Sentencia nº 25000-23-26-000-1997-03808-01(21077) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 28 de Mayo de 2012
| Fecha | 28 Mayo 2012 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
ACCION CONTRACTUAL - Expedición de acto administrativo a través del cual se declara desierta una licitación con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley 448 de 1998. Procede la acción de nulidad y restablecimiento del derecho / DEMANDA PRESENTADA EN TERMINO - Cuatro meses siguientes a la expedición del acto. Procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Readecuación de la demanda
La demanda se impetró a través de la acción de controversias contractuales, aun cuando la que correspondía era la de nulidad y restablecimiento del derecho. De acuerdo con la construcción jurisprudencial, antes de la entrada en vigencia de la Ley 448 de 1998, el acto administrativo a través del cual se declaraba desierta una licitación se demandaba mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. No obstante, dado que la demanda fue presentada dentro del término de los cuatro meses siguientes a la expedición del acto que declaró desierta la licitación, la Sala considera que se puede analizar de fondo al asunto y decidirlo sin que haya causal alguna que invalide lo actuado.
FUENTE FORMAL: LEY 448 DE 1998
PLIEGO DE CONDICIONES - Parte fundamental para la conformación del contrato estatal / PLIEGO DE CONDICIONES - Contiene las exigencias que deben cumplir los proponentes / PLIEGO DE CONDICIONES - Fundamento / PLIEGO DE CONDICIONES - Presentación de propuestas / PROPUESTA - Debe estar sujeta a lo exigido en el pliego de condiciones
El pliego de condiciones constituye una parte fundamental para la conformación del contrato estatal, pues comprende, entre otras cosas, las exigencias que habrán de cumplir los proponentes. (…) Frente al pliego de condiciones, los interesados en obtener la adjudicación del contrato presentan sus propuestas, las cuales serán analizadas por parte de la entidad para evaluar si se allanan a lo exigido en el pliego; en el supuesto en que la respuesta sea negativa se deberán descalificar y si es positiva, se continuará con el estudio para definir a quién se adjudicará el contrato.(…) Para efectos de determinar si la propuesta de los actores se sujetó a lo exigido en los pliegos de condiciones, corresponde adelantar un proceso de interpretación, en desarrollo del cual ha recordarse que la hermenéutica de los objetos jurídicos –ley, contrato, acto administrativo, sentencia, etc.– es un proceso que tiene como propósito desentrañar el sentido de los textos respectivos y que el primer instrumento que debe utilizarse para ello es la materia sobre la cual se exterioriza la voluntad de quien lo ha creado, es decir, el texto jurídico.
NOTA DE RELATORIA: Sobre noción y definición de pliego de condiciones, consultar sentencia del 31 de octubre de 2007, exp. 15475. En relación con la naturaleza jurídica de la propuesta, ver sentencia de 3 de febrero de 2000, exp. 10399
PLIEGO DE CONDICIONES Y PROPUESTA - Posibilidad de interpretar el texto
Diferentes fuentes de la tradición jurídica romana –“cum in verbis nulla ambiguitas est, non debet admitti voluntatis quaestio”– y medieval –“in claris non fit interpretatio”–, incorporadas ampliamente dentro de nuestro ordenamiento jurídico –“Artículo 27.- Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consulta su espíritu. Pero bien se puede, para interpretar una expresión oscura de la ley, recurrir a su intención o espíritu, claramente manifestados en ella misma o en la historia fidedigna de su establecimiento.” “Artículo 1618.- Conocida claramente la intención de los contratantes, debe estarse más a ella que a lo literal de las palabras.”– guían al intérprete judicial en el sentido señalado, al poner de presente cuán importante es lo literal para interpretar un objeto, como punto de partida del trabajo respectivo. Si bien es cierto que el artículo 1618 establece que la intención de los contratantes prevalece sobre el sentido gramatical, también lo es que, de manera armónica con el artículo 1627 –“El pago se hará bajo todos respectos en conformidad al tenor de la obligación…”–, impone al intérprete tomar el texto como primer elemento, pues se entiende que la voluntad del autor reside en su declaración final, salvo que se conozca claramente y que se acredite en el proceso judicial, que su intención era diferente a la que aparece en el texto. En ningún momento sugiere la Sala una posición literal o exégeta que agote el proceso hermenéutico en el texto –algo así constituiría claramente un error, pues el texto obedece a un contexto que habrá lugar a analizar para discernir el significado relevante para el derecho–, pero sí afirma que el primer paso que se debe adelantar con el propósito de entender jurídicamente el pliego de condiciones y la propuesta de los oferentes, precisa de atención, detenimiento y cuidado en el sentido gramatical correspondiente, como reflejo de la intención final del autor del texto, pues en muchos casos este criterio será preponderante y suficiente. En el caso concreto, la Sala considera, exclusivamente desde la perspectiva de una interpretación literal o gramatical de los pliegos y de la propuesta, que la falta de discriminación del impuesto de guerra no era razón suficiente para descalificar la propuesta de los actores, puesto que el mismo pliego, en el último inciso del numeral 12, indicaba que ante esa situación se entendía incluido ese ítem en el precio total de la oferta.
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 27 / LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 1618 / LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 1627
REGLA DE INTERPRETACION - Interpretación sistemática o coherente / INTERPRETACION SISTEMATICA O COHERENTE - Correlación y referencia / PLIEGO DE CONDICIONES Y PROPUESTA - Deben ser interpretados en función de las diferentes partes que los conforman, sin aislar o separar una de ellas del conjunto
La Sala encuentra pertinente recordar que existe una regla de interpretación, consagrada en diferentes artículos de nuestro ordenamiento jurídico, denominada interpretación sistemática o coherente, la cual pone de presente la correlación entre las partes constitutivas de un discurso, como de cada manifestación del pensamiento, y su referencia común al todo del que hacen parte –“incivile est, nisi tota lege perspecta, una aliqua particula eius proposita iuducare vel respondere”–. La correlación y referencia posibilitan la iluminación recíproca del significado entre el todo y los elementos constitutivos. De conformidad con este criterio, los pliegos y la propuesta deben ser interpretados en función de las diferentes partes que los conforman, sin aislar o separar una de ellas del conjunto
CONTRATO ESTATAL - Utilidades / CONTRATISTA - Obtención de utilidades. Derecho renunciable / UTILIDAD – Diferente a precio / PRECIO - Elemento esencial del contrato
La obtención de utilidad por parte de un contratista es un derecho renunciable en los términos del artículo 15 del Código Civil, en tanto que atañe exclusivamente al ámbito de sus intereses individuales y su renuncia no está prohibida. No es posible aceptar que el reconocimiento del derecho a una utilidad sea considerado como una norma de derecho imperativo donde estén interesados el orden y las buenas costumbres en los términos del artículo 16 del Código Civil, puesto que hace parte de la iniciativa particular y de la órbita propia de su autonomía, determinar cuáles son los beneficios que el contratista habrá de obtener por la explotación de una actividad económica, o decidir, simplemente, que no obtendrá utilidad monetaria alguna. No se debe confundir jamás lo que se acaba de señalar en relación con la utilidad, con la falta del elemento esencial del contrato denominado precio, puesto que en el asunto sub judice claramente precio hay, y consiste en el valor que el proponente pretendía recibir como contraprestación por la construcción de la obra, esto es $162 775 090,20. Otra cosa es la forma como dentro de su empresa se hubieren organizado los actores para recibir o dejar de recibir utilidades, es decir, ganancia, provecho o excedente sobre el precio recibido, lo cual constituiría más bien un elemento accidental del contrato.
FUENTE FORMAL: CODIGO CIVIL - ARTICULO 15 / CODIGO CIVIL - ARTICULO 16
CONTRATO ESTATAL - Función social / ACTIVIDAD DE LOS CONTRATISTAS DEL ESTADO - Función social / FUNCION SOCIAL - Fundamentos. Solidaridad y roles o papeles que se desarrollan dentro del marco de la sociedad
Los contratistas cumplen una función social al celebrar un contrato estatal, razón por la cual es necesario analizar el significado del término “función social” cuando se predica de la actividad de los contratistas del Estado. Seguramente, el primero que se advierte, es el de contar con su colaboración y ayuda, más allá de cuanto estrictamente deben; el segundo consiste en el cumplimiento de lo que le es propio para la correcta marcha de sus obligaciones contractuales y para el beneficio final del conglomerado social. Así, cuando se habla de función social en el primer sentido, el énfasis se hace sobre la idea de solidaridad, mientras que en el segundo, se hace sobre el desarrollo de los roles o papeles que cada uno desempeña dentro del marco de la sociedad.
NOTA DE RELATORIA: Sobre función social en los contratos, consultar Corte Constitucional sentencia T-249 de 1993
OBTENCION DE UTILIDAD PARA EL CONTRATISTA - Es renunciable / UTILIDAD O GANANCIA PROYECTADA - Base la para indemnización por la no adjudicación de un contrato / UTILIDAD - Cero por ciento / DEDUCCION DEL IMPUESTO DE GUERRA DE LA UTILIDAD - Improcedente / DEDUCCION DEL IMPUESTO DE GUERRA - No se discriminó / ADJUDICACION DE LA LICITACION - Improcedencia por incumplimiento de las exigencias contenidas en el pliego de condiciones
Los particulares pueden interesarse en la celebración de contratos con el Estado, allende de la obtención de utilidades, por la función social que les representa, en tanto que a través del contrato estatal, hacen funcionar su...
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