Sentencia nº 11001-03-24-000-2007-00336-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 18 de Julio de 2012
| Fecha | 18 Julio 2012 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
POTESTAD REGLAMENTARIA - Inexistencia de extralimitación de funciones
De conformidad con el artículo 180 de la Ley 100 de 1993, la Superintendencia Nacional de Salud tiene la facultad de autorizar como Entidades Promotoras de Salud EPS a entidades de naturaleza pública, privada o mixta, que cumplan, entre otros, con los requisitos de índole financiera, que deben ser fijados por el Gobierno Nacional, a saber: A. periódicamente el margen de solvencia y tener un capital social o fondo social mínimo. El margen de solvencia, según se define en el artículo 1° del Decreto acusado núm. 574 de 2007, es la diferencia positiva que como mínimo debe haber entre el nivel de activos y las obligaciones de una entidad y está regulado por el artículo 5° ídem. El artículo 2° del Decreto acusado núm. 574 de 2007, en armonía con las disposiciones legales transcritas, se refiere a la necesidad de mantener el capital mínimo y de cumplir el régimen de solvencia, esto último deberá entenderse como margen de solvencia, para efectos de la habilitación financiera para la entrada y permanencia de las EPSs del Régimen contributivo y las entidades adaptadas. El artículo 4° del Decreto núm. 574 de 2 de marzo de 2007, crea un régimen de solvencia, que comprende la constitución y mantenimiento de reservas técnicas, la inversión de estas reservas en los instrumentos que señala el mismo decreto y de administración de los riesgos. A juicio de la Sala, los aspectos atinentes a la constitución y mantenimiento de reservas técnicas y la administración de los riesgos no resultan extraños al tema relativo al margen de solvencia ni a la suficiencia patrimonial, requisitos estos que se exigen para que una EPS o entidad adaptada pueda operar o permanecer como tal, dado que todo ello es indispensable para garantizar una viabilidad económica y financiera y, por ende, la prestación eficiente del servicio de salud. Siendo ello así, mal puede afirmarse que el Gobierno Nacional carezca de la facultad de reglamentación cuando el texto del artículo 180, numerales 4, 6 y 7, propende para que la Superintendencia Nacional de Salud solo autorice el funcionamiento de EPSs que dispongan de una adecuada organización financiera; acrediten liquidez y solvencia y tengan un capital o fondo social mínimo, todo ello fijado o determinado por el Gobierno Nacional.
FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTICULO 180 / LEY 715 DE 2001 – ARTICULO 42 NUMERAL 10
NORMA DEMANDADA: DECRETO 574 DE 2007 (2 de marzo) / DECRETO 1698 DE 2007 (16 de mayo) - GOBIERNO NACIONAL
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ
Bogotá, D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil doce (2012)
Radicación número: 11001-03-24-000-2007-00336-00
Actor: D.M.T. y OTROS.
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Se decide en única instancia la acción de nulidad interpuesta por los ciudadanos D.M.T., H.A.H.B. y M.E.L.C., contra el Decreto núm. 574 de 2007, “por el cual se definen y adoptan las condiciones financieras y de solvencia del Sistema Único de Habilitación de Entidades Promotoras de Salud del Régimen Contributivo y Entidades Adaptadas” y contra el Decreto núm. 1698 de 2007, por el cual se modifica el anterior, expedidos por el Gobierno Nacional.
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LA DEMANDA.
I.1.- Solicita la parte actora que se declare la nulidad de los Decretos núms. 574 de 2007 y 1698 del mismo año, que modificó el anterior, por los cuales se definen y adoptan las condiciones financieras y de solvencia del Sistema Único de Habilitación de Entidades Promotoras de Salud del Régimen Contributivo y Entidades Adaptadas.
I.2.- En resumen, los actores, señalan los siguientes hechos:
Que el 23 de diciembre de 1993, el Congreso Nacional expidió la Ley 100 de 1993, por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones; que el artículo 180 consagró los requisitos para autorizar Entidades Promotoras de Salud, entre ellos: disponer de una organización administrativa y financiera que permita, entre otras, acreditar la capacidad técnica y científica necesaria para el correcto desempeño de sus funciones, y verificar la de las Instituciones y Profesionales prestadoras de los servicios; acreditar periódicamente el margen de solvencia fijado por el Gobierno Nacional; tener un capital o fondo social mínimo fijado por el Gobierno que garantice la viabilidad económica y financiera, y las demás que establezca la ley y el reglamento, previa consideración del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.
Explican que mediante el Decreto núm. 882 de 1998, el Gobierno Nacional fijó el margen se solvencia que asegura la liquidez de las Entidades Promotoras de Salud y Administradoras del Régimen Subsidiado[1].
En el año 2000, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 47, mediante el cual se expiden normas sobre afiliación en cuyo artículo 5° dispone sobre la afiliación excepcional cuando una EPS no cumpla con el margen de solvencia establecido en el Decreto núm. 882 de 1998 en las normas que lo modifiquen.
El 21 de diciembre de 2001, se expidió la Ley 715, por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política, para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros. El artículo 42 determinó las competencias de la Nación y en el ordinal 10°, señaló que se debía definir en el primer año de vigencia de la Ley el Sistema Único de Habilitación, el Sistema de la Garantía de la Calidad y el Sistema Único de Acreditación de Instituciones Prestadoras de Salud, Entidades Promotoras de Salud y otras instituciones que manejan recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
El 26 de junio de 2003, se expidió la Ley 812, por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, “Hacia un Estado Comunitario”, cuyo artículo 39 contiene un mandato específico que se echa de menos en la motivación de los dos actos demandados; dicha norma dispone que para la habilitación de las Instituciones Prestadoras del Servicio, Administradoras del Régimen Subsidiado y Empresas Promotoras de Salud, se deberán tener en cuenta criterios de entorno ambiental, accesibilidad, oportunidad y calidad en la prestación de los servicios, así como las condiciones técnicas, administrativas y financieras que garanticen la prestación adecuada de los servicios y la administración del riesgo en salud.
Señalan que resulta palmario que los Decretos impugnados, en el supuesto ejercicio de facultades conferidas por el artículo 180 de la Ley 100 de 1993 y el numeral 10° del artículo 42 de la Ley 715 de 2001, fueron proferidos con extralimitación de las atribuciones propias conferidas al Gobierno Nacional, pues si bien facultan al Ejecutivo para establecer el margen de solvencia, no le confieren las potestades tan amplias como se evidencia en los actos acusados.
Consideran que de la comparación de las normas que sirven de fundamento para la expedición de los Decretos acusados no se evidencia atribución legal alguna para: exigir un capital mínimo ni un monto de patrimonio técnico primario y secundario superior al monto de margen de solvencia; ni la constitución de reservas técnicas para autorizaciones de servicio, para servicios cobrados o para eventos ocurridos no avisados, como tampoco un régimen de inversiones de las reservas técnicas en determinados instrumentos financieros, con sujeción a ciertos porcentajes máximos de inversión, ni condiciones de maduración.
I.3.- A su juicio, las disposiciones acusadas violan los artículos 1°, 4°, 83, 84, 121 y 150, numeral 21, de la Constitución Política; 180 de la Ley 100 de 1993, 42, numeral 10, de la Ley 715 de 2001; 39 de la Ley 812 de 2003, y 13, literal d), de la Ley 1122 de 2007.
La parte actora explica el concepto de violación, en términos confusos, que la Sala resume en los siguientes términos.
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Violación del principio de reserva legal, en contra de lo dispuesto en el artículo 150, numeral 8° de la Constitución Política, porque se expiden normas a las que se debe sujetar el Gobierno Nacional para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que corresponden a la Superintendencia Nacional de Salud en relación con: el cumplimiento de los márgenes de solvencia, la dinámica de la constitución y liberación de las reservas obligatorias, el sistema de indicadores de alerta temprana, la evaluación semestral de la transabilidad del portafolio de cada entidad con relación al mercado, el establecimiento de categorías de riesgo con base en el nivel de solvencia de cada entidad y el sistema de indicadores de alerta temprana y la definición de instrumentos de control, todas éstas funciones de inspección y vigilancia, que debieron ser determinadas por la Ley y no por el Ejecutivo.
Que las normas acusadas se ocupan de regular la actividad de las EPS como si se tratara de compañías de seguros, y los actos acusados carecen de aptitud para señalar los objetivos y criterios para regular la actividad aseguradora, en la medida en que, por virtud de lo dispuesto en el artículo 150, numeral 19, ordinal d), de la Constitución Política, esta función la ejerce el Congreso de la República mediante Ley.
Agregan que, además, se invadió la esfera legislativa, toda vez que el ejecutivo estableció limitaciones a la libertad económica constitucionalmente garantizada, violando el principio de reserva legal, contenido en el artículo 150, numeral 21 de la Carta Política, porque a la Administración le está vedado entrar a limitar la esfera de derechos y libertades de las personas; que la Corte Constitucional mediante sentencia C-137 de 2007, señaló que a partir de la Constitución de 1991, la prerrogativa del Estado de intervenir en los procesos económicos ha estado determinada primordialmente por el Congreso de la República , y que una ley de...
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