Sentencia de Constitucionalidad nº 580/92 de Corte Constitucional, 5 de Noviembre de 1992

El ciudadano H.A.B.B. formuló ante la Corte Constitucional demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 3o. y 4o. del Decreto 3069 de 1968. Una vez cumplidos todos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Nacional y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda presentada.

A continuación se transcriben los artículos acusados:

"DECRETO 3069 de 1968.

"Diciembre 16

"Por el cual se crea la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos, se establecen los criterios básicos para la aprobación de las mismas, y se dictan otras disposiciones".

"...

"Artículo 3o. La fijación de tarifas de servicios públicos se ceñirá a los siguientes criterios:

"1. Las entidades de servicio público deberán asegurar la protección de sus activos y fomentar el ahorro nacional mediante niveles de tarifas que cubran los costos reales de la prestación del servicio y provean una determinada rentabilidad sobre el valor de dichos activos, con el objeto de facilitar apropiadamente la financiación de sus programas. Para tal fin las tarifas deberán ajustarse con oportunidad a los cambios de los costos reales que alteren el equilibrio económico de la empresa y los planes trazados para atender la futura demanda.

"2. Las entidades de servicio público fijarán sus tarifas en tal forma que tomen en cuenta la capacidad económica de los diferentes sectores sociales y el mejor aprovechamiento de los recursos propios de los respectivos servicios en beneficio de la comunidad.

"P.. Se define como tasa de rentabilidad la relación entre los ingresos anuales netos de operación y el valor promedio de activos destinados a prestar el servicio. Los ingresos anuales netos de operación son la diferencia entre los ingresos anuales por concepto de venta del servicio y los gastos anuales de operación y mantenimiento, incluyendo en éstos la depreciación y excluyendo intereses.

Artículo 4o. La Junta reglamentará la aplicación de los criterios enunciados en el artículo 3o."

A. Normas Constitucionales que se consideran infringidas.

El actor considera como normas constitucionales infringidas los artículos 338 y 367 de la Carta. Destaca, además que se viola la ley 65 de 1967.

B. Los Fundamentos de la Demanda.

Fundamenta el actor su solicitud en las consideraciones que a continuación se sintetizan:

- Indica el accionante que de conformidad con el artículo 3o. del Decreto 3069 de 1968 los criterios para determinar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios pueden resumirse así: Los costos reales de la prestación del servicio, la generación de recursos que permita financiar los programas de renovación y extensión de la cobertura y la capacidad económica de los diferentes sectores sociales; criterios que, en su opinión, "han sido manejados al antojo de las autoridades de turno, sin ninguna seriedad metodológica ni técnica y con una proliferación desmesurada de decretos sin fuerza de ley, generalmente reglamentarios y actos administrativos."

- Estima que la Constitución de 1991 contiene disposiciones más precisas y por tal razón, los criterios para la fijación de tarifas fueron modificados por los artículos 338 y 367 de la Carta, y que, de acuerdo con el artículo 338 "corresponde a la ley, las ordenanzas y los acuerdos, según el caso, establecer el sistema y método para definir los costos de los servicios y la forma de hacer ese reparto", al paso que, el artículo 367 contempla además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos."

- Argumenta el demandante que el concepto de tarifa de servicios públicos "es sinónimo al de tasa" que utiliza el artículo 338 de la C.N. esto es, implica "una contraprestación económica específica correlativa al servicio público que los gobernados reciben del Estado." Agrega que "con estas precisiones, el citado artículo 338 de la C.N., le asigna a la ley, las ordenanzas o acuerdos permitir que "las autoridades fijen la tarifa de las tasas... que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les prestan..."; pero el sistema y el método para definir tales costos..., y la forma de hacer el reparto deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos" (Subrayas del accionante).

- Según el accionante "de la simple comparación de lo dispuesto en el artículo 3 del Decreto 3069/68, con el artículo transcrito de la nueva Carta, no cabe duda que en aquel no se contemplan estos requisitos: El sistema y el método para definir los costos del servicio, ni la forma de hacer su reparto. Este es el motivo para que aquel Decreto con fuerza de ley sea declarado inexequible..."

- Aduce el demandante que los principios contemplados en el artículo 338 de la Carta se orientan en el sentido de permitir a los representantes del pueblo determinar los "parámetros de las tasas o tarifas", impidiéndose así el imperio de la arbitrariedad en beneficio de la seguridad de los administrados y reitera: "la determinación cuantitativa de servicios públicos, a partir de la promulgación de Constitución de 1991, compete única y exclusivamente a la Ley, las ordenanzas o acuerdos, según el caso, por mandato del artículo 338 de la Carta Fundamental, desde el momento que les asigna fijar el método y sistema para definir los costos del servicio y la forma de hacer el reparto de esos costos."

- A partir de la promulgación de la nueva Constitución, "no le corresponde ni al gobierno, ni a la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos, como lo manda el artículo 4o. del Decreto E. 3069/68, reglamentar la aplicación de los criterios enunciados en el artículo 3o. de este Decreto con fuerza de ley, si no existe una ley, ordenanza o acuerdo donde se fije el sistema y el método para definir los costos del servicio y la forma de hacer el reparto de estos."

- Entiende el accionante que al no tener en cuenta el artículo del Decreto Extraordinario 3069 de 1968 los criterios de solidaridad y redistribución de ingresos contraría la norma suprema, y concretamente su artículo 367.

Afirma el demandante que "el criterio de 'solidaridad' es diferente al de "redistribución de ingresos y este a la vez del empleado en el artículo 3o. del D.E. 3069/68, "sobre la capacidad económica de los diferentes sectores sociales", que actualmente las empresas de servicios públicos domiciliarios han dado en llamar "estratificación socio-económica." Pues bien, ni una ni otra tienen nada que ver con las nuevas exigencias del artículo 367 de la C.N.: el criterio de "solidaridad" es diferente al de "redistribución de ingresos", y ambos son diferentes a lo que hoy se conoce como "la estratificación socio-económica".

- Señala el demandante que se ha pensado que mediante la estratificación socio-económica con tarifas diferenciales, se logran efectos de tipo redistributivo, pues las personas de los más altos estratos subsidian el consumo de las clases menos favorecidas, y que sin embargo ello no es así pues los dos conceptos no pueden identificarse, además el sistema que contempla el decreto 3069 de 1968 en lo referente a la estratificación socio-económica para fijar tarifas de servicios públicos domiciliarios es "arbitrario" y "antitécnico". Por tanto, la dicha estratificación socio-económica "no responde a la exigencia del artículo 367 de la C.N., al no ser un mecanismo de "redistribución de ingresos."

- Finalmente, el accionante anota: "De lo anterior se desprende que los artículos demandados del D.E. 3069/68 violan flagrantemente los artículos 338 y 367 de la Constitución Nacional, al no contemplar el sistema y el método para definir los costos de los servicios y la forma de hacer ese reparto; y al no establecer los criterios de solidaridad y redistribución de ingresos para fijar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios, como son los contemplados en el literal f) del artículo 61 de la ley 81 de 1988."

La Procuradora General de la Nación (E) rindió en término el concepto de su competencia y en él solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de los artículos 3o y 4o. del Decreto 3069 de 1968.

El Despacho de la Procuradora General de la Nación (E) fundamenta su solicitud, formulada dentro de este proceso, en las consideraciones que se resumen:

- Advierte la agente del ministerio público que las normas demandadas se encuentran "plenamente vigentes y por tanto susceptibles del presente juicio de constitucionalidad" y que si bien ya han sido estudiadas por la Honorable Corte Suprema de Justicia mediante fallo de 21 de mayo de 1981 emanado de esa Corporación, no se configura el fenómeno de la cosa juzgada por cuanto la acción que entonces se intentó atacaba el Decreto 3069 de 1968 por exceder la ley de facultades extraordinarias dejando a salvo de cualquier acusación "el contenido mismo del Decreto por su materia y correspondencia" frente a la Carta de 1886. Además, la existencia de una nueva Constitución "coloca todas las normas ya cuestionadas ante la posibilidad de ser nuevamente estudiadas respecto de su constitucionalidad."

- Se detiene la J. del ministerio público en el análisis de la regulación constitucional de los servicios públicos entendidos genéricamente como "toda obligación a cargo del Estado en desarrollo de la función pública y de su razón de ser enfrente a los ciudadanos" y en un sentido más específico referido a los servicios públicos domiciliarios "como aquellos elementos fundamentales para el mantenimiento de la vida cotidiana pacífica, siendo la infraestructura básica para el desarrollo económico y social por brindar el cubrimiento de las necesidades primarias del conglomerado humano". Puntualiza luego diversos aspectos de las disposiciones dogmáticas y programáticas de la Nueva Constitución en materia de servicios públicos.

- Respecto del reparo que el actor formula contra el artículo 3o. del Decreto 3069 de 1968 por contrariar el artículo 338 Superior al no contemplar el sistema y método para definir los costos del servicio, ni la forma de su reparto, indica la Procuradora General de la Nación (E), que el significado de la norma constitucional "no es otro sino el de querer darle a los servicios públicos un cuidado especial por parte de la ley y procurar una reglamentación lo más específica posible respecto del sistema y métodos para fijar las tarifas de los servicios públicos, esto como una protección democrática a un tema tan importante que no puede ser simplemente manejado mediante resoluciones de carácter administrativo". Señala que el artículo atacado "contempla unos lineamientos básicos que pueden ser entendidos como metodología y sistema para fijar las tarifas de los servicios públicos ..." "porque 'METODO Y SISTEMA', es no solamente la aplicación minuciosa de una técnica, sino también los lineamientos dentro de los que se habrán de hacer los cálculos específicos para cada caso concreto" y en tal sentido el Decreto "cumple con los requisitos exigidos por el artículo 338 en la medida en que sí establece, de alguna forma, métodos y sistemas conforme al pedir de la norma presuntamente violada"; además, "es función de la ley que posteriormente se dicte, ampliando este tema, el darle un mayor alcance a la actual Junta Nacional de Tarifas."

- En lo atinente a la ausencia de los criterios de solidaridad y redistribución de ingresos dentro del Decreto 3069 de 1968, ausencia que se traduce en violación del artículo 367 de la Carta que los contempla, anota la J. del ministerio público que efectivamente el texto del artículo 3o del decreto 3069 de 1968 no hace mención alguna de los referidos criterios "más esto no significa que el sentido de la norma impida en algún momento la aplicación de los mencionados principios en tanto que una nueva norma implemente su contenido desarrollándolos de la forma más precisa posible." Agrega que "los criterios de aplicación, si bien deben ser herramientas legales que coloquen a la Administración Pública bajo un mandato en la fijación de las tarifas, no excluyen de forma alguna que en el desarrollo de la función pública y de la ejecución de los actos administrativos, dichos preceptos sean aplicados directamente desde la Constitución, esta en nombre del período de transición jurídica que vive la nación que implica toda una transformación institucional que debe ser paulatina, y que en materia de servicios públicos ya existe toda una serie de proyectos llamados a mejorar el régimen existente sin producir el vacio que ocasionaría la no carencia de métodos para regular las tarifas de servicios públicos."

A. La Competencia

Es competente la Corte Constitucional para conocer de la acción ciudadana de inconstitucionalidad presentada por H.A.B. BRAVO contra los artículos 3o. y 4o. del Decreto 3069 de 1968, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5o. del artículo 241 de la Constitución Política.

B. La Materia

El presente fallo examina la conformidad de los artículos 3o. y 4o. del Decreto 3069 de 1968, con los artículos 338 y 367 de la Carta y demás disposiciones concordantes de la misma.

La Fijacion de Tarifas de los Servicios Publicos en la Constitución de 1991.

El tema de los servicios públicos comprende una de las materias de mayor sensibilidad en la opinión colectiva, sobre todo después del abandono del concepto de servicios públicos gratuitos que tantas expectativas causó en los comienzos del Estado Social de Derecho. Hoy en día esa gratuidad ha sido abandonada quedando supérstite en pocos servicios como la Justicia (artículo 229 C.N.), o la Educación (artículo 67 C.N.), o la Salud (artículos 49 y 50 C.N.), de manera más o menos parcial. Actualmente, los servicios públicos son onerosos, surgiendo la obligación para las personas y los ciudadanos de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad (numeral 9o. artículo 95, y artículo 368 ibidem).

La determinación de los costos de los servicios, implica la evaluación de un conjunto de factores que va desde la cobertura y oportunidad en su prestación hasta la eficiencia y clasificación de los distintos tipos de usuarios de los mismos. Si a esto se agrega la circunstancia de que para impulsar el desarrollo en un país, se requiere que sus habitantes dispongan de agua potable, energía eléctrica, medios de comunicación, etc., se aprecia la dimensión del esfuerzo del legislador a fin de conciliar la realidad con los objetivos de justicia social y equidad que se encuentran en el origen y justificación de la organización de los servicios públicos.

La Constitución Política de 1991, se ocupa de la cuestión de manera expresa, en varios de sus preceptos, para deferir a la ley el señalamiento de las competencias y responsabilidades en la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario que tendrá especialmente en cuenta:

1o. Criterios de Costos;

2o. La Solidaridad Social; y

3o. El Principio de Justicia Social Distributiva que la ciencia económica denomina de la "redistribución de ingresos".

Igualmente dispone la Carta Fundamental que corresponde a la ley la determinación de las entidades competentes para fijar las tarifas (artículo 367 C.N.).

Se autoriza a la Nación, a los Departamentos, los Distritos, los Municipios y las entidades descentralizadas para conceder subsidios en sus respectivos presupuestos, a las personas de menores ingresos a fin de que puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas (artículo 368 C.N.).

Fuera de estas reglas generales sobre la prestación y procedimientos para la fijación de las tarifas de los servicios públicos domiciliarios, existen disposiciones constitucionales que, igualmente, fijan criterios sobre esos aspectos, ordenando, mediante ley, la aplicación de los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, y la toma de medidas orientadas en general a buscar la mayor cobertura de los servicios y el acceso a los mismos por todas las personas, teniendo en cuenta la capacidad económica de que dispongan (artículos 49 y 50 de la C.N.).

La normatividad bajo examen, contiene los criterios que la ley había establecido para la fijación de tarifas de servicios públicos, antes de la vigencia de la Constitución Política de 1991. La revisión de su exequibilidad se contrae entonces a determinar si los contenidos de esa legislación resultan contrarios al Nuevo Orden Superior. Con tal fin procede la Corporación a exponer esos contenidos para confrontarlos con los principios constitucionales, que, sobre la materia se han anticipado. El artículo 3o. del Decreto No. 3069 de 1968, trae unos criterios, que la Junta Nacional de Tarifas, creada en el mismo decreto, podrá reglamentar para implementar su aplicación (artículo 4o. ibidem). Esos criterios son los siguientes:

- Que las entidades prestatarias de los servicios públicos deberán asegurar la protección de sus activos y fomentar el ahorro nacional.

- Que los niveles de tarifas deben cubrir los costos reales de la prestación del servicio y proveer una determinada rentabilidad sobre el valor de dichos activos.

- Que los niveles de tarifas deben facilitar apropiadamente la financiación de sus programas.

- Que oportunamente las tarifas deberán ajustarse a los cambios en los costos reales que alteren el equilibrio económico de la empresa y los programas que ésta se haya trazado para atender la futura demanda.

- Que las tarifas se fijarán tomando en cuenta la capacidad económica de los diferentes sectores sociales.

- Que las tarifas se fijarán considerando el mejor aprovechamiento de los recursos propios de los respectivos servicios en beneficio de la comunidad.

El parágrafo del artículo 3o. define como "tasa de rentabilidad", la relación entre ingresos anuales netos de operación y el valor promedio de activos destinados a prestar el servicio. A su vez, se definen"los ingresos anuales netos de operación" como la diferencia entre los ingresos anuales por concepto de venta del servicio y los gastos anuales de operación y mantenimiento, incluyendo estos la depreciación y excluyendo los intereses.

Las anteriores directrices legales no contrarían las disposiciones constitucionales que imponen la obligación de fijar las tarifas de los servicios públicos, determinando competencias y responsabilidades relativas a los servicios públicos en cuanto a su cobertura, calidad y financiación, y teniendo en cuenta, además de los costos, los principios de solidaridad y redistribución de ingresos (artículo 367 C.N.). Por el contrario, los artículos acusados, disponen una racional determinación de los costos de las tarifas, mediante el aseguramiento de los activos de las entidades de servicio público, con el fin de garantizar su financiación, ajustando las tarifas a "los cambios en los costos reales" a fin de mantener el equilibrio económico-financiero de la empresa y garantizar la cobertura futura de los servicios.

En cuanto a la "calidad" de los servicios, el artículo 3o. dispone que se debe aprovechar "los recursos propios de los respectivos servicios en beneficio de la comunidad". Lo mismo que una orientación de eficiencia se aprecia en los criterios que contiene la norma. Los principios de "solidaridad" y "redistribución de ingresos", tampoco se encuentran contrariados en los preceptos que se demandan, sino, por el contrario, de cierta manera desarrollados. En efecto, al considerar la norma, que los servicios públicos se prestarán "en beneficio de la comunidad", entendida como un todo, se consagra allí un principio de solidaridad que, elimina la posibilidad que se establezca la prestación de los mismos, en condiciones favorables a sólo una parte del conglomerado social. Más aún, se impone en ella, tomar en cuenta los distintos estratos sociales que participan como usuarios de los servicios públicos, según su capacidad económica, para establecer un régimen tarifario diferencial, que consulta una función redistributiva del costo de los servicios, de acuerdo con la capacidad económica del usuario del servicio, para evitar que sea igual la tarifa para los sectores más ricos de la comunidad que para los más pobres, con lo que se impide que una mayor proporción de la riqueza se concentre en pequeños segmentos de la población, mientras que las grandes mayorías asumen el mayor costo de los servicios.

La tendencia redistributiva de la Hacienda Pública recogida por el constituyente viene tomando auge en los últimos 30 años, luego de ser objeto de serios estudios realizados por organismos nacionales e internacionales. El objetivo de este enfoque es el de llegar con una mayor proporción de servicios públicos a los estratos pobres de la sociedad. Esta lógica se desarrolla en el Capítulo 5, "De la finalidad social del Estado y de los servicios públicos", del Título XII, de la Constitución Política de 1991.

Sin duda, aparte el significado inequívoco del mandato constitucional, se proyecta en estas soluciones el principio acogido en el artículo 36 del Código Contencioso-Administrativo, cuando dispone que "en la medida en que el contenido de una decisión, de carácter general o particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de causa".

En el mismo sentido es preciso tener en cuenta que, al desarrollar lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 3° de la norma acusada, la fijación de la tarifa debe ser razonable, no sólo para cumplir la norma, sino también el precepto constitucional que como tal afirma su supremacía en el orden jerárquico normativo cuando determina en su artículo 368 que "la nación, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas podrán conceder subsidios, en sus respectivos presupuestos, para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas".

Los criterios contenidos en la normatividad acusada se avienen a las nuevas orientaciones de la Carta, resultándoles compatibles, y, lo que más interesa a este examen, no resultando contradictorios. El hecho de que esos criterios para la fijación de las Tarifas de Servicios Públicos, según lo sostiene el libelista, hayan "sido manejados al antojo de las autoridades de turno, sin ninguna seriedad metodológica ni técnica" es una circunstancia que, en verdad, preocupa a la sociedad colombiana; pero, en sentido estricto, esas conductas, antojadizas, sin método y antitécnicas, no provienen de la normatividad en cuestión, de sus predicamentos, ni, en consecuencia, pueden servir de fundamento para declarar su inconstitucionalidad; tales conductas traicionan, por el contrario, sus mandatos.

Incurre en error conceptual el demandante, cuando considera que el "concepto de tarifa de Servicios Públicos es sinónimo al de tasa". Porque si bien es cierto que la tasa supone una contrapartida directa y personal, ésta encuentra limitado su valor al costo contable, como máximo, del servicio. Es decir, que de la tasa está excluida la posibilidad de beneficio o rentabilidad sin que esta limitante pueda traducirse en gratuidad para el usuario del servicio público. En la tarifa o precio del servicio público se cobra una remuneración que cubre el costo total del servicio. En la primera, la empresa percibe el ingreso normal que genera la producción y gestión del servicio que vende, mientras que en la segunda, se está cobrando una remuneración que no necesariamente tiene que cubrir el valor total del servicio.

No está demás añadir que el alcance del significado de la tasa, como se ha señalado es un concepto pacífico en la doctrina de la Hacienda Pública. Por ejemplo C. advierte que "la tasa representa un concepto opuesto al de impuesto; ya que constituye un procedimiento de repartición de las cargas públicas sobre la base del servicio prestado al beneficio de ese servicio" (O.M., Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales, p. 736).

Debe indicarse igualmente que la tasa es un concepto menos retributivo que la tarifa, sin perder de todos modos ese carácter, toda vez que su diseño fiscal tiende, de ordinario, como debe ser, a adoptar un carácter de subsidio para los sectores más desprotegidos de la sociedad, sin perjuicio de su naturaleza de contraprestación precaria del servicio antes señalado.

Los artículos 3o. y 4o. del Decreto 3069 de 1968, se refieren a criterios sobre fijación de las tarifas de los servicios públicos y no a las tasas que, como tributos, puede señalar la ley. La anterior precisión se impone a fin de demostrar que la pretendida violación al artículo 338 de la Carta, no existe por cuanto este último precepto superior, se ocupa de una realidad distinta, cual es la de los impuestos, tasas y contribuciones, más no de las tarifas de los servicios públicos a que se refiere la preceptiva acusada.

Lo expuesto permite concluir a la Corte Constitucional que la preceptiva acusada es constitucional, y por tanto, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,

R E S U E L V E :

Declarar EXEQUIBLES los artículos 3o. y 4o. del Decreto 3069 de 1968, "Por el cual se crea la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos, se establecen los criterios básicos para la aprobación de las mismas y se dictan otras disposiciones", con fundamento en las razones precedentes.

SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Presidente

CIRO ANGARITA BARON EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ

JOSE GREGORIO HERNANDEZ ALEJANDRO MARTINEZ GALINDO CABALLERO

F.M.D. JAIME SANIN GREIFFENSTEIN

MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO

Secretaria General