Sentencia de Tutela nº 241/07 de Corte Constitucional, 29 de Marzo de 2007

La accionante considera que la suspensión en el pago de sus mesadas pensionales por parte de la entidad accionada, vulnera sus derechos al mínimo vital, a la vida en condiciones dignas y a la seguridad social.

La accionante, C.M.O. de O. de 60 años de edad instaura acción de tutela contra el Seguro Social debido a que no le han sido canceladas las mesadas correspondientes a su pensión de vejez, desde el mes de mayo de 2006.

A., que mediante Resolución N° 9559 de 1997 le fue reconocida pensión de invalidez por enfermedad no profesional y posteriormente la prestación por vejez a través de la Resolución N° 12354 del 16 de agosto de 2005 y reliquidada mediante Resolución N° 07109 de 2006.

Asegura que ''la pensión me fue cancelada por el ISS -entidad accionada- hasta el mes de abril de 2006. A partir de mayo de 2006 no me han vuelto a cancelar mi mesada pensional'', de igual forma manifiesta que no ha tenido conocimiento de que haya sido expedido acto administrativo que ordene suspensión o revocatoria del reconocimiento de la pensión y aduce que ha ''acudido al ISS tanto a Bellavista como al CAP del Norte solicitando el pago de mis mesadas pensionales sin que hasta la fecha me las hubieran cancelado''.

Afirma que el no pago de sus mesadas pensionales afecta sus derechos al mínimo vital, a la seguridad social y a la vida en condiciones dignas.

En consecuencia, solicita se ordene de forma inmediata al Seguro Social el pago de las mesadas pensionales desde el mes de mayo hasta el mes de septiembre de 2006, al igual que la mesada adicional del junio del mismo año y la indemnización por no pago que estipula la Ley 100 de 1993.

2. Intervención Pasiva

   Mediante providencia del siete (7) de septiembre de 2006, el Juzgado del conocimiento admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó oficiar al accionado. En cumplimiento de lo ordenado se envió oficio al Seguro Social con fecha de recibido del 6 de septiembre de 2006 a las 11:49 a.m.

   El término para contestar venció en silencio.

3. Pruebas

   Entre otros, los siguientes documentos:

   3.1 Fotocopia de la Resolución N° 12354 mediante la cual se ''reconoce la pensión de vejez a la señora C.M.O. de O., identificada con C.C N° 31.211.337 (sic) partir del 01 de septiembre de 2005, en cuantía de $467,522 cuya liquidación se basó en 1.278 semanas y un ingreso base de liquidación de $595.495''.

   3.2 Fotocopia de la Resolución N° 07109 de 2006 a través de la cual se decide ''modificar la Resolución N° 12354 de fecha 16 de agosto de 2005 donde el Seguro Social Seccional Valle concedió la pensión de vejez solicitada por la señora C.M.O. de O. (...) en el sentido de establecer la pensión de vejez así:

   La liquidación se basó en 1.316 semanas cotizadas, con un ingreso base de liquidación de $695.030''.

   3.3 Fotocopia de los Comprobantes de Pago y Recaudo Rápido emitidos por el Banco Popular a nombre de C.O., correspondientes a los meses de octubre y diciembre de 2005, enero, marzo, mayo y junio de 2006.

4. Decisión judicial objeto de revisión

   El Juzgado Doce Laboral del Circuito de Cali, mediante providencia emitida el diecinueve (19) de septiembre de dos mil seis (2006) deniega el amparo argumentando que el problema planteado en el presente caso ''comporta un verdadero conflicto jurídico legal, pues se tiene que el Departamento de atención al Pensionado del ISS, luego de expedir la resolución N° 07109 de 2006, mediante el(sic) cual se reconoció el derecho pensional por vejez a la accionante decidió unilateralmente suspender el pago de la respectiva prestación. Ahora bien, la resolución que reconoció el derecho pensional está consagrada por la Ley como un título ejecutivo cuya ejecución puede ser ventilada por la jurisdicción ordinaria laboral mediante el trámite previsto para el Juicio Ejecutivo''.

   Además, aduce que la accionante no presentó documento que pruebe que efectivamente elevó derecho de petición ante el ISS, ''lo que deja la duda de que la respuesta fue verbal, tal como la petición''.

1. Competencia

   La Corte Constitucional, a través de esta S., es competente para revisar la anterior providencia, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y en cumplimiento del auto de 15 de diciembre de 2006, expedido por la S. de Selección de Tutelas Número Doce de esta Corporación.

2. Problema jurídico

   La señora C.M.O. de O., de 60 años de edad, solicita al juez de tutela proteger sus derechos a la vida en condiciones dignas y al mínimo vital los cuales considera vulnerados por el Seguro Social, al no cancelarle las mesadas pensionales desde el mes de mayo de 2006 hasta el momento de la interposición de la acción de tutela. El Juez de tutela por su parte considera que la accionante tiene otro mecanismo judicial, tal como la vía ejecutiva laboral y por tanto la acción de tutela no es procedente.

   Así las cosas, esta S. deberá determinar si el no pago de la pensión de vejez de la señora C.M.O. de O. vulnera sus derechos al mínimo vital, a la vida en condiciones dignas y a la seguridad social. Para el efecto, se reiterará la jurisprudencia constitucional sobre la procedencia de la acción de tutela para el pago de mesadas pensionales y sobre el carácter fundamental del derecho a la seguridad social y al mínimo vital de las personas de la tercera edad.

3. Consideraciones Preliminares. Reiteración de jurisprudencia.

   3.1. Procedencia de la acción de tutela para el pago de mesadas pensionales

   Como lo establece el artículo 86 constitucional la acción de tutela procede cuando el afectado no tiene otro mecanismo de defensa judicial o existiendo éste no es eficaz para la protección de los derechos. Por tanto para evaluar la procedencia de la acción de tutela se debe determinar la vulneración o amenaza de derechos fundamentales y la existencia de otros mecanismos de defensa judicial y la eficacia de los mismos.

   Respecto al primero de los presupuestos es importante precisar que el reconocimiento pensional es un derecho al cual no se accede de manera inmediata sino de manera progresiva, mediante el pago de un aporte de manera regular y por un tiempo determinado. Sin embargo, el derecho del pensionado no se agota con el reconocimiento de la prestación sino que se materializa mes a mes cuando se realiza su pago y es en ese momento cuando se vislumbra el carácter fundamental del derecho pues en la mayoría de los casos, las mesadas pensionales se constituyen para los ex- trabajadores en el único ingreso y por tanto el sustento necesario para el disfrute de sus necesidades básicas Sentencia T-020 de 2003 M.P.E.M.L..

   En cuanto al segundo presupuesto, es claro que la acción Ejecutiva Laboral es el mecanismo previsto en el ordenamiento jurídico para el reclamo de las prestaciones laborales reconocidas.

   Sin embargo, esta Corporación ha determinado de manera excepcional que:

   ''La existencia de otros mecanismos de defensa judicial ante la jurisdicción ordinaria laboral o contenciosa administrativa, no hace que sea improcedente la acción de tutela, ya que puede decirse que ningún otro mecanismo de defensa judicial, sería tan eficaz e idóneo cuando de proteger los derechos del pensionado se trata, pues ellos son personas que después de haber cumplido los requisitos para acceder en forma legal al reconocimiento de su pensión, el pago que reciben de su mesada garantiza sus condiciones de vida al constituirse en su única fuente de ingresos.Sentencia T-471 de 2002 M.P. En esta sentencia se reiteraron las sentencias T- 246 de 1992, T-063 de 1995; 437 de 1996, T- 01, T- 087, T-273 de 1997, T- 11, T- 75 y T-366 de 1998, entre otras.

   Lo anterior, tiene sustento en que, por regla general, quienes acceden a la pensión son personas de edad avanzada las cuales ya han visto su capacidad laboral agotada y por tanto la mesada pensional se constituye en su único ingreso. Por eso, este Tribunal ha considerado que someter al afectado a ''los dilatados trámites de un proceso ejecutivo, implicaría la prolongación de sus circunstancias desfavorables al pleno y cabal disfrute de sus derechos'' Sentencia T-437 de 1995 M.P.F.M.D..

   Así las cosas, queda claro que la acción de tutela es procedente para el reclamo del pago de las mesadas pensionales atrasadas cuando amenazan derechos fundamentales y el afectado no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial eficaz para exigir el pago de las mismas.

   3.2 Derecho a la seguridad social como derecho fundamental. Mesadas pensionales como mínimo vital

   El artículo 48 constitucional y la normatividad vigente sobre la materia definen la seguridad social como i) un servicio público el cual se encuentra diseñado para proteger a los beneficiarios de las contingencias derivadas de la salud, la vejez, la invalidez, la muerte y los riesgos profesionales y ii) un derecho de carácter irrenunciable.

   En este contexto, el Sistema de Seguridad Social en Pensiones tiene como objeto garantizar a la población afiliada el amparo contra las contingencias derivadas de la invalidez, de la vejez y de la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y las prestaciones consagradas en la ley. Es por ello que ante estas contingencias, la mesada pensional ''por lo general, se constituye en la única fuente de recursos económicos para cubrir su mínimo vital, requiere que su pago sea puntual y completo, pues de no suceder ello, la subsitencia digna y el mínimo vital del ex -trabajador se verían efectivamente vulnerados'' Sentencia T-020 de 2003 M.P.E.M.M..

   Es de esta manera como el derecho prestacional ''trasciende el ámbito presupuestal al de la garantía de continuidad del servicio público esencial de la seguridad social, lo que implica organización y procedimiento para salvaguardar el pago oportuno e ininterrumpido de las mesadas en todas aquellas situaciones en las que la falta de organización o de procedimientos adecuados pone en peligro la continuidad del pago'' Sentencia T-083 de 2006 M.P.Á.T.G. es de esta forma como se convierte en un derecho de aplicación inmediata en los eventos en los cuales se encuentra destinado a satisfacer el mínimo vital, entre otras, de las personas de la tercera edad Sentencia T-418 de 2006 J.C.T..

   En el caso de la pensión de vejez, la mesada pensional, tiene una especial importancia pues quienes la perciben son personas de edad avanzada quienes por lo general han culminado su etapa laboral productiva. Por esa razón la Constitución Política en su artículo 46 determina, entre otros, que el Estado debe concurrir para la protección y la especial asistencia de las personas de la tercera edad, todo esto con el fin que estos sujetos no sean sometidas a una situación de indignidad manifiesta dada su especial situación.

   Al respecto esta Corporación ha sostenido que:

   ''Entre los sujetos de especial tutela constitucional se encuentran los adultos mayores Ver, entre otras, las sentencias SU-043 de 1995, SU-ll1 de 1997, SU-480 de1997 y T-670 de 1997., quienes al alcanzar cierta edad ven disminuida su capacidad física y con ello la posibilidad de ejercer en toda su dimensión algunos de sus derechos. Dada esta pérdida progresiva de - entre otras cosas- la fuerza laboral, es probable que la única fuente de ingresos que puedan percibir sea la pensión de jubilación - quienes lograron acceder a ella, por supuesto -. Es por esto que resulta especialmente grave la no cancelación o la cancelación parcial de las mesadas pensionales, pues ello puede menoscabar el derecho a disfrutar de condiciones de vida digna Ver las sentencias T-042 de 2001, T-481 de 2000, T-099 de 1999, T-351 de 1997, T-426 de 1994 y T-116 de 1993, el derecho a la salud Ver las sentencias T-443 de 2001, T-360 de 2001, T-518 de 2000 y T-288 de 2000 y el derecho al mínimo vital Ver las sentencias T-018 de 2001, T-827 de 2000, T-I0l de 2000, SU-062 de 1999, T-313 de 1998 y T-351 de 1997.'' T-463 de 2003 M.P.E.M.L.

   De la misma forma este Tribunal ha sostenido que la mesada pensional es una fuente de manutención, es decir, una forma de asegurar una subsistencia de manera digna pues ser pensionado ''no es un privilegio, sino una compensación que se ha ganado previo cumplimiento de los requisitos establecidos para tal fin, lo que indica que los pensionados merecen la protección del Estado, por cuanto su capacidad laboral ya se extinguió''. Además se sostuvo en esa misma ocasión, que quien ''vivió siempre del salario y ahora lo hace de su pensión, especialmente si es exigua, ve afectada su posibilidad real de subsistencia al no poder procurársela por otros medios, y por tanto, sus derechos esenciales se ven atropellados por la falta de pago de las mesadas que legítimamente le corresponden.'' Sentencia T-126 de 2000.

   En ese orden de ideas este Tribunal ha definido el mínimo vital, con sustento en el derecho al trabajo, y a la igualdad como ''la porción de los ingresos del trabajador o pensionado que están destinados a la financiación de sus necesidades básicas, como son la alimentación, la vivienda, el vestido, el acceso a los servicios públicos domiciliarios, la recreación, la atención en salud, prerrogativas cuya titularidad es indispensable para hacer efectivo el derecho a la dignidad humana, valor fundante del ordenamiento jurídico constitucional'' Sentencia SU-995 de 1999 M.P.C.G.D...

   En esos términos, el concepto de mínimo vital se encuentra explícito en el derecho a recibir la mesada pensional a la cual se accedió al cumplir con todos los requisitos de ley y pasar por alto este mandato desconocería las razones que tuvo el Constituyente de garantizar la dignidad y el mínimo de recursos a quienes al final de su vida laboral, luego de contribuir con su trabajo, merecen el reconocimiento de una prestación y su pago efectivo. Ante este hecho quienes ya han adquirido este derecho pueden exigir del Estado la eficiencia y prontitud en su pago, para lo cual éste debe adoptar las medidas necesarias para salvaguardar el pago oportuno e ininterrumpido de tales mesadas. Ver en este sentido las sentencias T-418 de 2006 M.P.J.C.T. y T-083 de 2006 M.P.Á.T.G..

   Con base en lo anterior, esta Corporación ha dispuesto que se presume la vulneración del mínimo vital del pensionado cuando la mora en el pago es continuó esto quiere decir que la prueba del incumplimiento periódico en el pago de las mesadas hace suponer que los derechos del pensionado y su núcleo familiar están siendo vulnerados Sentencia 248 de 2006 M.P.H.A.S.P., a menos que la entidad pagadora la desvirtúe demostrando que la suspensión del pago obedece a una razón justificada legal y constitucionalmente.

   Sobre lo anterior, el Código Contencioso Administrativo y la Ley 797 de 2003 prevén los eventos en los cuales pueden ser revocados los actos que reconocen las pensiones, en ambos casos debe ser conocida por el administrado tal situación, ya sea por la comunicación prevista para los actos que deben ser demandados por la administración (art. 69 C.C.A) o en aquellos casos en los cuales se verifiquen los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para el otorgamiento de la pensión, C-835 de 2005 M.P.J.A.R., todo esto con el fin de respetar el derecho al debido proceso ''En desarrollo del debido proceso la revocatoria establecida en el artículo 19 de la ley 797 de 2003 tiene que cumplir satisfactoriamente con la ritualidad prevista en el Código Contencioso Administrativo o en los estatutos especiales que al respecto rijan. Vale decir, con referencia al artículo 19 acusado el acto administrativo por el cual se declara la revocatoria directa de una prestación económica, deberá ser la consecuencia lógica y jurídica de un procedimiento surtido con arreglo a los artículos 74, 28, 14, 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo, sin perjuicio de la aplicación de las normas de carácter especial que deban privilegiarse al tenor del artículo 1 del mismo estatuto contencioso. Pero en todo caso, salvaguardando el debido proceso. Igualmente, mientras se adelanta el correspondiente procedimiento administrativo se le debe continuar pagando al titular -o a los causahabientes- de la pensión o prestación económica las mesadas o sumas que se causen, esto es, sin solución de continuidad. Y como respecto del titular obra la presunción de inocencia, le corresponde a la Administración allegar los medios de convicción que acrediten la irregularidad del acto que se cuestiona. Es decir, la carga de la prueba corre a cargo de la Administración.

   Por lo tanto, los motivos que dan lugar a la hipótesis revocatoria del artículo 19 no pueden entenderse de manera indeterminada, aislada, ni al margen del debido proceso. Antes bien, la manifiesta ilegalidad, tanto de las conductas reprochadas como de los medios utilizados para acceder a la prestación económica que se cuestione, debe probarse plenamente en el procedimiento administrativo que contemplan las prenotadas disposiciones, para lo cual el titular del derecho prestacional o sus causahabientes deberán contar con todas las garantías que inspiran el debido proceso en sede administrativa, destacándose el respeto y acatamiento, entre otros, de los principios de la necesidad de la prueba, de la publicidad y la contradicción; y por supuesto, imponiéndose el respeto y acatamiento que ameritan los términos preclusivos con que cuenta el funcionario competente para adelantar y resolver cada etapa o lapso procedimental. Así, la decisión revocatoria, en tanto acto reglado que es, deberá sustentarse en una ritualidad sin vicios y en una fundamentación probatoria real, objetiva y trascendente, en la cual confluyan de manera evidente todos los elementos de juicio que llevaron al convencimiento del funcionario competente para resolve'' C-835 de 2005r..

   En conclusión, el derecho a percibir una pensión si bien en principio no es fundamental, por la naturaleza de la prestación, se vuelve de exigencia inmediata cuando compromete los derechos de la persona de avanzada edad, que habiendo culminado su etapa de productividad laboral, cuenta con aquel ingreso como el único sustento para su manutención lo cual sumado a la suspensión injustificada del pago, vulnera de manera flagrante sus derechos fundamentales.

La señora C.M.O. de O. reclama ante el juez constitucional el restablecimiento de sus derechos al mínimo vital, a la vida en condiciones dignas y a la seguridad social vulnerados por el Seguro Social al interrumpir el pago de sus mesadas pensionales de manera injustificada.

La accionante, tal como lo revelan los antecedentes es una persona de 60 años de edad a la cual le fue reconocida mediante acto administrativo la pensión de vejez por el monto de $655.865. Asegura la accionante que se le han dejado de cancelar las mesadas pensionales desde el mes de mayo de 2006 sin justificación alguna pues aduce que no le ha sido notificado acto administrativo que determine la suspensión o revocatoria del acto que le reconoció la prestación.

Ante este panorama y con base en las consideraciones preliminares de esta providencia, la prestación reconocida a la señora O. de O. mediante Resolución N° 12354 materializa su derecho a recibir su mesada pensional es decir, ya es un derecho adquirido mediante un acto del cual se presume legalidad y por tanto debe ser concretado mediante el pago.

De igual forma es claro, que ante la solicitud realizada por la afectada y la intervención dentro de este proceso de tutela, el Instituto de Seguros Sociales no justificó con sustento legal y constitucional la suspensión en el pago de la prestación por vejez de la señora M.O. de O..

En consecuencia, una vez comprobado mediante los documentos allegados a este proceso, que a la señora O. de O. le fue reconocida la pensión de vejez mediante acto administrativo en firme y que su capacidad laboral se encuentra disminuida no solo por su edad sino también porque antes de serle reconocida su prestación por vejez estuvo pensionada por invalidez, esta S. concluye que la interrupción en el pago de manera reiterada vulnera sus derechos a la seguridad social, a la vida en condiciones dignas y al mínimo vital.

Por lo anterior, se concederá la protección constitucional a los derechos a la vida en condiciones dignas, a la seguridad social y al mínimo vital de la señora M.O. de O.. Sin embargo, la orden se circunscribirá a la reanudación del pago de las mesadas pensionales de la accionante, porque si bien es un daño causado el juez de tutela no es el competente para determinar los perjuicios ocasionados y condenar las razones del no pago, las cuales no han sido expuestas por el ente accionado. Para lo anterior, la accionante cuenta con la jurisdicción laboral para su reclamo. En este sentido ver las Sentencias T-001 de 1997 M.P.J.G.H.; T-106 de 1999 M.P.E.C.M., T- 308 de 1999 M.P.A.B.S.; T-544 de 1998 M.P.V.N.M., T-500de 1996 M.P A.B.C., T-323 de 1996 M.P E.C.M.; T-160 de 1997M.P: C.G.D., T-769 de 2004 M.P.E.M.L.. El presente caso no cumple los presupuestos para ser aplicada la excepción a esta regla.

5. Conclusión. La sentencia de tutela habrá de revocarse

El Juez Doce Laboral del Circuito de Cali denegó la protección por considerar que el amparo es improcedente en estos casos pues la accionante cuenta con la vía ejecutiva y no hay prueba que haya elevado petición al accionado para el pago de su prestación.

Ante estos argumentos, como fue expuesto anteriormente, la vía ejecutiva laboral no es eficaz para que una persona de 60 años de edad, con antecedentes de invalidez y una pensión por el monto de $ 655.865 reclame el pago de sus mesadas pensionales dejadas de percibir.

Por otra parte, no entiende la S. porqué es un motivo constitucionalmente válido para negar el amparo de los derechos, que la persona no pruebe que acudió ante el ente obligado a solicitar el pago de sus mesadas pensionales, cuando es una carga que no se le puede hacer exigible puesto que el derecho ya ha sido reconocido y es deber del Estado cancelar la mesada sin que el pensionado se lo solicite; y tal como quedó antes explicado, si la entidad accionada tiene algún motivo administrativo o financiero para suspender el pago debe ser ésta quien haga oponible al administrado las razones por las cuales deja de cancelar la pensión.

Desde esa perspectiva, pasa por alto el Juez de amparo las especiales condiciones en las cuales se encuentra la accionante y por ende la vulneración de sus derechos y la especial protección de la cual la señora O. de O. goza.

En consecuencia, la sentencia de tutela será revocada para conceder el amparo de los derechos a la señora M.O. de O..

En mérito de lo expuesto, la S. Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,