar capacidad, solvencia y otros aspectos de los proponentes; (iii) “Imposibilidad de violación al pliego de condiciones por parte del municipio de La Calera”: no era posible que el Consorcio Navais-Marta asumiera el 5% del impuesto de guerra con su utilidad, pues ésta última ascendía a ese mismo porcentaje, de acuerdo con el cálculo que hizo dentro de la propuesta; si además se deduce la retención en la fuente del 1%, se concluye que desde el principio el proponente estaría expuesto a pérdida y la entidad territorial no podía permitir tal situación pues estaba en la obligación de “conservarle el beneficio económico y no ponerlo a trabajar a pérdida y en detrimento del principio del equilibrio económico del contrato”; (iv) “Irrelevancia de las alegaciones de los demandantes como violación a los principios de selección objetiva y transparencia”: la entidad cumplió con los principios, puesto que surtió debidamente los pasos de apertura de la licitación, audiencia de aclaración de pliegos, apertura de propuestas, publicación de la evaluación, observaciones y audiencia de adjudicación y, finalmente, declaró desierta la licitación (f. 27–30A, c. 1).

    3 El Tribunal Administrativo de Descongestión con sede en Bogotá, Sala de Decisión, Sección Tercera, profirió sentencia el 19 de abril de 2001 y denegó las pretensiones de la demanda. Consideró que: (i) la excepción de indebida representación no se configuraba por la simple comisión de un error o imprecisión dentro del texto del poder, puesto que en el caso concreto el apoderado obraba claramente en nombre de los integrantes del consorcio; (ii) en principio tendría razón la parte demandante, puesto que omitir la discriminación de los impuestos y retenciones dentro de la propuesta implicaba, de acuerdo con el inciso final del numeral 12 de los pliegos de condiciones, que tales valores estarían incluidos en el precio total de la propuesta, razón por la cual, no habría lugar para descalificar la propuesta; (iii) no obstante, hay otras disposiciones en el pliego de condiciones que llevan a una conclusión diferente: a) el numeral 3 del punto 14 exigía para la elegibilidad de los proponentes, que en la propuesta se incluyera el “análisis del factor prestacional y composición del A.I.U. propuesto”; b) en el mismo sentido, el punto 30 establecía para la elegibilidad de las propuestas “la presentación de los análisis del factor prestacional y composición del A.I.U”; c) el numeral 8 prescribía que la confusión o falta de claridad en los aspectos fundamentales de la propuesta o su falta de correspondencia con las especificaciones establecidas en el pliego, conllevaban a la descalificación de la propuesta; (iv) así, dado que la propuesta de los actores no deslindó los conceptos de impuestos y retenciones, de un lado, y de utilidad, administración e imprevistos, de la otra, lo que constituía “el fundamento más contundente para la adjudicación” pues involucraba el precio de la oferta, la entidad territorial obró conforme a sus facultades al expedir el acto administrativo que declaró desierta la licitación; (v) finalmente, dado que la propuesta de los actores “no satisfacía las exigencias mínimas del pliego de condiciones”, no se puede concluir, como lo pretenden los demandantes, que su propuesta fuera la mejor (f. 79–97, c. ppl.).

    4 En contra de la sentencia, la parte demandante presentó recurso de apelación con base en que “la controversia jurídica gira sobre la interpretación del pliego de condiciones, en lo que respecta a la obligación de especificar en la propuesta el valor de cada uno de los impuestos”. En concreto, el apelante sostuvo que: (i) la falta de aplicación por parte del Tribunal del “ítem 12 de la sección II de la subsección C del volumen II del pliego de condiciones”, el cual prescribía que si no se explicitaban en la propuesta el valor de los impuestos se entenderían incluidos en su precio total, constituyó una vulneración de diferentes normas y principios de interpretación, así: a) el artículo 27 del Código Civil, en el cual se establece que no se debe desatender el tenor literal de la ley con el pretexto de consultar su espíritu; b) el artículo 1620 del Código Civil, pues entre dos interpretaciones posibles del ítem 12, ha debido...

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