Sentencia de Tutela nº 1135/08 de Corte Constitucional, 14 de Noviembre de 2008

Los accionantes R.D.V. (expediente T-1573663) y A.S.S. (expediente T-1577282) interpusieron acción de tutela contra Acción Social por violación de su derecho de petición, porque dicha entidad les había negado la expedición de la certificación de su condición de desplazados que requerían para hacerla valer como prueba dentro de los procesos de justicia y paz regulados por la Ley 975 de 2005.

La entidad accionada en respuesta a los derechos de petición les informó a los accionantes que Acción Social no entregaba documentos, cartas o certificaciones a la población desplazada con el fin de acreditarlos como tales para evitar posibles casos de falsificación, y que dicha información era considerada confidencial por el artículo 15 de l Decreto 2131 de 2002 y solo podía ser conocida excepcionalmente por las entidades del sistema de atención a la población desplazada para identificar a los beneficiarios de los distintos programas.

En todos los casos, los jueces de instancia negaron el amparo, por considerar que el derecho de petición no había sido vulnerado dado que la respuesta fue expedida oportunamente y dentro de los cánones legales que regulan el manejo de la información de la población desplazada. Así sucedió en el expediente T-1573663, en el que el Juzgado Primero Penal del Circuito de Ibagué señaló, en sentencia del 15 de agosto de 2006, que la respuesta de la entidad demandada a la petición presentada por el actor el día 6 de julio de 2006, se produjo el 21 de julio de 2006, dentro del término de 15 días que establece el artículo 6 del CCA.

El juez resaltó además que dado que existía una expresa prohibición legal de expedir certificaciones, la administración no desconoció el derecho de petición. Dijo el juez de instancia: “Ante la expresa prohibición legal para expedir el documento solicitado por el demandante, lo cual no riñe con la Carta Política, pues el interesado puede hacer valer sus derechos a través de la entidad estatal ante la cual pretende acudir para acceder a los mismos – Tribunales de Justicia y Paz, y como quiera que la entidad tramitó y dio respuesta oportuna al requerimiento del libelista, se negará la acción invocada por no existir violación del derecho fundamental de petición.”

En el caso expediente T-1577282, el Juzgado Segundo Penal del Circuito Especializado de Ibagué, en decisión del 25 de agosto de 2006, concluyó que no había vulneración del derecho de petición porque la respuesta fue oportuna y respetó la confidencialidad que estableció el legislador. Resaltó el juez de instancia que ante la petición presentada por el actor el día 17 de julio de 2006, la respuesta de la administración se produjo el 31 de julio, es decir dentro del término legal. Igualmente señaló que en virtud de lo que establece el artículo 15 del Decreto 2569 de 2005 “el Registro Único de Población Desplazada se encuentra regido por el principio de confidencialidad que impide la expedición de certificados como el solicitado por el accionante, principio que excepcionalmente puede ser quebrantado cuando entidades como las mencionadas en el inciso segundo del articulado trascrito requieran de dicha información, caso en el cual deberán elevar solicitud ante la Dirección General de la Red de Solidaridad y además como se señala allí mismo suscribir un acta de compromiso en las que entre otras cosas garanticen su confidencialidad.” Esta decisión fue confirmada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tolima, Sala Penal, mediante sentencia d el 18 de octubre de 2006.

1. Competencia

La Corte Constitucional es competente para revisar la decisión judicial reseñada, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Problemas jurídicos

Los peticionarios solo alegan la presunta conculcación de su derecho de petición. No obstante, su condición de víctimas de desplazamiento forzado interno y de sujetos de especial protección constitucional exige examinar si la actuación u omisión cuestionada conculca otros derechos. En los casos bajo revisión, ambos accionantes se perciben como víctimas cuyos derechos pueden ser protegidos a través de los procesos de justicia y paz que regula la Ley 975 de 2005.

Por lo tanto, corresponde a la Sala Segunda de Revisión resolver el siguiente problema jurídico: ¿Vulnera la entidad demandada los derechos de petición, de habeas data, a la verdad, justicia y reparación de los actores en su condición de víctimas de desplazamiento forzado, al negar la expedición de una certificación que acredite dicha condición para hacer valer sus derechos dentro de los procesos de justicia y paz, oponiendo el carácter de confidencialidad de la información sobre la población desplazada del país, incluso a los titulares de la misma?

Con el fin de resolver este problema jurídico, la Sala Segunda de Revisión recordará los principios que orientan la atención de la población desplazada, así como la línea jurisprudencial pertinente.

3. La protección especial de los derechos de las personas desplazadas por la violencia

La jurisprudencia de esta Corporación ha establecido con toda claridad que las personas que son víctimas del desplazamiento forzado adquieren, por sus condiciones de especial vulnerabilidad y por la violación masiva de sus derechos constitucionales, el estatus de sujetos de especial protección constitucional, el cual impone a las autoridades competentes el deber perentorio de atender sus necesidades con un especial grado de diligencia y celeridad.[1]

La condición de sujetos de especial protección constitucional que tienen las víctimas de desplazamiento forzado interno ha llevado a que, entre otras cosas, se haya aceptado que la acción de tutela sea el mecanismo judicial idóneo y expedito para la protección de sus derechos fundamentales, a pesar de la existencia de otros mecanismos de defensa judicial.[2]

En la sentencia T-025 de 2004, la Corte Constitucional también reconoció que “existen ciertos derechos mínimos de la población desplazada que deben ser satisfechos en cualquier circunstancia por las autoridades a los desplazados, puesto que en ello se juega la subsistencia digna de las personas en esta situación.” Dentro de tales derechos, la Corte incluyó los derechos a la verdad, a la justicia, a la reparación y la garantía de no repetición, cuyo goce efectivo también debe garantizarse a las víctimas de desplazamiento forzado interno y ordenó que tales derechos fueran mencionados específicamente al divulgar la “Carta de Derechos de los Desplazados.”[3]

En materia de su protección como víctimas de un delito, la Corte ha señalado la obligación que tienen las autoridades encargadas de su atención integral de (i) informar sobre sus derechos a las víctimas de desplazamiento y de otros delitos; (ii) acompañarlos efectivamente para que puedan hacer valer sus derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación integral; (iii) denunciar ante las respectivas autoridades judiciales la ocurrencia de tales delitos para que se inicie la investigación penal respectiva; y (iv) adoptar las medidas necesarias para proteger efectivamente los bienes abandonados por la población desplazada.[4]

En relación con la protección del derecho al hábeas data de la población desplazada, en la sentencia T- 1067 de 2007, la Corte reiteró que se violaba el este derecho al oponer la reserva de la información que reposa en el Registro Único de Población Desplazada a sus titulares y negarse a expedir la certificación solicitada.

Según la Corte, la vulneración al hábeas data se produce tanto porque los accionantes no conocen cuál es la información personal recogida en el RUPD, como porque no han podido verificar su veracidad, integralidad, corrección y actualización. En dicha ocasión señaló que “el derecho al habeas data faculta al titular de este derecho a conocer la información recogida sobre ella en bancos de datos o archivos, ya se trate de entidades públicas o privadas. Si bien es razonable que exista reserva sobre cierto tipo de información personal frente a terceros, tal confidencialidad no es oponible al titular de la misma que la ha suministrado voluntariamente para acceder a derechos que dependen de dicho suministro.” [5]

4. Los derechos de la población desplazada en cuanto a víctimas de un delito

La Corte Constitucional se ha referido en varias ocasiones a los derechos que tiene la población desplazada en cuanto a víctimas de un delito, ya sea que se trate del delito de desplazamiento forzado[6] o de otra conducta delictiva. En la sentencia T-025 de 2004, la Corte incluyó como parte de los derechos mínimos que deben ser garantizados a la población desplazada, sus derechos a la verdad, a la justicia, a la reparación integral y a la no repetición. Sobre el punto dijo lo siguiente:

10.1.4. Otra de las quejas frecuentes contra la política de atención a los desplazados y detectado por la Sala al examinar los expedientes objeto de revisión, consiste en que con frecuencia las autoridades encargadas de atenderlos no se aseguran que estas personas reciban un trato digno y respetuoso de sus derechos, lo cual resulta contrario al deber de protección constitucional de los derechos previsto en el artículo 2 de la Carta y a los principios que orientan la política de atención a la población desplazados plasmados en el artículo 2 de la Ley 387 de 1997. (…) A este problema contribuye el hecho que quien adquiere la condición de desplazado en razón de la violencia no conoce sus derechos derivados de dicha condición. De tal manera que se ordenará a la Red de Solidaridad Social que instruya a las personas encargadas de atender a los desplazados para que les informen de manera inmediata, clara y precisa cuáles son los derechos orientados a garantizarles un tratamiento digno por parte de las autoridades y verifique que ello realmente suceda. Estos derechos han sido desarrollados por la ley y conforman una carta de derechos básicos de toda persona que ha sido víctima de desplazamiento forzado interno. Así, a cada desplazado se le informará que:

(…)

9. Como víctima de un delito, tiene todos los derechos que la Constitución y las leyes le reconocen por esa condición para asegurar que se haga justicia, se revele la verdad de los hechos y obtenga de los autores del delito una reparación.

Si bien esta carta de derechos del desplazado no implica que sus demás derechos puedan ser desconocidos, ni que el desplazado obtenga, por conocer dicha carta, una protección automática de sus derechos básicos, sí garantiza, por lo menos, que se le provea información oportuna y completa sobre los deberes de las autoridades y respecto de la especial protección que ha de recibir por el hecho del desplazamiento.

En consecuencia, en el numeral 9° de la parte resolutiva de la sentencia T-025 de 2004, la Corte ordenó al Director de la Red de Solidaridad Social (hoy Acción Social) que instruyera a las personas encargadas de atender a la población desplazada, para que les informaran “de manera inmediata, clara y precisa la carta de derechos básicos de toda persona que ha sido víctima de desplazamiento forzado interno señalada en el apartado 10.1.4 de esta sentencia y establezca mecanismos para verificar que ello realmente suceda”.

En el proceso de seguimiento al cumplimiento de la sentencia T-025 de 2004, la Sala Segunda de Revisión solicitó “a la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación-CNRR que remitiera a la Corte un informe sobre la forma como dicha comisión ha considerado dar cumplimiento a las sentencias T-025 de 2004 y C-370 de 2006, en lo atinente al derecho de los desplazados a recibir reparación.”[7]

En el Auto 116 de 2008, en relación con los derechos a la verdad, a la justicia, a la reparación integral y a la no repetición, la Corte adoptó los siguientes indicadores de goce efectivo de derechos:

Criterio

Indicador de goce efectivo

Existe reparación individual por vía administrativa para las víctimas del delito de desplazamiento forzado

Todas las víctimas individuales del delito de desplazamiento forzado interno han sido efectivamente reparadas por vía administrativa

Existe reparación integral para las víctimas individuales del delito de desplazamiento forzado

Todas las víctimas individuales del delito de desplazamiento forzado interno reparadas integralmente

Existe reparación integral para las víctimas colectivas del delito de desplazamiento forzado

Todas las víctimas colectivas del delito de desplazamiento forzado interno han sido reparadas integralmente

Existe reparación para los desplazados víctimas de otros delitos tales como tortura, desaparición forzada, homicidio, secuestro

Todos los desplazados que hayan sido víctimas de otros delitos han sido reparadas integralmente por tales delitos

Los desplazamientos masivos registrados han sido objeto de investigación y sanción judicial

Todos los desplazamientos masivos registrados han sido objeto de denuncia penal

Los autores materiales e intelectuales de desplazamientos forzados masivos registrados han sido condenados penalmente

Las víctimas de desplazamiento forzado interno conocen la verdad completa sobre lo ocurrido[8]

Todas las víctimas de desplazamiento forzado interno conocen la verdad completa de lo ocurrido a través de un programa gubernamental de difusión de la verdad

Todas las víctimas de desplazamiento forzado interno conocen la verdad completa de lo ocurrido a través del proceso judicial

Existen garantías de no repetición para las víctimas de desplazamiento forzado interno

Ninguna víctima de desplazamiento forzado interno es objeto de un nuevo desplazamiento forzado

57. Que los anteriores indicadores sugeridos por la Corte Constitucional, serán adoptados en el presente Auto para superar el vacío existente y deberán ser aplicados por el gobierno para mostrar el goce efectivo de los derechos de la población desplazada a la verdad, a la justicia, a la reparación y a la no repetición. Igualmente, se adoptarán como indicadores opcionales para el gobierno los 35 indicadores propuestos por la Comisión de Seguimiento para el derecho a la reparación. (…)”

La evaluación concreta de los hechos y la determinación de los responsables de los delitos de desplazamiento forzado y de otros crímenes contra la población desplazada corresponderá a la justicia penal.

5. Los casos concretos

Tanto R.D.V. (expediente T-1573663) como A.S.S. (expediente T-1577282) interpusieron la tutela para obtener la protección de su derecho de petición, sin solicitar la protección de otros derechos. No obstante lo anterior, la Corte ha sostenido reiteradamente que dada la informalidad de la acción de tutela, cuando el actor no invoca expresamente la totalidad de los derechos vulnerados, el juez de tutela no solamente tiene la facultad sino la obligación de proteger todos los derechos que según las pruebas aportadas dentro del proceso encuentre vulnerados, de conformidad con lo establecido en los artículos 3 y 14 del Decreto 2591 de 1991.[9]

De los hechos relatados y las pruebas aportadas, observa la Sala Segunda de Revisión que el comportamiento de Acción Social – Unidad Territorial Tolima frente a los derechos de los accionantes condujo a la violación de sus derechos al hábeas data, a la verdad, a la justicia y a la reparación. Con su omisión incumplió el deber de protección especial que debe brindarse a la población desplazada.

De acuerdo a las consideraciones realizadas en esta sentencia, la Sala Segunda de Revisión reitera que el derecho al habeas data faculta al titular de este derecho a conocer la información recogida sobre ella en bancos de datos o archivos, ya se trate de entidades públicas o privadas. Si bien es razonable que exista reserva sobre cierto tipo de información personal frente a terceros, tal confidencialidad no es oponible al titular de la misma que la ha suministrado voluntariamente para acceder a derechos que dependen de dicho suministro. Por lo tanto, Acción Social – Unidad Territorial Tolima vulneró el derecho al habeas data de los demandantes al oponer la reserva de la información que reposa en el Registro Único de Población Desplazada a sus titulares y negarse a expedir la certificación solicitada.

Adicionalmente, al negarse a expedir la certificación solicitada, la entidad demandada también vulneró sus derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación de los tutelantes, como quiera que según los accionantes, la expedición de la certificación facilitaba su acceso a los procesos de justicia y paz. Ya sea cierto o no que la acreditación de la condición de desplazado resulte necesaria para vincularse a los procesos de justicia y paz, la negativa de Acción Social a expedir la certificación solicitada demuestra la insensibilidad de las autoridades responsables de la atención desplazada y la ausencia de una orientación y acompañamiento eficaz a las víctimas de desplazamiento forzado que garantice el goce efectivo de sus derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación. Una orientación adecuada hubiera permitido detectar otra información relevante contenida en el RUPD que debía ser puesta en conocimiento de las autoridades penales: información sobre los hechos que condujeron al desplazamiento, sobre las víctimas, sobre los derechos afectados, así como la identificación de bienes abandonados, etc. que asegurara de mejor manera el goce efectivo de los derechos de la población desplazada a la verdad, la justicia y la reparación.

Por lo anterior, y con el fin de proteger los derechos al habeas data, a la verdad, la justicia y la reparación, se ordenará a Acción Social – Unidad Territorial Tolima que, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la presente sentencia, además de expedir la certificación solicitada, permita a los accionantes conocer la información existente sobre ellos en el RUPD a fin de que verifiquen su veracidad, integralidad y adecuación y puedan corregir cualquier error existente, así como incluir toda la información personal y familiar que sea pertinente para acceder a las ayudas previstas para la población desplaza en la Ley 387 de 1997y en la Constitución interpretada de manera armónica con los Principios Rectores del Desplazamiento Forzado Interno, según lo establecido por la sentencia T-025 de 2004, en particular la relativa a bienes abandonados. Una vez verificada y corregida la información, y con el fin de garantizar los derechos de los accionantes como víctimas a la luz de lo señalado en la Ley 975 de 2005, Acción Social – Unidad Territorial Tolima deberá dar traslado de la información que sea pertinente a la Fiscalía General de la Nación para que sea tenida en cuenta dentro de los respectivos procesos de justicia y paz.

Igualmente, a fin de garantizar el goce efectivo de sus derechos, Acción Social – Unidad Territorial Tolima deberá informar a los accionantes de manera clara, completa y comprensible sobre sus derechos y sobre los procedimientos establecidos para acceder al goce efectivo de sus derechos constitucionales y legales.

Las órdenes que imparte la Corte Constitucional en la presente sentencia se circunscriben a los hechos del caso y al objeto esencial de las peticiones elevadas por los tutelantes, los cuales no aportaron a los jueces de instancia ni a la Corte Constitucional un relato de la circunstancias en las cuales se produjo su desplazamiento ni de las consecuencias del mismo. Por eso la Corte se circunscribe en esta sentencia a interpretar el alcance de su petición con el fin de proteger el derecho fundamental de hábeas data y los derechos a la verdad, a la justicia, a la reparación y no repetición, que en general tienen los desplazados, sin perjuicio de que en el caso concreto sea la justicia penal la que determine de qué delitos específicos fueron víctimas los tutelantes.

No obstante lo anterior, dadas las discusiones que se han dado sobre la posibilidad de considerar a la población desplazada como víctima de delitos, resulta pertinente subrayar que el hecho de que no se identifique a los autores del delito de desplazamiento forzado, no significa que los desplazados arbitrariamente mediante coacción no sean víctimas de este delito.

Advierte la Sala que en el proceso de cumplimiento de la sentencia T-025 de 2004 ya se han impartido órdenes encaminadas a asegurar que todos los desplazados gocen de manera efectiva de su derechos a la verdad, a la justicia, a la reparación y no repetición, y será en dicha etapa en la cual se habrán de adoptar las decisiones concernientes a la protección general de los desplazados en tanto víctimas del delito de desplazamiento forzado.

En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,