Sentencia de Tutela nº 1049/08 de Corte Constitucional, 28 de Octubre de 2008

De los hechos y la demanda.

La ciudadana C.C.P. de M., actuando a través de apoderado judicial, interpuso acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, pues considera que esta autoridad judicial vulneró su derecho al debido proceso al decidir sobre la acción de lesividad (o nulidad y restablecimiento del derecho) interpuesta por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (en adelante F.) en contra de las resoluciones 1622 de 30 de enero de 1994, 00145 de 16 de febrero de 1996 y 1659 de 30 de diciembre de 1996 proferidas por la misma entidad. A continuación se sintetizan los fundamentos fácticos de la demanda:

1. De los hechos que dieron origen al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

   1.1. La señora C.C.P. de M. obtuvo el reconocimiento de la sustitución de la Pensión de Jubilación del señor Ó.M.S., quien fue congresista de la República por parte de Cajanal el siete (7) de diciembre de mil novecientos ochenta y tres (1983).

   1.2. La accionante fue afiliada al fondo de previsión social del Congreso por medio de la Resolución 194 de 23 de febrero de 1994. Posteriormente. En la misma fecha, con la expedición de la resolución 195, F. reconoció a la peticionaria el reajuste especial consagrado en el artículo 17 del decreto reglamentario 1359 e 1993 (régimen especial de pensiones de los congresistas).

   1.3. El 30 de enero de 1994, F. profirió la Resolución No. 1622, reconociéndole a la accionante un reajuste pensional por un porcentaje equivalente al 75% del ingreso de un Congresista, a partir del primero de enero de 1994.

   1.4. La misma entidad, mediante resolución 00145 de 16 de febrero de 1996 reconoció a la accionante “el reajuste especial de los años 1992 y 1993 en cumplimiento de la sentencia T-463/1995”.

   1.5. Finalmente, F. reconoció a la peticionaria intereses de mora sobre el reajuste establecido en el decreto 1358 de 1993 por valor de $ 112.758.820.79. (Resolución 1659 de 30 de diciembre de 1996).

2. Resumen de los aspectos y actuaciones relevantes del proceso que dio origen a la acción de tutela.

   2.1. F. decidió iniciar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de controvertir la legalidad de cada uno de los actos mencionados, por considerar que el señor Ó.E.M.S. no contaba con los requisitos legales para acceder al régimen pensional de Congresista dado que no se encontraba afiliado a F. y, en consecuencia, no efectuaba sus aportes o cotizaciones a esa entidad.

   2.2 La peticionaria propuso en el trámite del proceso, entre otras excepciones, la de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con base en el numeral 7º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo que el término de 2 años de caducidad para las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho iniciadas por las entidades de derecho público.

   En tal sentido, alegó que F. interpuso la acción de nulidad y restablecimiento del derecho entre 8 y 10 años después de la expedición de las resoluciones demandadas, de donde se infiere que ya había operado el fenómeno procesal mencionado.

   2.3. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C” denegó la excepción alegada con base en el artículo 2º del numeral 136 del Código que prescribe que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no caduca frente a actos administrativos que reconocen prestaciones periódicas.

   En consecuencia, el Tribunal (i) declaró la nulidad parcial de la resolución 1622 de 20 de diciembre de 1994 (reconocimiento del reajuste al 75% del ingreso mensual promedio de un congresista); (ii) declaró la nulidad de las resoluciones 145 de 16 de febrero de 1996 (reajuste especial por los años 1992 y 1993) y 1650 de 30 de diciembre de 1996 (reconocimiento de intereses de mora), y (iii) ordenó a F. “...que efectúe la correcta reliquidación de la sustitución pensional a favor de la señora C.C.P. de M., con el reajuste ordenado en el decreto 1359 de 1993, de manera que el monto de su mesada pensional no resulte inferior y por lo menos igual al 50% de la pensión devengada por un Congresista a 1º de enero de 1994, suma que se tendrán cuenta hacia futuro”.

   2.4. El artículo 2º del numeral 136 del CCA fue modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998. En su redacción original, esa disposición no contenía la norma aplicada por el Tribunal. En conclusión, la autoridad demandada aplicó una norma inexistente o claramente inaplicable al caso concreto, violando el principio de irretroactividad de las leyes, que sólo admite excepciones derivadas del principio de favorabilidad.

3. Argumentos de la demanda:

   3.1 El fallo del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección B es una vía de hecho por defecto sustantivo, en la medida en denegó la excepción de caducidad, mediante la aplicación de una norma inexistente, o evidentemente no aplicable al caso concreto, lo que se traduce en un desconocimiento de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social de la peticionaria, “en la medida en que su sustitución pensional quedará reducida a un cincuenta por ciento (50%) del monto que devenga desde hace casi catorce (14) años, teniendo consecuencia inevitable (sic) sobre su congrua subsistencia” .

   3.2. La acción es procedente en la medida en que no existe ningún medio de defensa diferente a la acción de tutela, en la medida en que “sin que pueda endilgársele responsabilidad alguna a mi mandante, por negligencia o simple descuido del apoderado de ella, ante el Tribunal Administrativo, éste no interpuso el recurso de apelación contra la sentencia en contra de la señora Puentes de M., quedando la misma ejecutoriada”.

   Intervención del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sección Segunda, Subsección “C”.

4. La autoridad judicial demandada intervino para defender la concordancia entre el fallo proferido por la Sección Segunda, Subseccion “C” el 24 de agosto de 2006, y la Constitución Política. El Tribunal sostiene dos tesis centrales: la inexistencia de un defecto sustantivo en la sentencia dictada (Supra 4.1 a 4.3). Por otra parte, la improcedencia de la acción (Supra 4.4). A continuación se sintetiza cada uno de sus argumentos:

   4.1. En la sentencia controvertida, el Tribunal decidió declarar no probada la excepción de caducidad con base en el numeral 2º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo (modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998), de acuerdo con el cual los actos que reconocen acciones periódicas pueden demandarse en cualquier tiempo.

   4.2. Todos los actos demandados se encuentran comprendidos dentro del supuesto contemplado por la norma, pues se trata de actos que reconocen una prestación periódica o de actos derivados de tal reconocimiento (hace alusión a la resolución que reconoció intereses moratorios).

   4.3. No es cierto que el Tribunal haya aplicado una norma inexistente al momento de la expedición de los actos mencionados, pues ésta se encontraba contenida en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo desde esa época (transcribe la disposición), fue reproducida en la modificación introducida por el decreto extraordinario 2304 de 1989 y, posteriormente, en el artículo 44 de la Ley 446 de 1998. En conclusión, la decisión de no encontrar probada la excepción de caducidad se ajustó a las reglas vigentes para la época, y que aún rigen la materia.

   4.4. La acción objeto de estudio es improcedente pues la señora C.C.P. de M. tuvo la posibilidad de recurrir la sentencia mencionada pero no lo hizo, de forma que no se cumple el requisito de subsidiariedad propio de la acción de tutela.

   Del fallo de primera instancia.

5. La Sección Segunda del Consejo de Estado decidió denegar la tutela, con base en los siguientes argumentos que pretenden demostrar la improcedencia general de la acción de tutela contra las actuaciones de las autoridades judiciales:

   5.1. La acción de tutela procede única y exclusivamente cuando el ordenamiento no haya contemplado instrumentos para la protección de los derechos fundamentales y no cuando se hubieren agotado los existentes. Los medios de defensa son las acciones, y los instrumentos de defensa que se encuentran en el proceso, como los recursos, los incidentes, las nulidades, etc, tornan en improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales.

   5.2. La Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del artículo 40 del decreto 2591 de 1991 que permitía la procedencia de la tutela contra providencias, por considerar que no se ajustaba a la cosa juzgada, a la prevalencia del interés general y a la voluntad del constituyente.

   Impugnación.

6. El representante de la peticionaria recurrió la sentencia de primera instancia, a partir de las siguientes consideraciones.

   6.1. Señala que el desconocimiento de la Sentencia C-590 de 2005 por parte del juez de primera instancia contraría lo dispuesto por el artículo 21 del decreto 2067 de 1991 que establece los efectos de los fallos de constitucionalidad como “de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y los particulares”.

   6.2. Reitera el concepto de la violación al señalar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca aplicó una norma de la ley 446 de 1998 que no existía jurídicamente al momento de la expedición de los actos administrativos “atacados con la sentencia atacada”.

   Del fallo de segunda instancia.

7. En sentencia de segunda instancia de siete de mayo de 2008, la Sección Cuarta del Consejo de Estado confirmó la sentencia proferida por la Sección Segunda de la misma Corporación, nuevamente con base en la improcedencia general de la tutela contra sentencias judiciales, aunque con argumentos diferentes a los planteados por el juez de primera instancia:

   (i) La Corte Constitucional no tiene competencia para revisar tutelas contra providencia judicial por invadir otras jurisdicciones; (ii) la Corte declaró la inexequibilidad de los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, relativos a la sentencia contra decisiones judiciales; (ii) el artículo 86 constitucional establece que la tutela procede cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial, y las sentencias se profieren en procesos que consagran diversos medios de defensa; (iii) las figuras de aclaración y salvamento de voto consagradas en la Ley 270 de 1996 se apoyan en los principios de libertad e imparcialidad del juez, de donde se infiere que el disentimiento no puede considerarse como “vía de hecho” judicial; (iv) por último, la tutela afecta la cosa juzgada, las reglas de jurisdicción y competencia, y el principio de seguridad jurídica, por lo que tampoco proceden “nuevas ampliaciones” como las contenidas en la sentencia C-590 de 2005.

   Insistencia del Magistrado R.E.G..

   El Magistrado R.E.G. en ejercicio de sus facultades legales presentó escrito de insistencia ante la S. de Selección Número Siete, por considerar importante que el expediente sea revisado por esta Corporación “con el propósito de establecer si el Tribunal accionado realizó una aplicación retroactiva de la Ley 446 de 1998 al aplicar el término de oportunidad allí fijado a una acción de nulidad y restablecimiento formulada contra un acto que quedó en firme con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley en comento.”, vulnerando como consecuencia el derecho a la seguridad social de la peticionaria.

Competencia.

Esta Corte es competente para conocer del fallo materia de revisión, de conformidad con lo determinado en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y, en cumplimiento del auto de treinta y uno (31) de julio de dos mil ocho (2008), expedido por la S. de Selección Número siete (7) de esta Corporación, que seleccionó este asunto para revisión.

1. Problema jurídico planteado.

De acuerdo con los antecedentes expuestos, el presente proceso involucra dos problemas jurídicos, uno de carácter procedimental y el segundo de carácter sustancial. El primero consiste en establecer si la acción de tutela presentada por el accionante cumple con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela cuando ésta es interpuesta para controvertir la constitucionalidad de sentencias judiciales. El segundo, consiste en determinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca desconoció los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social de la Señora C.C.P. al incurrir en un defecto fáctico al aplicar una disposición procedimental inexistente o evidentemente inaplicable al caso concreto, al momento de decidir sobre la excepción de caducidad.

Por motivos de competencia funcional, coherencia en la argumentación y economía procesal, el análisis del segundo problema sólo se llevará a cabo si el primero se resuelve afirmativamente. Para dar respuesta a la pregunta procedimental, la S. reiterará brevemente su jurisprudencia sobre la procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales, haciendo énfasis en el principio de subsidiariedad de la acción. Posteriormente, se referirá al caso concreto.

Procedencia de la acción de contra sentencias judiciales. Reiteración de Jurisprudencia.

1. La Corte Constitucional, como intérprete autorizado de la Constitución Política y guardiana de la integridad del texto superior ha desarrollado una doctrina bien definida sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. Esta línea se basa en la búsqueda de un equilibrio adecuado entre dos elementos fundamentales del orden constitucional: la primacía de los derechos fundamentales y el respeto de los principios de autonomía e independencia judicial.

2. Para lograr este adecuado equilibrio, la Corte ha partido de los principios generales de procedencia de la accíon, subsidiariedad e inmediatez, haciéndolos particularmente exigentes en el caso de que se pretenda controvertir una providencia judicial; por otra parte, ha ido determinando los eventos en los cuales es posible que una providencia judicial vulnere los derechos fundamentales, con el fin de evitar acusaciones infundadas y mantener un nivel adecuado de coherencia y entendimiento entre los diversos operadores judiciales. Por último, ha recalcado constantemente que la acción sólo procede cuando se encuentre acreditada la amenaza a un derecho fundamental.

3. A continuación, se reiterará brevemente la jurisprudencia de la Corporación, sistematizada por la S. Plena en el fallo de constitucionalidad C-590 de 2005[1]:

3.1 La tutela contra sentencias judiciales es procedente, tanto desde un punto de vista literal e histórico[2], como desde una interpretación sistemática, teniendo como referencia al bloque de constitucionalidad[3] e, incluso, a partir de la ratio decidendi[4] de la sentencia C-543 de 1992[5], siempre que se presenten los criterios ampliamente desarrollados por la jurisprudencia constitucional.

3.2 Así, al estudiar la procedencia de la acción, el juez debe constatar que se cumplen los siguientes requisitos formales[6], que no son más que los requisitos generales de procedibilidad de la acción, adecuados a la especificidad de las providencias judiciales: (i) que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional[7]; (ii) que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios, antes de acudir al juez de tutela; (iii) que la petición cumpla con el requisito de inmediatez, de acuerdo con criterios de razonabilidad y proporcionalidad; (iv) en caso de tratarse de una irregularidad procesal, que ésta tenga incidencia directa en la decisión que resulta vulneratoria de los derechos fundamentales; (v) que el actor identifique, de forma razonable, los hechos que generan la violación y que ésta haya sido alegada al interior del proceso judicial, en caso de haber sido posible; (vi) que el fallo impugnado no sea de tutela[8].

Como se ha mencionado, la Corte es especialmente exigente cuando la controversia se deriva de un pronunciamiento judicial, especialmente en relación con los principios de subsidiariedad e inmediatez.

El primero exige el agotamiento de todos los recursos judiciales como condición previa para la interposición de la acción, salvo que se busque un amparo transitorio, en razón a que el proceso judicial es el escenario en el cual debe buscarse la protección de los derechos constitucionales y legales en primer término, y en consideración a que la competencia del juez de tutela frente a una sentencia judicial se contrae a los aspectos con relevancia constitucional que fueron discutidos al interior del proceso, sin obtener una respuesta constitucionalmente adecuada por parte de los jueces especializados[9]. El segundo, comporta la obligación de interponer la acción dentro de un plazo razonable, como garantía esencial para la seguridad jurídica y los derechos de terceros[10].

En lo concerniente al principio de subsidiariedad, es conveniente adelantar una precisión conceptual. La Corte ha afirmado que la acción de tutela tiene un carácter subsidiario y residual. Aunque en ocasiones ambos términos se usan indistintamente, en realidad son conceptos relacionados pero no idénticos. El primero hace referencia a la inexistencia de recursos como presupuesto para la procedibilidad de la tutela; el segundo, condiciona el estudio de fondo del amparo a que se hayan agotado los recursos existentes.

Para explicar la relación entre ambos conceptos, de forma sencilla, basta con señalar que existen diversas razones por las cuales una persona carece de medios judiciales de defensa diferentes a la acción de tutela, y una de ellas es que haya agotado los recursos existentes. Esta situación se hace evidente en el caso de los fallos judiciales: debido a que por regla general los diferentes procesos prevén recursos, sólo cuando el peticionario los ha agotado, puede considerarse que no posee otro medio de defensa judicial[11].

Por último, debe reiterarse que el incumplimiento del requisito de subsidiariedad sólo puede ser excusado por circunstancias de fuerza mayor, que de ninguna forma puedan imputarse al peticionario, y que se encuentren probadas en el proceso, o se prueben durante el trámite de la tutela[12].

3.3 Que se presente alguna de las causales genéricas de procedibilidad, ampliamente elaboradas por la jurisprudencia constitucional: defecto orgánico[13] sustantivo[14], procedimental[15] o fáctico[16]; error inducido[17]; decisión sin motivación[18]; desconocimiento del precedente constitucional[19]; y violación directa a la constitución[20].

3.4. Sobre la determinación de los defectos, es claro para la Corte que no existe un límite indivisible entre ellos, pues resulta evidente que la aplicación de una norma inconstitucional o el desconocimiento del precedente constitucional, pueden implicar, a su vez, el desconocimiento de los procedimientos legales o, que la falta de apreciación de una prueba, puede producir una aplicación indebida o la falta de aplicación de disposiciones normativas relevantes para la solución de un caso específico[21].

No sobra señalar que el criterio sostenido en la ratio decidendi de la sentencia C-543 de 1992 se mantiene incólume: la preservación de la supremacía de los derechos fundamentales, a través de un entendimiento sustancial de los principios de seguridad jurídica e independencia judicial[22]. Por ello, el ámbito material de procedencia de la acción es la vulneración grave a un derecho fundamental y el ámbito funcional del estudio, se restringe a los asuntos de evidente relevancia constitucional.

3.5. De acuerdo con las consideraciones precedentes, lo esencial para determinar la procedencia de la acción de tutela en contra de una sentencia judicial, es la concurrencia de tres situaciones: (i) el cumplimiento de los requisitos formales de procedibilidad, (ii) la existencia de alguna o algunas de las causales genéricas establecidas por la Corporación para hacer procedente el amparo como tal y, (iii) el requisito sine que non, consistente en la necesidad de intervención del juez de tutela, para evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental.[23]

Del caso concreto. Incumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad.

Como se ha expresado, cuando se pretende controvertir mediante la acción de tutela una decisión judicial, los requisitos generales de procedencia se hacen más exigentes pues (i) la persona que se considera afectada por una actuación judicial tiene, al interior del proceso, diferentes vías para defender sus derechos y (ii) no es el propósito de la acción de tutela el que se produzca una invasión de competencias por parte del juez constitucional, frente a las demás autoridades judiciales.

Para la Corte es claro que al juez natural corresponde el estudio detallado de todos los elementos normativos y fácticos discutidos mediante un proceso judicial, a través de un amplio debate probatorio y de la interpretación y aplicación de las cláusulas legales involucradas en el conflicto. Al segundo, en cambio, sólo le corresponde conocer de violaciones o amenazas a los derechos fundamentales derivadas de las actuaciones judiciales, sin involucrarse en las controversias propias del litigio y, además, sólo en caso de que hayan sido alegadas al interior del proceso sin éxito.

Esta restricción en la actuación del juez de tutela es una consecuencia de la obligación del peticionario de actuar diligentemente y agotar todos los recursos judiciales existentes al interior del proceso para la defensa de sus derechos como requisito previo a la interposición de la acción de tutela, salvo que medien circunstancias de fuerza mayor que le corresponde alegar y demostrar al peticionario.

En el caso objeto de estudio, la peticionaria considera que el fallo del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “C” presenta un defecto sustantivo pues, al decidir sobre la excepción de caducidad de la acción, se basó en una norma que no se encontraba vigente al momento en que se produjeron los actos administrativos demandados, de forma que no era aplicable en el proceso que determinó la revocatoria parcial algunas prestaciones pensionales.

Para esta S., es claro que la peticionaria contaba con el recurso ordinario de apelación en contra de la sentencia mencionada y no hizo uso de éste, aspecto que no ha escapado a la argumentación de las partes en este procedimiento.

Así, en la demanda de tutela, acápite “Hechos”, se expresa:

“DUODÉCIMO.- Sin que puede endilgársele responsabilidad alguna a mi mandante por negligencia o simple descuido del apoderado de ella, ante al Tribunal Administrativo, éste no interpuso el recurso de apelación contr ala sentencia en contra de la señora Puentes de M., quedando la misma ejecutoriada.

El Tribunal demandado, por su parte señaló:

“… En ese orden de ideas, la señora C.C.P. de M. tuvo la posibilidad de interponer recurso de apelación contra la sentencia que declaró no probada la excepción de caducidad formulada por su apoderado, y de esta forma exponer sus motivos de inconformidad ante nuestro superior jerárquico y solicitar la protección de sus derechos constitucionales”

La absoluta concordancia frente a este hecho procesal lleva a la S. a concluir necesariamente que la acción es improcedente porque, como lo ha señalado la jurisprudencia de la Corporación en un sinnúmero de ocasiones pero particulaermente en la reiterada sentencia C-543 de 1992[24], la tutela no está diseñada para corregir la falta de cuidado de los litigantes al interior de los procesos judiciales ni para reemplazar los medios judiciales de defensa ordinarios.

La Corte considera necesario, además, señalar que no es aceptable el argumento del apoderado según el cual la inacción procesal se debió a negligencia o descuido del anterior representante legal de la peticionaria. La señora C.C.P. de M. estuvo representada en el proceso contencioso administrativo que dio origen a la presente acción por un abogado profesional escogido por ella.

No hay ninguna prueba de que este profesional haya realizado actuaciones sin su consentimiento o en contra de su voluntad. Tampoco se acredita en el proceso que la accionante no haya tenido oportunidad de conocer el fallo de primera instancia, y de tomar las medidas adecuadas para su impugnación incluida, de ser el caso, la de cambiar de apoderado en caso de hallarse insatisfecha con la actuación del primero. Para esta S., que el ciudadano adopte las medidas necesarias para la impugnación de un fallo adverso es una carga constitucionalmente exigible pues la defensa de los derechos exige un mínimo de cuidado por parte del interesado y, por otra parte, el principio de doble instancia se encuentra tan arraigado en nuestra cultura jurídica que no requiere de un conocimiento especializado[25].

Por estas consideraciones la S. confirmará el fallo de segunda instancia.

Con fundamento en las consideraciones expuestas en precedencia, la S. Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,