Sentencia de Constitucionalidad nº 1087/08 de Corte Constitucional, 5 de Noviembre de 2008

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, el ciudadano H. de J.L.L. presentó demanda contra los artículos 32, 33, 34, 35, 36, 37, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47 y 48 de la Ley 14 de 1983 compilados en los artículos 195, 196, 197, 198, 199, 200, 205, 206, 207, 208, 209, 210, 211, 212 y 213 del Decreto Extraordinario 1333 de 1986.

Por auto de mayo 12 de 2008, el Magistrado sustanciador rechazó la demanda respecto a los parágrafos de los artículos 43 de la Ley 14 de 1983 y 208 del Decreto Ley 1333 de 1986, al igual que las expresiones “que se ejerzan o realicen en las respectivas Jurisdicciones municipales”, “y las demás definidas como tales por el Código de Comercio” contenidas en los artículos 33 y 35 de la Ley 14 de 1983, compilados como artículos 195 y 198 del Decreto 1333 de 1986, por cuanto sobre ellas existen sentencias que han hecho tránsito a cosa juzgada[1].

Así mismo, luego de inadmitir la demanda por otros aspectos, al ser corregida se admitió por auto de junio 3 de 2008 y se ordenó su fijación en lista, dando traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera su concepto y comunicando la iniciación del asunto a los señores Presidentes de la República y del Congreso, al igual que a los Ministros del Interior y de Justicia, de Hacienda y Crédito Público, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario; así como a las Facultades de Ciencias Jurídicas de las Universidades Nacional, P.J., Externado de Colombia y Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, con el objeto de que, si así lo estimaban, conceptuaran sobre la constitucionalidad de los artículos demandados.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de acciones, la Corte Constitucional procede a decidir.

A continuación se transcribe el texto de los preceptos demandados, conforme a su publicación en el Diario Oficial.

“LEY 14 DE 1983

(julio 6)

por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

CAPÍTULO II

Impuesto de Industria y Comercio

Artículo 32. El Impuesto de Industria y Comercio recaerá, en cuanto a materia imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicio que ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos.

Artículo 33. El Impuesto de Industria y Comercio se liquidará sobre el promedio mensual de ingresos brutos del año inmediatamente anterior, expresados en moneda nacional y obtenidos por las personas y sociedades de hecho indicadas en el artículo anterior, con exclusión de: -Devoluciones ingresos proveniente de venta de activos fijos y de exportaciones-, recaudo de impuestos de aquellos productos cuyo precio esté regulado por el Estado y percepción de subsidios.

Sobre la base gravable definida en este artículo se aplicará la tarifa que determinen los Concejos Municipales dentro de los siguientes límites:

1. Del dos al siete por mil (2-7 x 1.000) mensual para actividades industriales, y

2. Del dos al diez por mil (2-10 x 1.000) mensual para actividades comerciales y de servicios.

   Los municipios que tengan adoptados como base del impuesto los ingresos brutos o ventas brutas podrán mantener las tarifas que en la fecha de la promulgación de esta Ley hayan establecido por encima de los límites consagrados en el presente artículo.

   Parágrafo 1º. Para la aplicación de lo dispuesto en el presente artículo los Concejos Municipales expedirán los acuerdos respectivos antes del 30 de septiembre de 1984.

   Parágrafo 2º. Las Agencias de Publicidad, Administradoras y Corredoras de Bienes Inmuebles y Corredores de Seguros, pagarán el Impuesto de que trata este artículo sobre el promedio mensual de ingresos brutos entendiendo como tales el valor de los honorarios, comisiones y demás ingresos propios percibido para sí.

   Parágrafo 3º. Los distribuidores de derivados del petróleo pagarán el impuesto de que trata el presente artículo sobre el margen bruto fijado por el Gobierno para la comercialización de los combustibles.

   Artículo 34. Para los fines de esta Ley, se consideran actividades industriales las dedicadas a la producción, extracción, fabricación, confección, preparación, transformación, reparación, manufactura y ensamblaje de cualquier clase de materiales o bienes.

   Artículo 35. Se entienden por actividades comerciales, las destinadas al expendio, compraventa, o distribución de bienes o mercancías, tanto al por mayor como al por menor, y las demás definidas como tales por el Código de Comercio siempre y cuando no estén consideradas por el mismo Código o por esta Ley, como actividades industriales o de servicios.

   Artículo 36. Son actividades de servicios las dedicadas a satisfacer necesidades de la comunidad mediante la realización de una o varias de las siguientes o análogas actividades: expendio de bebidas y comidas; servicio de restaurante, cafés, hoteles, casas de huéspedes, moteles, amoblados, transporte y aparcaderos, formas de intermediación comercial, tales como el corretaje, la comisión, los mandatos y la compra-venta y administración de inmuebles; servicios de publicidad, interventoría, construcción y urbanización, radio y televisión, clubes sociales, sitios de recreación, salones de belleza, peluquerías, portería, servicios funerarios, talleres de reparaciones eléctricas, mecánica, automoviliarias y afines, lavado, limpieza y teñido, salas de cine y arrendamiento de películas y de todo tipo de reproducciones que contenga audio y video, negocios de montepíos y los servicios de consultoría profesional prestados a través de sociedades regulares o de hecho.

   Artículo 37. El impuesto de avisos y tableros, autorizado por la Ley 97 de 1913 y la Ley 84 de 1915, se liquidará y cobrará en adelante a todas las actividades comerciales, industriales y de servicios como complemento del impuesto de industria y comercio, con una tarifa de un quince por ciento (15%) sobre el valor de éste, fijada por los Concejos Municipales.

   Artículo 38. Los municipios sólo podrán otorgar exenciones de impuestos municipales por plazo limitado, que en ningún caso excederá de diez años, todo de conformidad con los planes de desarrollo municipal.

   Artículo 39. No obstante lo dispuesto en el artículo anterior continuarán vigentes:

1. Las obligaciones contraídas por el Gobierno en virtud de tratados o convenios internacionales que haya celebrado en el futuro, y las contraídas por la Nación, los Departamentos o los Municipios, mediante contratos celebrados en desarrollo de la legislación anterior.

2. Las prohibiciones que consagra la Ley 26 de 1904; además, subsisten para los Departamentos y Municipales (sic) las siguientes prohibiciones:

   1. La de imponer gravámenes de ninguna clase o denominación a la producción primaria, agrícola, ganadera y avícola, sin que se incluyan en esta prohibición las fabricas de productos alimenticios o toda industria donde haya un proceso de transformación por elemental que ésta sea;

   2. La de gravar los artículos de producción naformación (sic) por elemental que éste sea;

   3. La de gravar con el impuesto de Industria y Comercio la explotación de canteras y minas diferentes de sal, esmeraldas y metales preciosos, cuando las regalías o participaciones para el municipio sean iguales o superiores a lo que corresponderá pagar por concepto del impuesto de Industria y Comercio;

   4. La de gravar con el impuesto de Industria y Comercio, los establecimientos educativos públicos, las entidades de beneficencia, las culturales y deportivas, los sindicatos, las asociaciones de profesionales y gremiales sin ánimo de lucro, los partidos políticos y los hospitales adscritos o vinculados al sistema nacional de salud.

   5. La de gravar la primera etapa de transformación realizada en predios rurales cuando se trate de actividades de producción agropecuaria, con excepción de toda industria donde haya una transformación por elemental que ésta sea;

   6. La de gravar las actividades del Instituto de Mercadeo Agropecuario, IDEMA.

   Artículo 40. Este capítulo de la presente Ley se aplicará también al Distrito Especial de Bogotá.

   CAPÍTULO III

   Impuesto de Industria y Comercio al sector financiero.

   Artículo 41. Los Bancos, Corporaciones de Ahorro y Vivienda, Corporaciones Financieras, Almacenes Generales de Depósito, Compañías de Seguros Generales, Compañías Reaseguradoras, Compañías de Financiamiento Comercial, Sociedades de Capitalización y los demás establecimientos de crédito que definan como tales la Superintendencia Bancaria e Instituciones financieras reconocidas por la ley, son sujetos del impuesto municipal de industria y comercio de acuerdo con lo prescrito por esta Ley.

   Artículo 42. La base impositiva para la cuantificación del impuesto regulado en la presente Ley se establecerá por los Concejos Municipales o por el Concejo del Distrito Especial de Bogotá, de la siguiente manera:

   1) Para los Bancos, los ingresos operacionales anuales representados en los siguientes rubros:

   A.C. posición y certificado de cambio

   2. Comisiones de operaciones en moneda nacional

      de operaciones en moneda extranjera

   3. Intereses de operaciones con entidades públicas,

      de operaciones en moneda nacional,

      de operaciones en moneda extranjera.

   4. Rendimiento de inversiones de la Sección de Ahorros.

   5. Ingresos varios.

   6. Ingresos en operaciones con tarjetas de crédito.

      2) Para las Corporaciones Financieras, los ingresos operacionales anuales representados en los siguientes rubros:

      A.C. posición y certificados de cambio.

   2. Comisiones de operaciones en moneda nacional.

      de operaciones en moneda extranjera.

   3. Intereses de operación en moneda nacional

      de operaciones en moneda extranjera.

      de operaciones con entidades públicas.

   4. Ingresos varios.

      3) Para las Corporaciones de Ahorro y Vivienda, los ingresos operacionales anuales representados en los siguientes rubros:

      A.I..

   2. Comisiones.

   3. Ingresos varios.

   4. Corrección monetaria, menos la parte exenta.

      4) Para Compañías de Seguros de Vida, Seguros Generales y Compañías reaseguradoras, los ingresos operacionales anuales representados en el monto de las primas retenidas;

      5) Para Compañías de Financiamiento Comercial, los ingresos operacionales anuales representados en los siguientes rubros:

      A.I..

   2. Comisiones.

   3. Ingresos varios.

      6) Para Almacenes Generales de Depósitos, los ingresos operacionales anuales representados en los siguientes rubros:

   1. Servicio de Almacenaje en bodega y silos.

   2. Servicios de Aduana.

   3. Servicios varios.

   4. Intereses recibidos.

   5. Comisiones recibidas.

   6. Ingresos varios.

      7) Para sociedades de Capitalización, los ingresos operacionales anuales representados en lo siguientes rubros:

      A.I..

   2. Comisiones.

      C.D..

   4. Otros rendimientos financieros.

      8) Para los demás establecimientos de crédito, calificados como tales por las (sic) Superintendencia Bancaria y entidades financieras definidas por la ley, diferentes a las mencionadas en los numerales anteriores, la base impositiva será la establecida en el numeral 1° de este artículo en los rubros pertinentes.

      9) Para el Banco de la República los ingresos operacionales anuales señalados en el numeral 1° de este artículo, con exclusión de los intereses percibidos por los cupos ordinarios y extraordinarios de crédito concedidos a los establecimientos financieros, otros cupos de crédito autorizados por la Junta Monetaria, líneas especiales de crédito de fomento y préstamos otorgados al Gobierno Nacional.

      Artículo 43. Sobre la base gravable definida en el artículo anterior, las Corporaciones de Ahorro y Vivienda pagarán en 1983 y años siguientes el tres por mil (3 °/oo) anual y las demás entidades reguladas por la presente Ley, el cuatro por mil (4 °/oo) en 1983 y el cinco por mil (5 °/oo) por los años siguientes sobre los ingresos operacionales anuales liquidados el 31 de diciembre del año inmediatamente anterior al del pago.

      Artículo 44. Los establecimientos de crédito, instituciones financieras y compañías de seguros y reaseguros de que trata el presente Capítulo, que realicen sus operaciones en municipios cuya población sea superior a 250.000 habitantes, además del impuesto que resulte de aplicar como base gravable los ingresos previstos en el artículo 42 pagarán por cada oficina comercial adicional la suma de diez mil pesos ($10.000.00) anuales.

      En los municipios con una población igual o inferior a 250.000 habitantes, tales entidades pagarán por cada oficina comercial adicional la suma de cinco mil pesos ($5.000).

      Los valores absolutos en pesos mencionados en este artículo se elevarán anualmente en un porcentaje igual a la variación del índice general de precios debidamente certificado por el DANE entre el 1° de octubre del año anterior y el 30 de septiembre del año en curso.

      Artículo 45. Ninguno de los establecimientos de crédito, instituciones financieras, compañías de seguros y reaseguros de que trata la presente Ley, pagará en cada municipio o en el Distrito Especial de Bogotá como impuesto de Industria y Comercio una suma inferior a la válida y efectivamente liquidada como impuesto de industria y comercio durante la vigencia presupuestal de 1982.

      Artículo 46. Para la aplicación de las normas de la presente Ley, los ingresos operacionales generados por los servicios prestados a personas naturales o jurídicas se entenderán realizados en el Distrito Especial de Bogotá o en el municipio según el caso, donde opere la principal, sucursal, agencia u oficinas abiertas al público. Para estos efectos las entidades financieras deberán comunicar a la Superintendencia Bancaria el movimiento de sus operaciones discriminadas por las principales, sucursales, agencias u oficinas abiertas al público que operen en los municipios, o en el Distrito Especial de Bogotá.

      Artículo 47. La Superintendencia Bancaria informará a cada municipio y al Distrito Especial de Bogotá, dentro de los cuatro (4) primeros meses de cada año, el monto de la base descrita en el artículo 42 de esta Ley, para efectos de su recaudo.

      Artículo 48. La totalidad del incremento que logre cada municipio en el recaudo del Impuesto de Industria y Comercio por la aplicación de las normas del presente Capítulo, se destinará a gastos de inversión, salvo que el plan de desarrollo municipal determine otra asignación de estos recursos.

      … … …”

      “DECRETO 1333 DE 1986

      (abril 25)

      Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal

      El Presidente de La Republica De Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 11 de 1986 y oída la Comisión Asesora a que ella se refiere,

      DECRETA:

      … … …

      CAPITULO II

      De los impuestos municipales

      … … …

      2. Impuestos de industria y comercio y de avisos y tableros

      Artículo 195. El impuesto de industria y comercio recaerá, en cuanto a materia imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicio, que se ejerzan o realicen en las respectivas Jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos.

      Artículo 196. El impuesto de industria y comercio se liquidará sobre el promedio mensual de ingresos brutos del año inmediatamente anterior, expresados en moneda nacional y obtenidos por las personas y sociedades de hecho indicadas en el artículo anterior, con exclusión de: devoluciones - ingresos provenientes de venta de activos fijos y de exportaciones, recaudo de impuestos de aquellos productos cuyo precio esté regulado por el Estado y percepción de subsidios.

      Sobre la base gravable definida en este artículo se aplicará la tarifa que determinen los Concejos Municipales dentro de los siguientes límites:

1. Del dos al siete por mil (2-7 °/oo) mensual para actividades industriales, y

2. Del dos al diez por mil (2-10 °/oo) mensual para actividades comerciales y de servicios.

   Los Municipios que tengan adoptados como base del impuesto los ingresos brutos o ventas brutas podrán mantener las tarifas que en la fecha de la promulgación de la Ley 14 de 1983 habían establecido por encima de los límites consagrados en el presente artículo.

   Parágrafo 1°. Las agencias de publicidad, administradoras y corredoras de bienes inmuebles y corredores de seguros, pagarán el impuesto de que trata este artículo sobre el promedio mensual de ingresos brutos entendiendo como tales el valor de los honorarios, comisiones y demás ingresos propios percibidos para sí.

   Parágrafo 2°. Los distribuidores de derivados del petróleo pagarán el impuesto de que trata el presente artículo sobre el margen bruto fijado por el Gobierno para la comercialización de los combustibles.

   Artículo 197. Para los fines aquí previstos se consideran actividades industriales las dedicadas a la producción, extracción, fabricación, confección, preparación, transformación, reparación, manufactura y ensamblaje de cualquier clase de materiales o bienes.

   Artículo 198. Se entienden por actividades comerciales, las destinadas al expendio, compraventa o distribución de bienes o mercancías, tanto al por mayor como al por menor, y las demás definidas como tales por el Código de Comercio siempre y cuando no estén consideradas por el mismo Código o por este Decreto, como actividades industriales o de servicios.

   Artículo 199. Son actividades de servicios las dedicadas a satisfacer necesidades de la comunidad mediante la realización de una o varias de las siguientes o análogas actividades: expendio de bebidas y comidas; servicio de restaurante, cafés, hoteles, casas de huéspedes, moteles, amoblados, transporte y aparcaderos, formas de intermediación comercial, tales como el corretaje, la comisión, los mandatos y la compraventa y administración de inmuebles; servicios de publicidad, interventoría, construcción y urbanización, radio y televisión, clubes sociales, sitios de recreación, salones de belleza, peluquerías, portería, servicios funerarios, talleres de reparaciones eléctricas, mecánicas, automoviliarias y afines, lavado, limpieza y teñido, salas de cine y arrendamiento de películas y de todo tipo de reproducciones que contenga audio y video, negocios de montepíos y los servicios de consultoría profesional prestados a través de sociedades regulares o de hecho.

   Artículo 200. Artículo adicionado por el artículo 78 de la Ley 75 de 1986, en el sentido de ‘que al sector financiero al cual hacen referencia los artículos 41 y 48 de la Ley 14 de 1983, también se le liquidará y cobrará el impuesto de avisos y tableros’.

   Artículo 201. Cuando las entidades a que se refiere el artículo 259, numeral 2°., literal d), del presente Decreto realicen actividades industriales o comerciales, serán sujetos del impuesto de industria y comercio en lo relativo a tales actividades.

   Artículo 202. El impuesto de industria y comercio a que se refieren los artículos anteriores se entenderá sin perjuicio de la vigencia de los impuestos a los espectáculos públicos, incluidas las salas de cine, consagrados y reglados en las disposiciones vigentes.

   Artículo 203. Para efectos de la correcta liquidación y pago del impuesto de industria y comercio, los Concejos Municipales expedirán los acuerdos que garanticen el efectivo control y recaudo del mencionado impuesto.

   Artículo 204. Los Municipios podrán solicitar a la Dirección General de Impuestos Nacionales, copia de las investigaciones existentes en materia de los impuestos sobre la renta y sobre las ventas, las cuales podrán servir como prueba, en lo pertinente, para la liquidación y cobro del impuesto de industria y comercio.

   A su turno, la Dirección General de Impuestos Nacionales podrá solicitar a los Municipios, copia de las investigaciones existentes en materia de impuesto de industria y comercio, las cuales podrán servir como prueba, en lo pertinente, para la liquidación y cobro de los impuestos sobre la renta y sobre las ventas.

   Artículo 205. Las normas sobre impuestos de industria y comercio y avisos y tableros se aplicarán también al Distrito Especial de Bogotá.

   3. Impuesto de industria y comercio al sector financiero

   Artículo 206. Los bancos, corporaciones de ahorro y vivienda, corporaciones financieras, almacenes generales de depósito, compañías de seguros generales, compañías reaseguradoras, compañías de financiamiento comercial, sociedades de capitalización y los demás establecimientos de crédito que definan como tales la Superintendencia Bancaria e instituciones financieras reconocidas por este Decreto son sujetos del impuesto municipal de industria y comercio de acuerdo con lo prescrito en el mismo.

   Artículo 207. La base impositiva para la cuantificación del impuesto regulado en el artículo anterior se establecerá por los Concejos Municipales o por el Concejo del Distrito Especial de Bogotá, de la siguiente manera:

1. Para los bancos, los ingresos operacionales anuales representados en los siguientes rubros:

   A.C..

   posición y certificado de cambio.

   2. Comisiones.

      de operaciones en moneda nacional.

      de operaciones en moneda extranjera.

   3. Intereses.

      de operaciones con entidades públicas.

      de operaciones en moneda nacional.

      de operaciones en moneda extranjera.

   4. Rendimiento de inversiones de la Sección de Ahorros.

   5. Ingresos en operaciones con tarjetas de crédito.

2. Para las corporaciones financieras, los ingresos operacionales anuales representados en los siguientes rubros:

   A.C..

   posición y certificados de cambio.

   2. Comisiones.

      de operaciones en moneda nacional.

      de operaciones en moneda extranjera.

   3. Intereses.

      de operaciones en moneda nacional.

      de operaciones en moneda extranjera.

      de operaciones con entidades públicas.

   4. Ingresos varios.

3. Para las corporaciones de ahorro y vivienda, los ingresos operacionales anuales representados en los siguientes rubros:

   A.I..

   2. Comisiones.

   3. Ingresos varios.

   4. Corrección monetaria, menos la parte exenta.

4. Para compañías de seguros de vida, seguros generales y compañía reaseguradoras, los ingresos operacionales anuales representados en el monto de las primas retenidas.

5. Para compañías de financiamiento comercial, los ingresos operacionales anuales representados en los siguientes rubros:

   A.I..

   2. Comisiones.

   3. Ingresos varios.

6. Para almacenes generales de depósito, los ingresos operacionales representados en los siguientes rubros:

   1. Servicio de almacenaje en bodegas y silos.

   2. Servicios de aduana.

   3. Servicios varios.

   4. Intereses recibidos.

   5. Comisiones recibidas.

   6. Ingresos varios.

7. Para sociedades de capitalización, los ingresos operacionales anuales representados en los siguientes rubros:

   A.I..

   2. Comisiones.

      C.D..

   4. Otros rendimientos financieros.

8. Para los demás establecimientos de crédito, calificados como tales por la Superintendencia Bancaria y entidades financieras definidas por la ley, diferentes a las mencionadas en los numerales anteriores, la base impositiva será la establecida en el numeral 1° de este artículo en los rubros pertinentes.

9. Para el Banco de la República los ingresos operacionales anuales, señalados en el numeral 1° de este artículo, con exclusión de los intereses recibidos por los cupos ordinarios y extraordinarios de crédito concedidos a los establecimientos financieros, otros cupos de crédito autorizados por la Junta Monetaria, líneas especiales de crédito de fomento y préstamos otorgados al Gobierno Nacional.

   Artículo 208. Sobre la base gravable definida en el artículo anterior, las corporaciones de ahorro y vivienda pagarán el tres por mil (3 °/oo) anual y las demás entidades reguladas por el presente Código el cinco por mil (5 °/oo), sobre los ingresos operacionales anuales liquidados el 31 de diciembre del año inmediatamente anterior al del pago.

   Artículo 209. Los establecimientos de crédito, instituciones financieras y compañías de seguros y reaseguros de que tratan los artículos anteriores, que realicen sus operaciones en Municipios cuya población sea superior a 250.000 habitantes, además del impuesto que resulte de aplicar como base gravable los ingresos previstos en el artículo 207, pagarán por cada oficina comercial adicional la suma de diez mil pesos ($ 10.000) anuales.

   En los Municipios con una población igual o inferior a 250.000 habitantes, tales entidades pagarán por cada oficina comercial adicional, la suma de cinco mil pesos ($ 5.000).

   Los valores absolutos en pesos mencionados en este artículo, se elevarán anualmente en un porcentaje igual a la variación del índice general de precios debidamente certificado por el DANE, entre el 1° de octubre del año anterior y el 30 de septiembre del año en curso.

   Artículo 210. Ninguno de los establecimientos de crédito, instituciones financieras, compañías de seguros y reaseguros, pagará en cada Municipio o en el Distrito Especial de Bogotá, como impuesto de industria y comercio una suma inferior a la válida y efectivamente liquidada como impuesto de industria y comercio durante la vigencia presupuestal de 1982.

   Artículo 211. Para la aplicación de las normas contenidas en los artículos anteriores, los ingresos operacionales generados por los servicios prestados a personas naturales o jurídicas se entenderán realizados en el Distrito Especial de Bogotá o en el Municipio según el caso, donde opere la principal, sucursal, agencia u oficinas abiertas al público. Para estos efectos las entidades financieras deberán comunicar a la Superintendencia Bancaria el movimiento de sus operaciones discriminadas por las principales, sucursales, agencias u oficinas abiertas al público que operen en los Municipios o en el Distrito Especial de Bogotá.

   Artículo 212. La Superintendencia Bancaria informará a cada Municipio y al Distrito Especial de Bogotá, dentro de los 4 primeros meses de cada año, el monto de la base descrita en el artículo 207 de este Decreto, para efectos de su recaudo.

   Artículo 213. La totalidad del incremento que logre cada Municipio en el recaudo del impuesto de industria y comercio por la aplicación de las normas del presente capítulo, se destinará a gastos de inversión, salvo que el plan de desarrollo municipal determine otra asignación de estos recursos.

   … … …”

El ciudadano demandante considera que las disposiciones acusadas vulneran los artículos 1°, 13, 151, 286, 287, 288, 294, 321, 329, 330 y 56 transitorio de la Constitución, por razones que pueden ser resumidas así:

Los artículos de la Ley 14 de 1983 compilados en el Decreto 1333 de 1986, establecieron el impuesto de industria y comercio como un tributo municipal, porque en ese entonces no existían las entidades territoriales indígenas. Así, los pueblos indígenas al carecer de autonomía, quedaron involucrados dentro de las entidades territoriales tradicionales y bajo la regulación del impuesto de industria y comercio de índole municipal.

Argumenta que los indígenas gozan de autonomía para administrar, percibir y distribuir recursos; por tanto, tratándose de contribuciones fiscales y parafiscales, en las cuales están involucrados, se les debe respetar los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, establecidos en el artículo 288 de la Constitución, en armonía con el artículo 329 ibídem.

Pone de presente que el artículo 56 transitorio de la Constitución facultó al Gobierno Nacional, mientras se expide la ley orgánica de ordenamiento territorial, para emitir “las normas fiscales necesarias y las demás relativas al funcionamiento de los territorios indígenas y su coordinación con las demás entidades territoriales”.

Afirma que en vigencia de la Constitución de 1991, a pesar de la autonomía y el carácter constitucional de entidad territorial de las comunidades y territorios indígenas, la normatividad vigente para ellos sigue siendo esa ley ordinaria, ante la ausencia de la ley orgánica de ordenamiento territorial.

Considera que “esta falencia del legislador”, no puede afectar los principios fundamentales establecidos en la actual Constitución, que consagran la autonomía de los entes territoriales, entre ellos, las entidades indígenas, y los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en los términos de los artículos 1°, 286, 287, 288 y 329 superiores.

En consecuencia, asevera que esta situación vulnera el principio de concurrencia, por cuanto a pesar de que las entidades indígenas y las municipales comparten el mismo territorio, los sujetos pasivos y el hecho generador, que concurren en las mismas rentas que genera el impuesto de industria y comercio, sólo los municipios las administran y se benefician.

Por tanto, en virtud de la Ley 14 de 1983, el único sujeto activo es el municipio, el cual establece las tarifas y recauda la totalidad del impuesto, sin acceso para la entidad territorial indígena, lo cual considera que constituye una discriminación sin justificación.

Igualmente, afirma que existe un privilegio para la entidad municipal, que vulnera el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución, por cuanto no es razonable que el impuesto de industria y comercio sea recaudado en su totalidad por el municipio que comparte el mismo territorio con los indígenas, quienes también ejercen actividades industriales, comerciales y de servicios.

Así mismo reprocha que las normas acusadas son desproporcionadas al fin que buscan, debido a que pretenden proteger los recursos de las entidades territoriales, pero menguan el principio de autonomía de las entidades indígenas, que comparten las mismas bases gravables.

Según los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, las competencias de las entidades territoriales deben ser armónicas y, en su opinión, el impuesto de industria y comercio consagrado en las normas demandadas no cumple con estos principios y rompe la concordia de las competencias territoriales.

Insiste en que, de tal manera, los indígenas no pueden ejercer plenamente sus derechos en los territorios concurrentes con las entidades municipales, ni pueden intervenir en los recursos provenientes del impuesto de industria y comercio, a pesar de compartir con el municipio el hecho generador, los sujetos pasivos de dicho gravamen y el territorio.

1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

   Mediante apoderado, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicita a la Corte la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones acusadas, señalando que para la conformación de las entidades territoriales indígenas, es necesario que se expida la ley de ordenamiento territorial; a falta de ésta, en la actualidad no existen entidades territoriales indígenas y, por ende, hasta tanto no se expida la mencionada ley, hacen parte del municipio en el cual se encuentre ubicado el respectivo resguardo indígena.

   Para este interviniente, la pretendida autonomía de las entidades territoriales no puede superar las reglas establecidas en otras disposiciones constitucionales que rigen la materia fiscal, pues el Congreso de la República, en virtud de lo dispuesto en el artículo 338 de la Carta, está facultado para imponer contribuciones fiscales a través de leyes ordinarias, como efectivamente lo hizo en la ley demandada.

   Concluye señalando que las funciones de los Gobernadores y Consejos Indígenas, establecidas en el artículo 330 superior, sólo los habilitan para recaudar y distribuir recursos, pero no para imponer tributos, y mientras las entidades territoriales indígenas no estén conformadas, indudablemente seguirán atadas, para estos efectos a la normatividad que se expida para los municipios y cuando finalmente se puedan conformar, “serían unas entidades territoriales diferentes de los municipios y por sustracción de materia no se les aplicarían las normas dirigidas a estos”.

2. Universidad Externado de Colombia.

   El Director del Departamento de Derecho Fiscal y Centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia, también aboga por la exequibilidad de las normas demandadas, que considera son manifestación de los artículos 13 y 333 de la Constitución y, además, están dentro del ámbito de la libre configuración legislativa, no atentan contra la autonomía de las entidades territoriales indígenas, ni existe una norma constitucional que prohíba “que un nivel del gobierno grave a otro ente público”.

   Señala que el actor no prueba cómo se vulneran los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, pues se ha establecido que tales principios son desarrollados por la ley y, de manera especial, en materia tributaria hay un amplio margen de configuración legislativa, razón por la cual el legislador en las normas demandadas determina que sólo los municipios son sujetos activos del impuesto de industria y comercio.

   Precisa que el demandante bajo el argumento del principio de igualdad, pretende que las entidades territoriales indígenas pasen a ser consideradas sujetos activos del impuesto de industria y comercio, a la par del municipio, lo cual, sin que el legislador lo haya señalado así, es una pretensión que violaría el artículo 338 superior. Bajo el mismo argumento se llegaría al equívoco de que el impuesto predial, de carácter municipal, debería repartirse con el departamento, pues el hecho generador se encuentra en el territorio que a la vez pertenece a una jurisdicción municipal y departamental.

   Agrega que la acusación del actor procura la creación jurisprudencial de un nuevo sujeto activo del impuesto de industria y comercio, lo cual es inadmisible a la luz del principio de reserva de ley consagrado en el artículo 338 de la Constitución. El legislador tiene un amplio margen de configuración del sistema tributario, por tanto podrá crear un tributo y darle la titularidad a cualquier ente territorial, siempre y cuando no haya una discriminación infundada; si se permitiese una interpretación restrictiva del margen de configuración legislativa en materia tributaria, se llegaría al equívoco de pensar que todos los impuestos deberían compartirse con los entes subnacionales comprometidos con la creación del hecho generador.

   Aclara que no existe disposición constitucional sobre la titularidad de las diversas clases de tributos; por tanto, le corresponde al legislador al diseñar el impuesto, determinar si una renta tributaria es de propiedad de una entidad territorial.

   Culmina afirmando que el impuesto de industria y comercio ha sido catalogado por el legislador, basado en su libertad de configuración, como de carácter municipal y distrital; no se transgrede el derecho a la igualdad, pues no se da exclusión discriminatoria, en cuanto no hay municipio que no pueda establecer el impuesto de industria y comercio, ni entidad territorial indígena que pueda hacerlo, resultando una diferencia que se funda en la decisión democrática del legislador.

El Procurador General de la Nación, en concepto N° 4583 de julio 23 de 2008, solicita a la Corte inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo o declarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas.

En primer término, para sustentar la solicitud de inhibición, señala que el demandante hace una lectura subjetiva, imprecisa y parcial de los artículos demandados, “pues en ninguna parte de los mismos se entiende lo manifestado”, frente a normas que regulan lo relativo a los impuestos de industria y comercio dentro de las jurisdicciones municipales.

Precisa que “al configurarse, entonces, un error en la interpretación de las disposiciones legales acusadas por parte del actor, no procede el cargo de violación constitucional”. Tampoco se puede estudiar esta demanda como una posible omisión legislativa, “por la sencilla razón que el demandante ni planteó el asunto, ni cumple con los requisitos para configurarse una acción de tal naturaleza”.

Con todo, el Procurador cita la sentencia C-921 de 2007, considerando que en tiempo de paz sólo las corporaciones de elección popular pueden crear tributos (principio de legalidad del tributo) y establecer las condiciones del mismo, esto es, determinar la titularidad, como sucede en el caso de estudio, donde los beneficiarios del impuesto de industria y comercio son los municipios, tal como consagra el artículo 195 del Decreto 1333 de 1986.

Quien es objeto del beneficio del impuesto de industria y comercio es el ente territorial, calidad que no ostentan aún los territorios indígenas, lo cual los hace diferentes en esta materia de los municipios y no deja lugar a que se vulnere el principio de igualdad.

Sin embargo, es criterio del Procurador que estos problemas relacionados con los territorios indígenas y su conformación como entidades territoriales, deben ser objeto de solución legislativa lo más pronto posible, mediante la expedición de la ley de ordenamiento territorial, la cual como es suficientemente sabido, “no obstante que han transcurrido 17 años, desde la Constitución de 1991, no se ha expedido”, generando demandas como ésta, “en la que los ciudadanos confunden términos constitucional y legalmente distintos”.

Agrega, en consecuencia, que debe exhortarse al Congreso de la República para que expida la ley orgánica de ordenamiento territorial.

Primera. Competencia

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numerales 4° y 5°, de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para conocer de esta demanda, pues se trata de la acusación contra una ley y un decreto ley.

Segunda. El asunto que se debate.

Debe esta corporación establecer si, como plantea el demandante, el impuesto de industria y comercio regulado en las normas acusadas es inconstitucional, por cuanto no permite la participación en su recaudo a las comunidades indígenas, vulnerando la igualdad y los principios de concurrencia, coordinación, subsidiariedad y autonomía de las mismas.

Tercera. Inhibición de la Corte para proferir decisión de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda

Debe la Sala advertir que al decidir sobre la admisión de esta demanda, el Magistrado sustanciador observó que no cumplía los requisitos formales exigidos en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, pero finalmente la aceptó, al analizar el segundo escrito con el cual el actor buscó corregirla.

Sin embargo, en este momento procesal, cuando se dispone de todos los elementos de juicio, incluido el concepto de la Procuraduría y las intervenciones, la Sala puede valorar en mejor forma si realmente está ante cargos específicos, claros, ciertos, pertinentes y suficientes, que permitan una decisión de fondo sobre lo debatido, o si hay una mera apariencia de formulación de cargos, caso en el cual no puede pronunciarse de fondo.

Según el actor, los citados artículos son inconstitucionales por cuanto los indígenas y las entidades territoriales municipales, deben considerarse como sujetos activos del impuesto de industria y comercio, proveniente de las actividades industriales, comerciales y de servicios en territorio común.

Aserto que ahora se aprecia, con la mayor ilustración obtenida, que carece de suficiencia, pues en ninguna parte de las normas acusadas, se establece una discriminación o un desconocimiento de los derechos de los indígenas.

Los planteamientos expuestos por el actor no reúnen las mínimas características que permitan realizar el examen de constitucionalidad correspondiente, por cuanto se cuestiona un contenido normativo que no se deriva de su texto, sino que surge de una interpretación deducida por él, fundamentada en su apreciación subjetiva, distinta a la que contemplan las disposiciones jurídicas atacadas.

El demandante se limitó a plantear una serie de enfoques generales sobre lo que él estima deben ser los sujetos activos del impuesto de industria y comercio, sin sustentar cómo las normas cuestionadas contravienen directamente los preceptos constitucionales que considera vulnerados.

Sobre este aspecto, esta corporación en sentencia C-1052 de octubre 4 de 2001, con ponencia del Magistrado M.J.C.E., reunió y sistematizó la jurisprudencia que se ha consolidado sobre el tema, y señaló los criterios mínimos que debe reunir una demanda de inconstitucionalidad, para que pueda ser decidida de fondo: objeto demandado, concepto de violación, razones “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”. Así expuso:

“La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque ‘el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental’[2], no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.

Adicionalmente, las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente[3] ‘y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita’[4] e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda[5]. Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; ‘esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden’[6].

De otra parte, las razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través ‘de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada’[7]. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos ‘vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales’[8] que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad[9].

La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales[10] y doctrinarias[11], o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que ‘el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico’[12]; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia[13], calificándola ‘de inocua, innecesaria, o reiterativa’[14] a partir de una valoración parcial de sus efectos.

Finalmente, la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.”

Dentro de este contexto, no se vislumbran los presupuestos necesarios para emitir un pronunciamiento de fondo; como acertadamente señala la Procuraduría, el actor hace una lectura subjetiva, imprecisa y parcial de los artículos demandados ya que “en ninguna parte de los mismos se entiende lo manifestado por el ciudadano, en la medida que estas normas hacen referencia o regulan lo relativo a los impuestos de industria y comercio dentro de las jurisdicciones municipales”.

Siendo ello así, no basta afirmar, como ocurre en esta demanda, que el legislador desconoció la Constitución, al igual que la protección que existe a las comunidades indígenas, para considerar la inconstitucionalidad de los preceptos, cuando no queda duda de que los argumentos planteados no son claros ni suficientes sobre el texto real de las disposiciones que se acusan.

Esto significa que aún cuando haya sido corregida y admitida la demanda, si no se alcanza a cumplir lo requerido, la única opción que desafortunadamente queda es la inhibición, por ineptitud sustantiva, tal como se determinará en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,