Sentencia de Constitucionalidad nº 490/93 de Corte Constitucional, 28 de Octubre de 1993

El ciudadano L.C.G.J. presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1º de la Ley 51 de 1966, la cual fue radicada con el número D-283.

1. De la norma objeto de revisión

El artículo 1º de la Ley 51 de 1966 preceptúa lo siguiente:

Artículo 1º. Seis (6) meses después de promulgada la presente ley, y con destino al fomento de la producción de trigo, maíz, cebada, establécese la Cuota de Fomento Cerealista.

2. De los argumentos de la demanda.

El actor considera infringidas las dos siguientes normas constitucionales: la prohibición de rentas nacionales de destinación específica (artículo 359) y la dirección general de la economía por parte del Estado (artículo 334).

Los siguientes son los fundamentos esgrimidos por el demandante para demostrar en cada caso la violación de dichos artículos:

1. Violación de la prohibición de rentas nacionales de destinación específica: el ciudadano G.J. sostiene que el artículo 6º de la Ley 67 de 1983 establece que los recursos de las Cuotas de fomento deberán aparecer en el presupuesto nacional; esto "implica en forma categórica que dichos dineros son una renta nacional y por tanto no pueden tener destinación específica". Añade el impugnador que la norma en estudio "es inconstitucional ya que su contenido material determina una destinación específica para las Cuotas que se recauden".

2. Violación de la dirección general de la economía por parte del Estado: el actor señala que "no obstante se institucionaliza una economía mixta en la que el Estado comparte responsabilidades con el sector privado, éste no puede dejar en manos de aquel recursos financieros públicos para que sean administrados sin una programación integral y estricta".

3. De la intervención gubernamental.

3.1. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por conducto del Abogado A.J.N.T., interviene en el proceso de la referencia para defender la constitucionalidad de la norma acusada.

El Ministerio entiende que la Cuota de Fomento Cerealista no es una renta nacional de destinación específica sino una renta parafiscal autorizada por el artículo 338 de la Constitución. Esta afirmación se basa en la cita de la sentencia de la Corte Constitucional N° 040 de 11 de febrero de 1993, en la que se especifica la naturaleza del recurso parafiscal, anotando que dicho recurso no guarda relación directa e inmediata con el beneficio otorgado al contribuyente; se cobra sólo a un gremio o colectividad específica, y se destina a cubrir las necesidades o intereses de dicho gremio o comunidad.

Añade el Ministerio de Hacienda que no es procedente afirmar que la Ley 51 viola las obligaciones del Estado en materia de intervención en el economía, cuando la Corte Constitucional observa que 'la parafiscalidad es una técnica del intervencionismo económico legitimada constitucionalmente -destinada a recaudar y administrar directa o indirectamente- determinados recursos para una colectividad que presta un servicio de interés general".

Por lo anterior, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicita que se declare la constitucionalidad de las disposiciones acusadas.

3.2. Intervención del Ministerio de Agricultura.

El Ministerio de Agricultura interviene en el proceso de la referencia para defender la constitucionalidad del artículo 1º de la Ley 51 de 1966.

El Ministerio aludido sostiene, acerca de la acusación de violar la prohibición de rentas nacionales de destinación específica, que "se puede excluir la Cuota de Fomento Cerealista de la órbita de la renta nacional porque los Fondos de la Cuota se revierten únicamente entre los productores de cereales para los programas y proyectos, mas no para todo el conglomerado social". La Cuota en comento, según el Ministerio, es "un recurso parafiscal, o sea que está paralelo a lo fiscal, pero que tiene el poder coercitivo del Estado para garantizar su cumplimiento, por ello el Estado ejerce un papel orientador y fiscalizador".

Al respecto de la supuesta violación de la dirección general de la economía por parte del Estado, el Ministerio de Agricultura sostiene que "la intervención del Estado no se limitó a la expedición de una normatividad en cuanto a la Cuota de Fomento Cerealista, sino a través de un acto administrativo como es el contrato de administración de la Cuota de Fomento Cerealista, el cual lo suscribe el Gobierno Nacional en cabeza del Ministro de Agricultura; al igual que con la presencia de tres representantes del Gobierno Nacional como son los Ministros de Agricultura quien preside la Comisión Nacional Cerealista, el Ministro de Hacienda o su delegado y el Ministro de Desarrollo Económico o su delegado, ha existido y existe intervención directa por parte del Estado".

4. Intervención ciudadana.

El representante legal de la Federación Nacional de Cultivadores de Cereales -FENALCE- interviene en el proceso de la referencia en defensa de la constitucionalidad de la disposición acusada.

El apoderado especial de F. sostiene que la dirección general de la economía por parte del Estado se ha verificado, se esta cumpliendo y se seguirá ejecutando, porque "el Consejo de Fomento Cerealista se constituyó con participación mayoritaria del gobierno, en razón a su conformación, reglamentada por el artículo 12 del Decreto 530/67".

Agrega F. que "el Estado ha tenido permanente intervención en el control fiscal de la Cuota Cerealista, pues el artículo 14 del Decreto 530/67 ordenó que éste será ejercido por la Contraloría General de la República, a quien la Federación rinde cuentas anualmente".

Al referirse a la violación del artículo 359 de la Carta, F. cree que "la Cuota de Fomento Cerealista desarrolla con absoluta precisión el parágrafo (sic) 2º del artículo 65 de la Constitución, en razón a que la Ley 67/83, en su artículo 4º, determina con exactitud los objetivos para los cuales se aplican los recursos de cada Fondo".

5. Del concepto del Procurador General de la Nación

La vista fiscal solicitó a la Corte Constitucional en su concepto de rigor declarar exequible la norma revisada, con fundamento en las siguientes tesis:

Estima el Procurador que "las rentas nacionales de destinación específica se refiere exclusivamente a rentas de naturaleza tributaria o impuestos. La Cuota de Fomento Cerealista no es un impuesto, pues no sólo carece de la generalidad propia de ellos, sino que no cumple con las características esenciales de los impuestos:

-Mientras la Cuota se cobra a un gremio económico específico para cubrir los intereses del mismo, el impuesto no guarda relación directa con un beneficio derivado por el contribuyente.

- Una vez pagado el impuesto, el Estado dispone de él indiscriminadamente de acuerdo a criterios y prioridades distintos de los del contribuyente.

-El impuesto no se destina a un servicio público específico, sino a las arcas generales para atender todos los servicios necesarios, salvo cuando se trate de rentas o impuestos de destinación específica".

Añade el Ministerio Público, en relación con el mandato de la Ley 67 de 1983 -que dispone que los recursos de la mentada Cuota deben aparecer en el Presupuesto Nacional-, que "lo más adecuado es que los recursos parafiscales no aparezcan en el Presupuesto Nacional, pero de aparecer, ello no desvirtúa su naturaleza", fundamentando lo anterior en la Sentencia N° 040 de 11 de febrero de 1993 y en apreciaciones del Constituyente Lleras de la Fuente en su "Interpretación y Génesis de la Constitución".

El Procurador entiende, respecto a la intervención del Estado en el manejo de la Cuota de Fomento Cerealista, que la contribución parafiscal es precisamente uno de los elementos de intervencionismo estatal en la economía y que "el Estado ha intervenido seriamente en este sector, cuando a través de la Ley 67 de 1983, modificó la Cuota de fomento Cerealista y creó su Fondo de Fomento. No se puede ignorar tampoco la reglamentación que sufrió la Ley 51 de 1966, mediante el Decreto Reglamentario 530 de 1967, en cuyo articulado se deja claro que es al Gobierno Nacional a quien corresponde la orientación y vigilancia de dichos recursos".

En ese orden de ideas, el Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional declarar exequibles el artículo 1º de la Ley 51 de 1966.

Cumplidos, como están, los trámites previstos en la Constitución y en el Decreto N° 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.

1. Competencia.

Es competente la Corte Constitucional para conocer de la demanda de la referencia, con fundamento en artículo 241 numeral 4°, como quiera que la norma revisada es una Ley de la República.

2. Del tema jurídico objeto de estudio.

Dos son las tachas que el actor acusa del artículo 1° de la Ley 51 de 1966, las cuales se condensan en los dos interrogantes siguientes:

1. ¿Una Cuota de Fomento Cerealista, recaudada por una entidad de derecho privado y que figura en el Presupuesto Nacional, es un recurso parafiscal o es una renta nacional de destinación específica?

2. ¿La Cuota de Fomento Cerealista realiza o viola las facultades del Estado para intervenir en la economía?

   A continuación se estudian de manera sucesiva ambas acusaciones.

1. Recursos parafiscales y rentas de destinación específica.

   En primer lugar, los recursos parafiscales se encuentran establecidos en la Constitución en los artículos 150-12, 179-3 y 338, así:

   Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

   ...

   12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley.

   Artículo 179. No podrán ser congresistas:

   ...

   3. Quienes hayan intervenido en gestión de negocios ante entidades públicas, o en la celebración de contratos con ellas en interés propio, o en el de terceros, o hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos o contribuciones parafiscales, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección.

   Artículo 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso., las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales y parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

   La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos (negrillas fuera del texto original).

   Los recursos parafiscales fueron introducidos en Colombia en el año de 1928 al crearse la contribución cafetera. Dichos recursos han sido ya objeto de tres pronunciamientos unánimes de la Corte Constitucional, a propósito del fondo panelero, de las cajas de compensación familiar y del fondo nacional del café, los cuales fueron declarados constitucionales, tal y como se analiza a continuación.

   En efecto, en una ocasión la Corporación afirmó que estos recursos "surgen en Francia -a mediados del presente siglo- cuando el entonces ministro R.S. calificó como parafiscales algunos de los ingresos públicos que, a pesar de ser fruto de la soberanía fiscal del Estado, contaban con ciertas y determinadas características que los diferenciaban claramente de otro tipo de ingresos. Los recursos parafiscales eran aquellos cobrados a una parte de la población, destinados específicamente a cubrir intereses del grupo gravado, que no engrosaban el monto global del presupuesto nacional. Posteriormente la teoría de la hacienda pública ha desarrollado prolíficamente este concepto y aunque las definiciones no son ciertamente unívocas, existe en todas ellas un denominador común: se trata de una técnica de intervención del Estado en la economía, destinada a extraer ciertos recursos de un sector económico, para ser invertidos en el propio sector, al margen del presupuesto nacional. En suma, una característica esencial de los recursos parafiscales es su especial afectación. La doctrina ha coincidido también en diferenciar claramente a las contribuciones parafiscales de categorías clásicas tales como: los impuestos y las tasas. A diferencia de las tasas, las contribuciones parafiscales son obligatorias y no confieren al ciudadano el derecho a exigir del Estado la prestación de un servicio o la transferencia de un bien. Se diferencian de los impuestos en la medida en que carecen de la generalidad propia de este tipo de gravámenes, tanto en materia de sujeto pasivo del tributo, cuanto que tienen una especial afectación y no se destinan a las arcas generales del tesoro público. La doctrina suele señalar que las contribuciones parafiscales se encuentran a medio camino entre las tasas y los impuestos, dado que de una parte son fruto de la soberanía fiscal del Estado, son obligatorias, no guardan relación directa ni inmediata con el beneficio otorgado al contribuyente. Pero, de otro lado, se cobran solo a un gremio o colectividad específica y se destinan a cubrir las necesidades o intereses de dicho gremio o comunidad."11 Corte Constitucional. Sentencia N° C-040 del 11 de febrero de 1993. Magistrado Ponente: C.A.B.. P.. 18 a 19.

   Igualmente la Corte Constitucional declaró exequibles los recursos parafiscales destinados a las cajas de compensación familiar.22 Corte Constitucional. Sentencia N° C-575 de octubre 28 de 1992. Magistrado Ponente: A.M.C..

   Y con anterioridad a ambos fallos, la Corporación había sostenido que los recursos parafiscales "son extraídos en forma obligatoria de un sector económico para ser invertidos en el propio sector con exclusión del resto de la sociedad".33 Corte Constitucional. Sentencia No. C-449 de 9 de julio de 1992. Magistrado Ponente: Dr. A.M.C.. P.. 27

   Como anota R., "la diferencia entre las tasas y los ingresos parafiscales radica en que en las primeras se trata de una remuneración por servicios públicos administrativos prestados por los organismos estatales; en las segundas los ingresos se establecen en provecho de organismos privados o públicos pero no encargados de la prestación de servicios públicos administrativos propiamente dichos. En Colombia tenemos un buen ejemplo de un ingreso parafiscal en la llamada retención cafetera que deben pagar los particulares (exportadores del café) y con el producido de la cual se nutren los recursos del Fondo Nacional del Café".44 R., J.C.. Hacienda Pública. Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 1992. pag 124

   A lo anterior habría que agregar que este tipo de recursos se recaudan ora por organismos privados ora por entidades públicas.

   Etimológicamente la noción de parafiscalidad, por la raíz griega para, supone algo paralelo, al lado o al margen de la actividad estatal.

   Ahora bien, la mayoría de la doctrina coincide en afirmar que la cuota parafiscal no debe figurar en el presupuesto general del Estado. Sin embargo algunos sostienen que "preverla como parte del Presupuesto Nacional obedece a su origen legal y a su naturaleza de contribución obligatoria ... ya que sin este apoyo, sería ineficaz su recaudo e iluso el control de su destino"55 Documento presentado por L.C.S. ante la Corte Consticional, dentro del proceso D-142.. Sobre el mismo punto otros doctrinantes anotan que "las tasas parafiscales, a pesar de su naturaleza extrapresupuestaria, pueden ser incorporadas a los presupuestos. Sin embargo, para no desvirtuar esa naturaleza, tal incorporación sólo puede operar para efectos de su administración, pero no en cuanto a su origen y destinación".66 LIeras de la Fuente, C. et al. Interpretación y Génesis de la Constitución Colombiana. Cámara de Comercio de Bogotá. 1992. P. 561

   Para sistematizar, la Corte observa que los recursos parafiscales tienen tres elementos materiales, a saber:

   1) Obligatoriedad: el recurso parafiscal es de observancia obligatoria por quienes se hallen dentro de los supuestos de la norma creadora del mencionado recurso, por tanto el Estado tiene el poder coercitivo para garantizar su cumplimiento.

   2) Singularidad: en oposición al impuesto, el recurso parafiscal tiene la característica de afectar un determinado y único grupo social o económico.

   3) Destinación Sectorial: los recursos extraídos del sector o sectores económicos o sociales determinados se revierten en beneficio exclusivo del propio sector o sectores.

   En segundo lugar, las rentas de destinación específica están consagradas en el artículo 359 de la Constitución Política, que dice:

   Artículo 359. No habrá rentas de destinación específica.

   Se exceptúan:

   1. Las participaciones previstas en la constitución en favor de los departamentos, distritos y municipios.

   2. Las destinadas para inversión social.

   3. Las que, con base en leyes anteriores, la Nación asigna a entidades de previsión social y a las antiguas intendencias y comisarías.

   Las rentas nacionales, a que se refiere el artículo 359 constitucional, son aquellas que constituyen ingresos tributarios del nivel nacional de gobierno, en oposición a los ingresos de las entidades territoriales.

   El artículo precitado, como anotó esta Corporación, "se aplica exclusivamente a las rentas de carácter nacional que entran al Presupuesto general y no a las rentas locales que engrosan los presupuestos departamentales, distritales o municipales... Así las cosas, entiende la Corte que la prohibición del artículo 359 se aplica con exclusividad a las rentas nacionales de carácter tributario. En ningún caso a las rentas propias de las entidades territoriales o descentralizadas por servicios del orden local, como tampoco a las contribuciones parafiscales".77 Corte Constitucional. Sentencia C-040 precitada.

   La razón de ser de las rentas de destinación específica es la de asegurar la afectación de un porcentaje fijo del presupuesto público a un fin determinado, que se considera importante. Esta técnica, utilizada tradicionalmente por las finanzas públicas nacionales, ha permitido garantizar un piso mínimo de gasto social en Colombia. Sin embargo las actuales tendencias presupuestales abogan por una mayor flexibilidad presupuestal; de allí su proscripción constitucional para el nivel nacional.

   En tercer lugar, de lo dicho se infiere que la renta nacional de destinación específica es una figura claramente distinta al recurso parafiscal.

   En este orden de ideas, la Cuota de Fomento Cerealista -objeto de la presente demanda-, reúne a cabalidad los tres requisitos materiales atrás señalados para identificar los recursos parafiscales, a saber:

   1) Es un tributo obligatorio (art. 1° Ley 51/66).

   2) Es un recurso singular, pues es extraído de un determinado grupo social y económico -los productores de cereales- (artículo 2 ibídem).

   3) Es un ingreso de destinación sectorial, según se establece en la ley que lo crea -Ley 51 de 1966-, que señala que él se reverte en el sector del cual provino (art. 4 ibídem).

   Por otra parte, la Cuota de Fomento Cerealista figura en el presupuesto nacional (art. 6 Ley 67/83). Esta exigencia formal sólo tiene implicaciones para efectos de la administración del recurso, mas no para su identificación. Se trata pues de un elemento instrumental pero no ontológico.

   Además la recaudación por parte de una persona de derecho privado o de derecho público es indiferente a la condición de parafiscalidad, pues ello no desvirtúa su esencia.

   En este orden de ideas, como bien lo afirmó el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Cuota de Fomento Cerealista no es una renta nacional de destinación específica sino un recurso parafiscal.

   Si esto es así, la norma acusada es conforme con la Constitución, pues los recursos parafiscales no están prohibidos por la Carta sino que, por el contrario, están expresamente permitidos en los artículos 150 numeral 12, 179 y 338 precitados.

2. Parafiscalidad e intervención del Estado en la economía.

   La Carta en su artículo 334 establece que:

   Artículo 334. La dirección de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano.

   El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos.

   También promover la productividad y la competitividad y el desarrollo armónico de las regiones.

   Del artículo anterior se desprende que la intervención del Estado no es otra cosa que la capacidad constitucional del ente estatal de incidir sobre las variables macroeconómicas.

   La cuota de fomento parafiscal es en general una forma de realizar esa intervención, ya que se inmiscúye el Estado en la producción para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes y la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo.

   Y en particular la Cuota de Fomento Cerealista cumple con dichos objetivos, en la medida en que beneficia tanto el sector en que se revierte la cuota -el sector de los cereales-, como por vía indirecta en los demás sectores, de conformidad con lo que A.S. denominaba "la mano invisible".

   Así las cosas, como afirmó ya la Corporación, "la parafiscalidad es una técnica del intervencionismo económico legitimada constitucionalmente".Sentencia C-040 precitada. Es por ello que la segunda acusación del actor tampoco es de recibo.

   Por otra parte la Cuota de Fomento que nos ocupa es un desarrollo del artículo 65 de la Constitución, que dice que "la producción de alimentos gozará de la especial protección del Estado". Este es un mandato imperativo para las autoridades, de suerte que no es discrecional conferirle efectividad a dicha disposición. A este respecto la Corte Constitucional estableció:

   ... son precisamente los estratos sociales más pobres de los países en desarrollo los que viven permanentemente en situación de inseguridad alimentaria, lo cual indica a las claras que el problema se relaciona también con la distribución de intereses no sólo entre naciones sino entre sectores de población. En consecuencia, es claro que desde esta perspectiva entre las condiciones que el Estado social de Derecho debe promover para que la igualdad sea real y efectiva y las medidas en favor de grupos discriminados o marginados no puede estar ausente un razonable grado de garantía de que toda la población colombiana pueda disponer y tener acceso oportuno y permanente a los alimentos que satisfagan sus requerimientos nutricionales.Corte Constitucional. Sentencia C-074 de 1993. Magistrado ponente C.A.B..

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,