Sentencia nº 25000-23-26-000-1996-02128-01(19083) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 30 de Enero de 2013
| Fecha | 30 Enero 2013 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO - Causales. Regulación normativa / DECLARATORIA DE NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO - Legalidad / DECLARATORIA DE NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO - Autoridad competente / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO - Corresponde al Juez declararla / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO - Declarada por la entidad pública contratante. Improcedencia
La ley 80 de 1993, vigente para la época en que fue celebrado el contrato de prestación de servicios 015.56, consagró en el artículo 44 las causales de nulidad absoluta de los contratos del Estado (…) Existen, pues, varios supuestos bajo los que puede válidamente declararse la nulidad absoluta de un contrato; sin embargo, nada se indica allí en relación con la autoridad que resulta ser competente para realizar este tipo de declaraciones. Las normas del Código Civil Colombiano, aplicables a los contratos estatales en virtud del artículo 13 de la misma ley 80 de 1993, señalan claramente a quién se ha deferido la facultad de declarar la nulidad de un acto o contrato. En efecto, el artículo 1742 del Código Civil (subrogado por el artículo 2 de la Ley 50 de 1936), al abordar el tema de la nulidad absoluta de los contratos, prescribe que, en caso de existir nulidad absoluta, ésta “…debe ser declarada por el juez, aún sin petición de parte, cuando aparezca de manifiesto en el acto o contrato; puede alegarse por todo el que tenga interés en ello; puede así mismo pedirse su declaración por el Ministerio Público en el interés de la moral o de la ley…” (subrayado y negrilla fuera de texto). Lo anterior, examinado sistemáticamente con las previsiones del estatuto de contratación estatal, conduce a afirmar que dicha facultad se reserva al juez del contrato; no obstante, en relación con algunas de las causales de nulidad absoluta, se ordena a la administración pública declarar la terminación unilateral del contrato y disponer su liquidación, sin que por parte alguna se le habilite para declarar, por sí y ante sí, la nulidad del mismo; en efecto, el artículo 45 de la ley 80 dispone que: (…) Lo anterior resulta suficiente para que se disponga la nulidad del artículo primero del acto administrativo demandado (resolución 011 de 1 de marzo de 1995), por falta de competencia del funcionario para declarar la nulidad absoluta del contrato de prestación de servicios 015-56, lo que supone la confirmación de la sentencia apelada, en este preciso punto.
FUENTE FORMAL: CODIGO CIVIL - ARTICULO 1742 / LEY 50 DE 1936 - ARTICULO 2 / LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 44 / LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 45
PARTICULARES QUE DESARROLLAN FUNCIONES PUBLICAS - Regulación normativa / PARTICULARES QUE DESARROLLAN FUNCIONES PUBLICAS - Posibilidad. Legalidad. Límites / CONTRATO ESTATAL - Mediante su celebración puede el Estado confiar a un particular funciones administrativas / PARTICULARES QUE DESARROLLAN FUNCIONES PUBLICAS - A través del contrato de prestación de servicios. Procedencia para desarrollar actividades relacionadas con la administración funcionamiento de la entidad / PARTICULARES QUE DESARROLLAN FUNCIONES PUBLICAS - A través del contrato de prestación de servicios. Improcedencia para entregar la administración o el funcionamiento mismo de la entidad
La Sala debe señalar que la Constitución Política ha previsto la posibilidad de que los particulares desarrollen funciones administrativas (artículos 123 y 210); sin embargo, el tema no puede abordarse desprevenidamente, debido a que las funciones transferidas encuentran un límite relacionado con el ejercicio de autoridad y competencias que le resulta inherente al Estado y que, de forma privativa, exterioriza a través de sus funcionarios. La Corte Constitucional precisó que “…no todo tipo de funciones pueden ser atribuidas a los particulares”. Básicamente, señaló que las funciones que pueden serlo son aquellas propiamente administrativas y no las de contenido político, gubernamental, legislativo o jurisdiccional. Pero, la atribución de funciones a particulares no puede llegar al punto de vaciar de contenido la competencia que se ha otorgado al funcionario, de modo tal que este último sea reemplazado totalmente en sus funciones por un particular, y menos a través de un contrato. En efecto, una de las maneras como el Estado puede confiar en un particular funciones administrativas está dada por la figura del contrato estatal, particularmente, a través del contrato de prestación de servicios, cuya propia noción legal rechaza que por esa vía se transmitan de forma irrestricta a un contratista las funciones administrativas propias de la entidad Estatal, o la representación de la misma frente a terceros; al respecto, recuérdese que el artículo 32 de la ley 80 de 1993 dispone que: (…) Como se observa, la celebración del contrato estatal de prestación de servicios se admite cuando se busca “…desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad…” (se resalta), mas no para entregar la administración o el funcionamiento mismo de ésta.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 123 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 210 / LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 32
CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS - Gestión de cobro coactivo o extraprocesal. Cobro de impuestos. S.R.A.P. y Municipio de la Calera / OBJETO DEL CONTRATO - Desarrollo de actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad / OBJETO DEL CONTRATO - No se entregó la administración o el funcionamiento de la entidad / CELEBRACION DEL CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS - No se transfirieron competencias de la administración a un particular, relativas a la recaudación de impuestos a través del ejercicio de la jurisdicción coactiva / CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS - No se entregó ninguna función administrativa de cobro coactivo a la contratista
La demandante celebró un contrato de prestación de servicios cuyo objeto fue, entre otras cosas, la “gestión de cobro coactivo o extraprocesal”. Para la Sala, las labores relacionadas con el cobro coactivo, como expresión de autoridad de la administración, que implica la expedición de actos administrativos y de actos verdaderamente jurisdiccionales, no puede ser conferida a un particular a través de un contrato de prestación de servicios. El artículo 141, literal d), numeral 6 del decreto 2626 de 1994, vigente para la época en que fue celebrado el contrato de prestación de servicios aludido y expedidos los actos administrativos demandados, dispuso que el Alcalde Municipal tiene la función de: (…) Existía, pues, disposición expresa que ordenaba al Alcalde Municipal el ejercicio de la jurisdicción coactiva y lo autorizaba para delegar esa función a las tesorerías municipales, lo que de tajo excluyó la posibilidad de encargar esa precisa función a contratistas, pues la misma ley indicó a quién le podía confiar la labor mencionada (la tesorería municipal), en caso de no poder asumirla él directamente; sin embargo, esta limitación dada por la norma no fue violentada con la celebración del contrato de prestación de servicios aludido, pues resulta evidente que, con su celebración, no se entregó tal competencia a la contratista. (…) con la celebración del contrato, no se transfirieron competencias de la administración a un particular, relativas a la recaudación de impuestos a través del ejercicio de la jurisdicción coactiva, pues, si ello hubiese sido así, ninguna posibilidad de apoderamiento judicial posterior habría tenido que contemplarse en el clausulado. Resulta obvio que, de haberse siquiera admitido o contemplado la posibilidad de adelantar cobros coactivos o de jurisdicción coactiva, por parte del municipio, a través de su contratista, no habría sido necesario incluir una previsión encaminada a que éste acudiera, ante los jueces de la República con la finalidad de obtener, por la vía de la acción ejecutiva, el recaudo de las sumas adeudadas. No cualquier actividad ejecutada por un contratista relacionada con el cobro de sumas generadas en obligaciones tributarias resulta - per se - viciada de nulidad (contrato celebrado contra expresa prohibición legal), como lo resolvió la entidad demandada en el caso que se analiza. Para que el vicio se materialice se requiere que, efectivamente, a ese particular se la transfieran labores o actividades que deban ser ejercitadas exclusivamente por la administración y que pueda, sin duda alguna y en virtud del contrato, proferir actos o adelantar actuaciones de competencia exclusiva de los funcionarios públicos encargados por la ley para recaudar los impuestos e ingresarlos a las arcas municipales, situación que no se presentó en este asunto. De esta manera, el contrato terminado unilateralmente no entregó, en realidad, ninguna función administrativa de cobro coactivo a la contratista, pues la tarea desarrollada por el particular no sustituyó la actividad del servidor público que tenía la competencia para efectuar el cobro coactivo, cuestión que la Corte Constitucional calificó claramente como uno de los límites a la atribución. De lo anterior puede concluirse que, realmente, el objeto del contrato no era ilícito, en la medida en que nada impedía que se encomendaran una tareas como las señaladas allí a un particular, en relación con lo cual debe ponerse de presente que, según las pruebas obrantes en el proceso, en las misivas que la contratista enviaba a los deudores del municipio se hacía alusión a la iniciación del trámite del cobro coactivo cuando en realidad no existía tal, pues lo único que se proponía la contratista era persuadir el pago de las obligaciones de quienes se hallaban en mora, como mecanismo previo a la iniciación de las acción ejecutiva por vía judicial, para lo cual debería solicitar el poder respectivo.
FUENTE FORMAL: DECRETO 2626 DE 1994 - ARTICULO 141D.6
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
SUBSECCION A
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