Sentencia de Constitucionalidad nº 381/08 de Corte Constitucional, 23 de Abril de 2008

En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6, 241 No. 4 y 242-1 de la Constitución Política, el ciudadano A.E.D.M. solicita a la Corte Constitucional la declaración de inexequibilidad del numeral 4 del artículo 2° de la Ley 712 de 2001, ''Por la cual se reforma el Código Procesal del Trabajo''.

Mediante auto del 7 de septiembre de 2007, el Magistrado Sustanciador, Dr. H.A.S.P., dispuso inadmitir la demanda por cuanto el concepto de la violación no tiene un punto de partida suficientemente claro respecto al contenido normativo acusado. Concluye que la demanda adolece de razones específicas que definan que las normas acusadas vulneran la Constitución y tampoco resulta suficiente la fundamentación que pretende hacer ver que la interpretación que realizó el accionante de la disposición acusada es la única posible, o lo que pretende demandar es una doctrina jurisprudencial de la Sala de Casación Laboral.

Oportunamente se presentó escrito de corrección de la demanda, disponiendo el Despacho del Magistrado Sustanciador en auto del 25 de septiembre de 2007, admitir la demanda presentada y ordenar i) fijación en lista de la norma acusada a efectos de la intervención ciudadana, ii) correr traslado al Procurador General de la Nación para que emita el concepto de rigor, iii) comunicar la iniciación del trámite de la demanda al Presidente del Congreso de la República, Presidente de la República y al Ministro del Interior y de Justicia para que si lo consideraran oportuno intervengan en el asunto, e iv) invitar al Instituto de Derecho Procesal, Academia Colombiana de Jurisprudencia y a las facultades de derecho de las universidades Andes, Antioquia, Cartagena, Valle, Externado, J., Libre, Nacional y Rosario, para que intervengan justificando la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma demandada.

Este asunto fue inicialmente repartido al Magistrado H.A.S.P.. Sin embargo, la ponencia presentada no fue aprobada por la mayoría de la Sala Plena por lo que se designó como nuevo ponente a la M.C.I.V.H..

Cumplidos los trámites constitucionales y legales correspondientes, entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.

A continuación, se transcribe el texto de la disposición demandada subrayando los apartes acusados.

''LEY 712 DE 2001

Por la cual se reforma el Código Procesal del Trabajo.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

CAPITULO I.

JURISDICCIÓN.

ARTÍCULO 2o. El artículo 2o. del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social quedará así:

Artículo 2o. Competencia General. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de:

...

4. Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan''

El accionante demanda el numeral 4 del artículo 2° de la Ley 712 de 2001, por considerar que vulnera el artículo 13 de la Constitución. Como razones de inconstitucionalidad expone:

''Qué es lo que se demanda.

...el objeto de la demanda es declarar la inconstitucionalidad del literal 4 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001, toda vez que al asignar competencia a la Jurisdicción Laboral para conocer de las controversias relacionadas con el Sistema de Seguridad Social Integral, al no hacer la norma distinción alguna respecto al tipo de controversia, hace que se tramiten ante ...la Jurisdicción Laboral cualquier tipo de controversias que surjan ...entre afiliados y beneficiarios con las entidades administradoras o prestadoras, incluidas las controversias relacionadas con la falla médica...cuya prescripción de la acción sería de 3 años, situación que viola el derecho a la igualdad de estas víctimas con relación a la prescripción de la acción que tienen las personas afectadas por una falla médica cuyo origen no se relacione con la afiliación al Sistema de Seguridad Social en Salud, cuya acción se tramita ante la Jurisdicción Civil y la prescripción es de 10 años.

Se concluye claramente que al conocer la Jurisdicción Laboral de las controversias relacionadas con fallas médicas, la prescripción de la acción es de 3 años, y las controversias por fallas médicas realizadas por fuera del Sistema de Seguridad Social en Salud, que se tramitan en la Jurisdicción Civil, la acción prescribe en 10 años; esta distinción entre la jurisdicción que debe conocer las controversias relacionadas con una falla médica (actos médicos contrarios a la Ley Artis) crea una desigualdad desproporcionada con relación a los términos de prescripción de la acción que tendría la víctima para hacer efectivo su derecho a la indemnización de perjuicios, cuando la mala praxis se suscita dado su afiliación al SGSSS con relación a los actos médicos contrarios a la mala praxis que no surgen de la afiliación o de la vinculación al SGSSS'' Así lo precisa el accionante en el escrito de corrección de la demanda. Folios 17 a 30 del expediente..

1. Ministerio de la Protección Social.

   El Ministerio concluye que no existe vulneración del artículo 13 de la Constitución.

   Señala que la prescripción extintiva de obligaciones no depende del juez de conocimiento de la acción sino de las disposiciones sustantivas que regulen la materia por lo que el argumento conforme al cual el tiempo de prescripción con ocasión de una falla médica variaría atendiendo la jurisdicción que conozca del asunto (3 o 10 años) ''corresponde a una interpretación errada del actor, pues la prescripción de estos asuntos dependería de las normas de carácter especial que regulen la materia, y no por el artículo 151 del C.P.L., pues el resarcimiento de los perjuicios a que haya lugar, no se desprenden de las normas acusadas''.

   Expone que para los casos previstos por el Legislador en que se considere viable la Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social, no implica la violación del derecho a la igualdad al prever los procedimientos a seguir sin que ello quiera decir que deba existir comparación con la prescripción del procedimiento civil ''porque se está hablando de jurisdicciones diferentes y en esto se distinguen las acciones que se deben invocar en caso de que cualquier ciudadano tenga que acudir ante el aparato judicial; por esta razón, el legislador establece la prescripción de las acciones en las diferentes jurisdicciones y con diferentes términos porque todos procedimientos y actuaciones de los ciudadanos colombianos tienen que estar limitados por unas normas y dichas normas requieren de unos términos y requisitos mínimos, como en el caso presente''.

   Considera que la demanda es inocua por cuanto el numeral acusado no desconoce la igualdad. Además, no se presenta una argumentación jurídica viable porque el actor se limita a transcribir el artículo 13 de la Constitución, pero no se exponen fundamentos jurídicos razonables, siendo evidente que el accionante no efectuó un estudio de fondo sobre la manera como se vulnera el segmento acusado.

2. Academia Colombiana de Jurisprudencia.

   Para la Academia el aparte acusado no vulnera el derecho a la igualdad. Sostiene que bien podía el legislador unificar en una sola jurisdicción como la del trabajo y la seguridad social, el conocimiento de las controversias sobre el Sistema de Seguridad Social Integral.

   Considera que se presentan dos situaciones diferentes que se contemplan en disposiciones distintas ''es decir, la que hace relación a los plazos para promover las acciones ante los organismos judiciales, de la que concierne a la asignación de competencia del organismo judicial a quien corresponde por ley definir la controversia, sin que la declaratoria de inexequibilidad de la última pueda servir de soporte para unificar los plazos para interponer aquellas, ni para hacer inexequible la disposición demandada''.

El Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 4427, radicado el 19 de noviembre de 2007, solicita que se declare exequible el numeral acusado, únicamente en cuanto al cargo analizado.

Como aclaración previa señala que no existe cosa juzgada constitucional en cuanto a la sentencia C-1027 de 2002, por cuanto en esa oportunidad el cargo se estructuró sobre la aparente desigualdad del tratamiento procedimental en materia concerniente al conocimiento por la jurisdicción laboral ordinaria de las controversias referidas a la seguridad social en salud con exclusión de los regímenes especiales regulados en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993.

Para el Ministerio Público la disposición acusada debe interpretarse conforme a los principios de reparto de competencias según la naturaleza del asunto, de especialidad de los asuntos de conocimiento de la jurisdicción ordinaria y del juez natural de la causa.

Concluye que ''lo que genera una mala práctica médica es la acción civil patrimonial derivada de una conducta activa u omisiva atribuible a título de dolo o culpa -artículo 63 del Código Civil- para deducir responsabilidad civil extracontractual- de competencia de los jueces civiles ordinarios o administrativos- y, en consecuencia, mal podría entenderse que una norma del procedimiento laboral pueda modificar las reglas procesales de ordenamientos especializados como lo son los Códigos Civil, de Procedimiento Civil o Contencioso Administrativo, que reglan integralmente el régimen de la responsabilidad civil extracontractual, asunto que es de naturaleza distinta al objeto que se persigue con las leyes sociales que amparan el derecho a la seguridad social integral para cuya efectividad quiso el legislador, a través de una reforma, atribuir competencias a la jurisdicción ordinaria laboral''.

1. Competencia

   La Corte Constitucional es competente para conocer del presente asunto toda vez que el precepto legal acusado parcialmente hace parte de una Ley de la República (artículo 241-4 de la Constitución).

2. Planteamientos de la demanda y procedencia de inhibición constitucional en el caso concreto.

   En opinión del accionante la competencia general establecida para la Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social, para conocer de ''Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan'' -segmento que acusa-, al no realizar distinción alguna hace que se tramiten ante dicha jurisdicción las controversias relacionadas por fallas médicas, lo cual considera que vulnera el derecho a la igualdad (art. 13 superior) en cuanto al término de la prescripción de la acción, toda vez que para su conocimiento ante la Jurisdicción Laboral se instituye un término sólo de 3 años, mientras que para la Jurisdicción Civil es de 10 años, creando así una desigualdad desproporcionada para con la víctimas de tales controversias que no tengan origen en el Sistema de Seguridad Social en Salud.

   La intervención del Ministerio de la Protección Social si bien entra al estudio de fondo para concluir en la exequibilidad del aparte acusado, deja entrever la indebida formulación del cargo según puede apreciarse de los antecedentes de esta decisión.

   Para la Corte la demanda no cumple los requisitos mínimos para un pronunciamiento de fondo toda vez que la argumentación expuesta por el actor adolece del requisito de certeza en cuanto a las razones de inconstitucionalidad y no satisface los presupuestos indispensables para la formulación de cargos por violación del derecho a la igualdad, lo cual conduce a una decisión inhibitoria.

   Como lo ha expuesto esta Corporación, la acción de inconstitucionalidad a pesar de la naturaleza pública e informal que la caracteriza debe cumplir en su presentación unos requisitos mínimos para su trámite y decisión de fondo En la sentencia C-913 de 2004, la Corte sostuvo que: ''La admisión de la demanda no obsta para que durante el trámite de la acción, mediante el estudio en detalle de los temas planteados por el accionante, las pruebas aportadas y las intervenciones de las autoridades públicas o privadas que participen en el proceso, la Corte Constitucional encuentre que las razones expuestas por el accionante en la demanda, no cumplen con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, y decida por ello, inhibirse de conocer los argumentos planteados, por no cumplir con los requisitos exigidos''.. No debe olvidarse que conforme al artículo 241 de la Constitución, no corresponde a la Corte revisar oficiosamente las leyes sino examinar las que efectivamente se hubieren demandado por los ciudadanos, lo cual implica que esta Corporación sólo pueda adentrarse en el estudio de fondo de un asunto una vez se presente en debida forma la acusación C-447 de 1997. M.P.A.M.C... Además, se recalca que la exigencia de una carga mínima de argumentación no implica caer en formalismos técnicos, ni en rigorismos procesales que puedan tornar inviable la demanda, sino más bien su exigencia formal y material permite hacer un uso adecuado y responsable de los mecanismos de participación ciudadana.

   De esta forma, la Corte ha señalado que las razones de inconstitucionalidad (art. 2 del Decreto 2067 de 1991), deben ser claras ''La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque ''el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental'', no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa''., ciertas, específicas ''Las razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través ''de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada''. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos ''vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales'' que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad.'', pertinentes ''La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que ''el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico''; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia, calificándola ''de inocua, innecesaria, o reiterativa'' a partir de una valoración parcial de sus efectos.'' y suficientes ''La suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional''., como carga mínima de argumentación que el actor debe exponer para evitar una decisión inhibitoria Sentencia C-1052 de 2001. M.P.M.J.C.E... En cuanto al requisito de certeza, expuso:

   ''Las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente ''y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita'' e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda. Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; ''esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden'''' (sentencia C-1052 de 2001).

   Particularmente respecto a la carga argumentativa que debe exponer el actor al formular cargos por vulneración del derecho a la igualdad, esta Corporación ha sentado que no basta con sostener que las disposiciones acusadas establecen un trato diferente sobre ciertas personas que desconoce el artículo 13 superior, sino que resulta indispensable señalar las razones por las cuales dicha diferencia de trato es discriminatoria con argumentos que cuestionen el fundamento de la medida, toda vez que ''la realización de la igualdad no le impone al legislador la obligación de otorgar a todos los sujetos el mismo tratamiento jurídico, ya que no todos se encuentran bajo situaciones fácticas similares ni gozan de las mismas condiciones o prerrogativas personales e institucionales'' C-1115 de 2004. M.P.R.E.G...

   De ahí que la Corte haya sostenido que el concepto de igualdad es relacional y, por tanto, el juicio de igualdad debe recaer sobre una pluralidad de elementos que se denominan ''términos de comparación'' En relación con el carácter relacional de la igualdad, se pueden consultar entre otras las sentencias: T-422 de 1992, C-351 de 1995, T-530 de 1997, C-1112 de 2000 y C-090 de 2001.. De esta forma, se ha establecido que los cargos que refieren a la vulneración del derecho a la igualdad ''deben señalar con claridad los grupos involucrados, el trato introducido por las normas demandadas que genera la vulneración del derecho a la igualdad y qué justifica dar un tratamiento distinto al contenido en las normas acusadas. Entre otras sentencias, ver la C-673 de 2001 (MP: M.J.C.E.).'' Sentencia C-913 de 2004, M.P.M.J.C.E...

   En el presente caso, el numeral 4 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001 (acusado), se limita a atribuir a la Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social, la solución de los conflictos referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controvierta. De esta manera, de la simple la lectura del segmento mencionado no puede colegirse el cuestionamiento planteado por el actor consistente en la existencia de un trato discriminatorio en cuanto al término de la prescripción de la acción para hacer efectivo el derecho a la indemnización de perjuicios, que encuentra recae sobre la víctima de las controversias originadas por fallas médicas que tengan origen en el Sistema de Seguridad Social en Salud, al preverse un término mayor para la prescripción -10 años ante la Jurisdicción Civil-, sobre el de 3 años instituido para la Jurisdicción Laboral.

   En efecto, el actor plantea un falso problema de igualdad en cuanto deduce una posible interpretación de la disposición legal que en su concepto implica tratamiento distintos de dos sujetos, la cual no surge directamente del contenido de la norma acusada. La Corte recuerda que el reproche dirigido contra una disposición legal debe estar fundamentado en lecturas pertenecientes al texto normativo acusado. En esa medida, el argumento del actor carece del indispensable apoyo en el contenido normativo del texto acusado, pues, no es cierto que refiera a los términos de prescripción de la acción que tendría la víctima de una falla médica para hacer efectivo el derecho a la indemnización de perjuicios.

   Como lo ha señalado esta Corte, la demanda de inconstitucionalidad para ser apta debe recaer sobre una proposición jurídica real y existente y no sobre una deducida por el actor o producto del entendimiento particular de la disposición legal o indicativa de puntos de vista subjetivos que no se relacionan ni desprenden del texto legal acusado y son consecuencia más bien del contenido de otras disposiciones legales que no fueron el objeto concreto de la demanda.

   Esto hace que el argumento formulado por el accionante no satisfaga el requisito de certeza que conforme a la jurisprudencia constitucional debe estar presente en las razones de inconstitucionalidad al carecer de la idoneidad necesaria para dar lugar a la comparación entre la ley y la Constitución.

   Ni aún aplicando el principio de pro actione podría la Corte pronunciarse de fondo ya que el actor no estructuró en debida forma al menos un cargo de inconstitucionalidad que permitiera proceder a realizar el control de constitucionalidad.

   Por las anteriores razones, siendo indefectible que el argumento expuesto por el actor no se deriva del contenido normativo real y existente del segmento acusado sino que proviene de su personal percepción sobre la disposición demandada contrariando la carga de certeza que sirve de soporte al concepto de la violación y que también se incumplen los requisitos mínimos que debe satisfacer toda acción de inconstitucionalidad por violación del derecho a la igualdad, la Corte procederá a inhibirse por ineptitud sustancial de la demanda.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,