Sentencia de Tutela nº 354/94 de Corte Constitucional, 10 de Agosto de 1994

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Primera- resolvió negar la tutela solicitada aduciendo que, según el artículo 2º del Decreto Reglamentario 306 de 1992 no procede la acción de tutela para hacer cumplir las leyes, los decretos, los reglamentos o cualquiera otra norma de rango inferior.

Además -expresó el Tribunal- en la solicitud no se especifica cuáles son las busetas que carecen de las salidas de emergencia ordenadas por las normas legales y reglamentarias.

Impugnado el fallo por los accionantes, correspondió al Consejo de Estado -Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo- resolver en segunda instancia.

Estimó el Consejo de Estado que la decisión impugnada debía confirmarse pues se ajustaba en todo su universo a la ley y al derecho.

De la demanda concluyó que los accionantes pretendían acogerse a la tutela para que la Secretaría de Tránsito y Transportes exigiera a los transportadores individuales del servicio cumplir con previas normas legales de seguridad, tales como salidas de emergencia, puertas de acceso, etc.

Por tanto, en criterio del fallador de segundo grado, fue acertada la conclusión del Tribunal en el sentido de que la norma aplicable al caso era la ya enunciada del artículo 2º del Decreto Reglamentario 306 de 1992.

Agregó, citando sentencia anterior proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que la tutela no está consagrada en nuestro ordenamiento jurídico para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo sino para reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales.

Competencia

Esta Corte es competente para revisar los fallos cuyo resumen antecede, con arreglo a lo previsto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y según el Decreto 2591 de 1991.

Prioridad de la protección de derechos fundamentales

Mediante la acción de tutela instaurada se ha planteado en el presente caso la importante cuestión de si el extraordinario mecanismo de protección constitucional resulta procedente para amparar la vida de una determinada persona ante una amenaza que, siendo real, no se cierne únicamente sobre ella sino que gravita sobre la totalidad del conglomerado.

La respuesta dada por los tribunales de instancia ha sido negativa, por cuanto han estimado, sin entrar en el fondo del problema, que lo buscado por los accionantes se limitaba al cumplimiento de unas normas legales y administrativas referentes al tránsito urbano y que, para ello, el medio judicial idóneo no es el indicado en el artículo 86 de la Constitución sino el previsto en el 87 Ibídem.

Para la Corte Constitucional es claro, en cambio, que la inquietud jurídica planteada no puede despacharse de manera tan pronta y que, por el contrario, el juez constitucional está obligado a verificar si en el caso concreto está de por medio o no la efectividad de un derecho fundamental y si el medio judicial que se propone como alternativo a la tutela es verdaderamente adecuado para los fines de su protección.

Han sido varias las providencias de esta Corte en las que se ha puesto de presente que la improcedencia de la tutela con base en el argumento de que existe otro medio de defensa judicial únicamente tiene cabida si el instrumento al que se atribuye la enunciada calidad resulta idóneo para lograr el objetivo buscado por la Constitución, el cual no consiste en nada diferente de la cierta e indudable defensa del derecho quebrantado o amenazado, mediante una orden judicial dotada de la efectividad suficiente.

Como se afirmó en la Sentencia T-003 del 11 de mayo de 1992, cuando el inciso 3º del artículo 86 de la Carta Política se refiere a que "el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial..." como presupuesto indispensable para entablar la acción de tutela, debe entenderse que ese medio tiene que ser suficiente para que a través de él se restablezca el derecho fundamental violado o se proteja de su amenaza, es decir tiene que existir una relación directa entre el medio de defensa judicial y la efectividad del derecho.

Quedan, pues, excluidas como vías alternativas aquellas que consistan en soluciones judiciales puramente formales o aparentes, es decir, deben ceder ante la tutela aquellos medios que no gozan de aptitud para satisfacer de manera real la necesidad de protección que ha llevado al accionante a acudir ante los jueces.

De lo dicho también resulta que si el supuesto medio judicial alternativo tiene una finalidad distinta a la que caracteriza el mecanismo de la tutela, esto es, la protección inmediata y concreta de los derechos fundamentales en juego, aquél puede constituir la vía indicada para alcanzar propósitos diversos dentro del marco del régimen jurídico pertinente, pero ello no lo habilita como medio adecuado para lograr el específico fin que la Constitución ha atribuido al amparo judicial de que se trata.

Con las acciones de cumplimiento, previstas en el artículo 87 de la Carta, ocurren los dos fenómenos que se dejan expuestos:

1) Por una parte, la falta de desarrollo legislativo hace imposible su actual aplicación, salvo el caso de materias muy específicas como las tratadas en la Ley 99 de 1993 sobre medio ambiente, tal como se desprende de la jurisprudencia trazada por esta Corporación a partir de la Sentencia del 10 de diciembre de 1992 (M.P.: Doctor S.R.R..

Entonces, si el afectado encuentra que la defensa de su derecho estriba en el forzoso cumplimiento de disposiciones vigentes y no puede acudir al mecanismo del artículo 87 constitucional por no ser éste de aplicación inmediata, pero a la vez se le niega la tutela aduciendo que ella es improcedente por existir un medio judicial de defensa que radica precisamente en el ejercicio de aquella acción, el aparato judicial del Estado está dejando al peticionario en el más absoluto estado de indefensión, contra claros preceptos constitucionales.

Así, pues, el indicado medio se torna en ilusoria posibilidad judicial, ajena a los principios que inspiran el Estado Social de Derecho, erigiéndose, por paradoja, en insuperable obstáculo para la salvaguarda de los derechos fundamentales.

2) Pero, además, no puede perderse de vista que el Constituyente introdujo en los artículos 86 y 87 de la Carta dos instituciones con alcances y propósitos diferentes: la tutela, enderezada al objetivo específico de proteger los derechos fundamentales y la acción de cumplimiento, encaminada al imperio del orden jurídico mediante la cabal y plena realización de lo dispuesto en las leyes y los actos administrativos.

Cuando en un determinado caso -como el presente- a la amenaza o violación del derecho fundamental está aparejado el incumplimiento de disposiciones legales o reglamentarias, no puede alegarse que la existencia de un medio judicial para contrarrestar lo segundo deba llevar necesariamente a la utilización de esa vía para atacar lo primero. En otros términos, no por el hecho de existir un instrumento judicial para el definido propósito de garantizar el acatamiento a normas vigentes se convierte dicho instrumento, a la vez, en el indicado exclusivamente para la defensa de los derechos constitucionales fundamentales afectados. Si para este fin ha sido estatuída la tutela y en efecto se establece una amenaza o violación concreta del derecho, es procedente su utilización con ese objeto específico aunque, de paso, se procure u obtenga el cumplimiento de leyes o actos administrativos en vigor.

Tal ocurre igualmente con las acciones populares a que se refiere el artículo 88 del Ordenamiento Superior, como en reiterada jurisprudencia lo ha sostenido la Corte Constitucional, pues aunque sea aquel el medio de defensa judicial aplicable, en principio, para la defensa de los intereses colectivos, cabe la tutela si está de por medio, de modo concreto y cierto, un derecho fundamental del accionante que así lo pruebe en su caso específico y que acredite la relación de causalidad existente entre la acción u omisión que afecte el interés de la comunidad y su propia circunstancia (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-539 del 22 de noviembre de 1993). En tales casos "la conexidad por razón del ataque a los derechos colectivo y fundamental genera (...) una unidad en su defensa, que obedece tanto a un principio de economía procesal como de prevalencia de la tutela sobre las acciones populares, que de otra manera deberían aplicarse independientemente, como figuras autónomas que son" (Cfr. Corte Constitucional. Sala Segunda de Revisión. Sentencia T-254 del 30 de julio de 1993. M.P.: Dr. A.B.C.).

Así, en el proceso que ocupa la atención de la Corte, si bien está involucrado necesariamente el interés general por cuanto la causa que genera la amenaza del derecho a la vida radica en la existencia de fallas que ponen en peligro la seguridad pública, valor protegido mediante acciones populares por el artículo 88 de la Constitución, resulta innegable que los accionantes, miembros de esa comunidad y -como tales- expuestos en forma permanente al uso de un vehículo de servicio público afectado por deficiencias técnicas, ven amenazada su propia subsistencia de manera directa y específica, lo que habilita la tutela para la protección de los derechos fundamentales en riesgo, aunque la orden judicial idónea para lograr tal propósito deba cobijar, por la naturaleza misma del asunto, al entorno social en cuyo medio ellos se desenvuelven.

La protección de los derechos a la vida y a la integridad personal, responsabilidad esencial del Estado

Es obligación primaria de las autoridades la de proteger a todas las personas residentes en Colombia en sus vidas y en sus demás derechos, entre ellos el de la integridad personal, tal como lo proclama el artículo 2º de la Constitución. Allí radica en gran parte la justificación de la existencia y actividad del Estado, por cuanto sería nulo todo esfuerzo por sostener la vigencia de un conjunto de instituciones sin el presupuesto indispensable de que los organismos existentes gozan de la capacidad necesaria para poner a salvo los más elementales derechos de toda persona. Así, en lo que concierne específicamente al derecho a la vida, de nada sirve todo un complejo normativo y orgánico de altísimo costo si no existen cuando menos motivos razonables y dignos de crédito para pensar que el engranaje institucional operará de modo oportuno y eficiente para brindar a los asociados un mínimo de protección.

El derecho a la vida, como supremo derecho fundamental (artículo 11 de la Constitución), es el soporte sobre el cual se desarrollan los demás derechos y su efectiva protección corresponde a la plena vigencia de los fines del Estado Social de Derecho.

En ese orden de ideas, cada organismo estatal, dentro de la órbita de sus atribuciones, tiene la responsabilidad, exigible coercitivamente, de hacer uso eficiente de los recursos y medios a su disposición para garantizar que, en el área a su cuidado, los derechos de las personas, en especial los fundamentales, serán objeto prioritario de su actividad.

Dentro de tal contexto, el cumplimiento mecánico de disposiciones, despojado de la perspectiva constitucional que debe permear toda función pública, no libera a las dependencias del Estado ni a quienes las dirigen de la responsabilidad primaria que la Carta les impone al señalar los fines del Estado: "servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución (...)"; "...proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y ... asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares" (Artículo 2º de la Constitución).

Por otra parte, en lo que se refiere a los servicios públicos, inherentes a la finalidad social del Estado, es deber de éste asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional, según lo dispone el artículo 365 de la Carta, norma que se ocupa en recalcar que las autoridades mantendrán la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios.

A los enunciados principios superiores no escapa, entonces, la prestación del servicio público del transporte colectivo urbano, objeto del presente proceso, máxime si se tiene en cuenta que se trata de una actividad de suyo riesgosa en la que los descuidos en las funciones de vigilancia y control de competencia de las autoridades públicas pueden representar atentado a la vida y la integridad de las personas.

La obligación estatal de protección -que se establece de manera genérica en el Preámbulo de la Carta, al señalar que uno de los propósitos de su vigencia es precisamente el de asegurar la vida a los integrantes de la comunidad, y que está desarrollada en diversas normas constitucionales- adquiere una mayor dimensión tratándose de actividades peligrosas, como es el caso del servicio público de transporte masivo o colectivo, pues en tal evento corresponde a la autoridad competente proveer todas las condiciones necesarias para que dicha actividad no rebase los límites de riesgo, de por sí implícito en ella.

De la demanda de tutela se desprende que los accionantes -usuarios cotidianos de dicho servicio, según lo afirman, sin que se haya esgrimido prueba alguna en contrario- temen por sus vidas y por su integridad personal en cuanto el parque automotor actualmente destinado al tráfico de pasajeros en Santa Fe de Bogotá, Distrito Capital, en las modalidades de buses, busetas y microbuses, presenta ostensibles deficiencias de carácter técnico y de seguridad que implican posibilidades serias y próximas de fatales accidentes.

Han acudido los demandantes al concepto del hecho público notorio, con el objeto de obtener protección sin necesidad de aportar mayores pruebas acerca de la situación que plantean.

Ha sido constante la jurisprudencia constitucional en sostener que el juez de tutela no puede basarse en la sola afirmación del quejoso para conceder el amparo solicitado, pues resulta necesario establecer sin género de dudas que se configura el presupuesto básico exigido por el artículo 86 de la Constitución para que tenga cabida la orden judicial pertinente, a saber que en efecto la acción o la omisión de la autoridad, o de particulares en su caso, han conducido a una situación fáctica de verdadera violación o amenaza de derechos fundamentales.

Ello resulta apenas natural dentro de un sistema jurídico que vela por la administración de justicia en el marco del debido proceso (artículo 29 de la Constitución) y que exige al juez sustentar sus decisiones en la solidez de realidades por él establecidas y no meramente intuídas o sospechadas.

Si bien la acción de tutela corresponde, de acuerdo con la definición constitucional, a un procedimiento preferente y sumario, estas características no se oponen a la debida y necesaria prueba de la vulneración o el riesgo del derecho invocado para que sea factible y procedente la protección judicial inmediata.

La Corte estima necesario ratificar en este caso las aludidas directrices jurisprudenciales, que no riñen con la teoría del hecho notorio cuando su presencia, establecida por el juez dentro del criterio de su razonable apreciación, conduce a la concesión de la tutela para brindar oportuna y cierta protección a derechos fundamentales violados o amenazados.

Es conocido el principio jurídico de que los hechos públicos notorios están exentos de prueba por carecer ésta de relevancia cuando el juez de manera directa -al igual que la comunidad- tiene establecido con certeza y por su simple percepción que algo, en el terreno fáctico, es de determinada forma y no de otra.

Es precisamente lo que ocurre en el presente caso con la inseguridad generalizada de los medios de transporte público de común utilización en el Distrito Capital. Para convencerse de las precarias condiciones técnicas y de mantenimiento del equipo automotor que a diario se ven precisados a utilizar los habitantes de la ciudad -entre ellos los accionantes- es suficiente la pura observación de lo que en sus calles acontece todos los días; la referencia a los constantes reportes de las propias autoridades de tránsito; la permanente y abundante información suministrada por los medios de prensa sobre frecuentes irregularidades y accidentes, algunos de ellos de inusitada gravedad, como los recientemente ocurridos, no menos que las cotidianas obstrucciones de las vías públicas ocasionadas por daños que inmovilizan los vehículos de servicio público.

En lo concerniente a seguridad, es conocido por todos que, en buena proporción, los automotores destinados al servicio público en las modalidades de buses, busetas y microbuses carecen de mecanismos adecuados para su fácil evacuación en caso de accidente; no tienen puertas de salida ni ventanas de emergencia y sus condiciones técnicas resultan deplorables; muchos de ellos son obsoletos y otros muestran deficiencias en la periódica revisión a que están obligados sus propietarios.

La locomoción de quienes se ven obligados a tomar el servicio que nos ocupa no debe convertirse, como de hecho sucede en la actualidad, en una aventura diaria de supervivencia, en donde el usuario se encuentra en condiciones de indefensión manifiesta ante una situación de inseguridad de la cual sería responsable el Estado si no asume de manera seria y efectiva la grave responsabilidad de vigilancia que le compete.

Es cierto, por tanto, que las vidas de los habituales usuarios de tales vehículos -la mayoría de la población- se hallan en evidente peligro por cuanto, en el momento de emplearlos, la persona que necesita el servicio no está en posibilidad de escoger el automotor al cual accede ni de verificar técnicamente cuál es su estado mecánico, de operación y funcionamiento.

Hay, pues, una situación objetiva e innegable de peligro para la vida y la integridad personal de quienes por necesidad deben acudir en demanda del servicio público colectivo de transporte urbano en la capital de la República.

Siendo los demandantes usuarios de dicho servicio, como lo han afirmado sin que exista prueba en contrario, sus derechos están amenazados de manera cierta e inminente mientras no se lleve a cabo una actividad administrativa programada y coherente orientada a la verificación y el control sobre el estado actual del parque automotor del servicio público al que se viene aludiendo.

En lo que respecta a la legitimidad de los accionantes, aspecto esencial para la prosperidad de la acción de tutela, bien definido tiene la Corte que ésta es un medio procesal específico condicionado, entre otras razones, por la presentación ante el juez de una situación de fehaciente y real amenaza o violación de derechos fundamentales. Ha de tener el peticionario un interés jurídico actual y suficiente como para pedir el amparo del juez en concreto, "de tal modo que, ante la certidumbre de la circunstancia tutelable, pueda aquél impartir una orden también concreta y definida enderezada al fin protector señalado por el Ordenamiento constitucional" (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-551 del 30 de noviembre de 1993).

Esa legitimidad resulta clara en el proceso bajo examen, pues, establecido que los accionantes residen en la ciudad de Santa Fe de Bogotá y que hacen uso permanente del servicio público de transporte masivo al que se refiere esta providencia, no cabe duda de que existe para ellos una amenaza de daño a sus derechos a la vida e integridad si se tiene en cuenta el hecho público y notorio de la actual y generalizada inseguridad dentro de la cual dicho servicio se viene prestando.

Nótese que el presente caso difiere claramente del que tuvo oportunidad de conocer la Corte cuando varios eventuales usuarios del transporte aéreo pretendían la adopción de medidas generales alegando peligro para sus vidas por la deficiente infraestructura de algunas instalaciones aeroportuarias (Sentencia T-551 del 30 de noviembre de 1993), toda vez que en la mencionada ocasión no pudo acreditarse por parte de los peticionarios un peligro real e inminente en cuanto se trataba de pasajeros esporádicos que, además, no probaron verse precisados a viajar siempre en las rutas que conducían a los terminales de cuyas deficiencias se quejaban.

En este proceso, en cambio, está la Corte ante la evidencia de un riesgo ordinario habida cuenta del necesario uso del transporte público colectivo urbano.

La amenaza, que, según la jurisprudencia de la Corte, se nos presenta como una violación potencial inminente y próxima respecto de la cual la función protectora del juez consiste en evitarla, tiene múltiples expresiones, entre las cuales se encuentra, como lo ha dicho esta Corporación, "la omisión de la autoridad cuya prolongación en el tiempo permite que aparezca o se acreciente un riesgo" (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-349 del 27 de agosto de 1993).

Ante ella, "el juez que establece con certeza la violación o amenaza del derecho, apreciándola en el caso específico y considerando las circunstancias del solicitante, imparte una orden al responsable para que actúe o se abstenga de hacerlo". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-479 del 26 de octubre de 1993). Esta orden tiene que ser proporcionada a la agresión y encaminada al imperio del derecho en el evento concreto y en principio con efectos particulares, a no ser que, en casos como el presente, la única forma de tutelar efectivamente el derecho individual invocado sea el establecimiento de unas condiciones generales que contrarresten de manera segura la amenaza que se cierne sobre aquél.

Así las cosas, halla la Corte imperativo revocar las sentencias de instancia, por las razones mencionadas, y tutelar los derechos a la vida y a la integridad personal, impartiendo una orden perentoria a la Secretaría de Tránsito y Transportes de Santa Fe de Bogotá, D.C., en el sentido de que, en un término máximo de 48 horas contadas a partir de la notificación del presente fallo, planifique e inicie una revisión de la totalidad de los vehículos actualmente destinados a la prestación del servicio público de transporte de pasajeros en las modalidades de buses, busetas y microbuses, a fin de garantizar que todos ellos cumplen los requisitos establecidos en la normatividad vigente al momento de efectuar la revisión, en lo concerniente a las condiciones mínimas de seguridad para la vida y la integridad física de los usuarios.

Desde luego, estima la Corte que la urgencia en la inmediata atención de la problemática descrita implica necesariamante la fijación de un término máximo dentro del cual debe efectuarse la revisión, con la advertencia de que el vehículo en el cual se detecte el incumplimiento de las expresadas condiciones mínimas de seguridad debe ser retirado ipso facto del servicio.

Ahora bien, es entendido que la Secretaría de Tránsito y Transportes habrá de actuar en el cumplimiento de este fallo dentro de la órbita de sus atribuciones legales y reglamentarias y con arreglo a la normatividad vigente en los aspectos materia de protección.

La Secretaría de Tránsito y Transportes tendrá en cuenta la necesaria aplicación del fin señalado por la Constitución a las autoridades en el sentido de que éstas han sido establecidas para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2º de la Constitución), puesto que hay derechos fundamentales de por medio y es necesario hacer realidad el principio constitucional de la solidaridad (artículo 1º de la Constitución). Dicha dependencia oficial exigirá con el mayor rigor a las empresas y propietarios de los vehículos el cabal sometimiento de éstos a la revisión en la forma y dentro de las modalidades que la misma Secretaría determine, siempre sobre la base de la efectividad de la orden impartida en esta sentencia.

Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,