Sentencia de Constitucionalidad nº 416/94 de Corte Constitucional, 22 de Septiembre de 1994

Procede la Corte a resolver sobre la acción pública de inconstitucionalidad ejercida por el ciudadano L.G.M.U., contra los artículos 88, 183, 212, 213, 215 y 234 (todos parcialmente) del Código Contencioso Administrativo, modificados por el decreto 2304 de 1989, y 137, 238, 348 y 378 (todos parcialmente) del Código de Procedimiento Civil, modificados, con excepción del 378, por el decreto 2282 de 1989.

Se transcriben a continuación los textos de las normas acusadas, resaltando en negrilla los apartes que se impugnan:

Código Contencioso Administrativo

Decreto 01 de 1984

Art. 88. ACCION DE DEFINICION DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS (modificado por el art. 18 del decreto 2304 de 1989):

(...)

"Recibido el expediente y efectuado el reparto, el C.P. dispondrá que se de traslado a las partes por el término común de tres días, para que presenten sus alegatos; vencido el término de traslado, la sala plena debe resolver dentro de los diez (10) días ...".

Art. 183. SUPLICA (modificado por el art. 39 del decreto 2304 de 1989):

(...)

"Este recurso deberá interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto, en escrito dirigido a la sala de que forma parte el ponente, con expresión de las razones en que se funda ...".

Art. 212. APELACION DE LAS SENTENCIAS (modificado por el art. 51 del decreto 2304 de 1989):

(...)

"Recibido el expediente y efectuado el reparto, se dará traslado al recurrente por el término de tres (3) días para que sustente el recurso, si aún no lo hubiere hecho. Si el recurso no se sustenta oportunamente, se le declarará desierto y ejecutoriada la sentencia objeto del mismo ...".

Art. 213. APELACION DE AUTOS (modificado por el art. 52 del decreto 2304 de 1989):

(...)

"Se dará traslado al recurrente, por tres (3) días para que sustente el recurso, si aún no lo hubiere hecho ...".

Art. 215. CONFLICTOS DE COMPETENCIA (modificado por el art. 53 del decreto 2304 de 1989):

(...)

"Recibido el expediente y efectuado el reparto, el C.P. dispondrá que se dé traslado a las partes por el término común de tres (3) días, para que presenten sus alegatos; vencido el término de traslado, la Sala Plena debe resolver el conflicto dentro del término de diez (10) días, mediante auto que ordene remitir el expediente al Tribunal competente. Contra este auto no procede ningún recurso...".

Art. 234: DECRETO DE PRUEBAS (modificado por el art. 61 del decreto 2304 de 1989):

(...)

"Contra el auto que deniegue algunas de las pruebas procede el recurso de súplica dentro de los dos (2) días siguientes al de su notificación y deberá resolverse de plano...".

Código de Procedimiento Civil

Decreto 1400 de 1970

Art. 137: "PROPOSICION. TRAMITE Y EFECTOS DE LOS INCIDENTES (modificado por el artículo 73 del decreto 2282 de 1989):

(...)

"2- Del escrito se dará traslado a la otra parte por tres días quien en la contestación pedirá las pruebas que pretende hacer valer, y acompañará los documentos y pruebas anticipadas que se encuentren en su poder, en caso de que no obren en el expediente...".

Art. 238: CONTRADICCION DEL DICTAMEN PERICIAL (modificado por el art. 110 del decreto 2282 de 1989):

(...)

"1- Del dictamen se correrá traslado a las partes por tres días durante los cuales podrán pedir que se complemente o aclare, u objetarlo por error grave...".

(...)

"4- De la declaración o complementación se dará traslado a las partes por tres días, durante los cuales podrá objetar el dictamen, por error grave que haya sido determinante de las conclusiones a que hubieren llegado los peritos o porque el error grave se haya originado en éstas...".

"5- En el escrito de la objeción se precisará el error y se pedirán las pruebas para demostrarlo. De aquel se dará traslado a las demás partes en la forma indicada en el art. 108, por tres días dentro de los cuales podrán éstas pedir pruebas. El juez decretará las que considere necesarias para resolver sobre la existencia del error, y concederá el término de diez días para practicarlas. El dictamen rendido como prueba de las objeciones no es objetable, pero dentro del término de traslado las partes podrán pedir que se complemente o aclare...".

Art. 348: REPOSICION, PROCEDENCIA Y OPORTUNIDADES (modificado por el art. 348 del decreto 2282 de 1989):

(...)

"El recurso deberá interponerse con expresión de las razones que lo sustenten, por escrito presentando dentro de los tres días siguientes al de la notificación del auto, excepto cuando este haya dictado en una audiencia o diligencia, caso en el cual deberá interponerse en forma verbal inmediatamente se pronuncie el auto...".

Art. 378: RECURSO DE QUEJA, INTERPOSICION Y TRAMITE:

(...)

"Si las copias no se compulsan por culpa recurrente, el juez declarará precluido el término para expedirlas, previo informe del secretario. Procederá la misma declaración, cuando aquellas no se retiren dentro de los tres días siguientes al aviso de su expedición por parte del secretario, en la forma establecida en el artículo 108 ...".

"Dentro de los cinco días siguientes al recibo de las copias deberá formularse el recurso ante el superior, con expresión de los fundamentos que se invoquen para que se conceda el denegado. El escrito se mantendrá en la secretaría por dos días a disposición de la otra parte que manifieste lo que estime oportuno, y surtido el traslado de decidirá el recurso...".

(...)

"En caso del recurso de queja para alterar el efecto de la apelación, el interesado deberá solicitarlo por escrito, con expresión de sus razones, dentro de los tres días siguientes a la llegada del original o las copias al superior, quien resolverá de plano la petición y si accede a ella dispondrá lo que fuere del caso para que el recurso se surta en debida forma...".

Considera el actor que los apartes de las disposiciones que se acusan son violatorias del preámbulo y de los artículos 2, 4, 29 y 228 de la Constitución Política. El concepto de la violación lo expone de la siguiente manera:

El preámbulo es el universo que delimita nuestra Constitución y en él se consagran unos postulados básicos que sirven de derrotero a los posteriores desarrollos normativos "con los cuales se regirá el Estado, las relaciones entre este y sus administrados, y la conducta de los ciudadanos"; entre dichos postulados ocupa un lugar de privilegio la "justicia".

Dice el actor, que los términos que las normas acusadas establecen para el ejercicio de las actuaciones procesales que en cada caso se prevén no responden, por ser "exiguos", a la idea de justicia. "La violación a la justicia se hace evidente cuando se confrontan los términos que se dan al ciudadano para que le administren su derecho, y el tiempo que se toma para darla, la que aplica el Estado cuando ejerce esa función pública por medio de la Rama Judicial".

Cita el actor el inciso 1o. del artículo 8 del Pacto de San José de Costa Rica, que en relación con las garantías judiciales establece el derecho de toda persona de ser oida por el juez competente, con la debida seguridad para sus derechos y dentro de un plazo razonable, para concluir que las normas en cuestión no contienen plazos razonables para realizar los actos procesales que las mismas autorizan y, en tal virtud, violan el derecho fundamental al debido proceso consagrado en el art. 29 de la C.P.

Al concretar el cargo de violación del artículo 2° de la C.P., afirma el demandante que los términos a los cuales aluden las normas demandadas hacen inefectivos los derechos de los ciudadanos, pues si los derechos de tipo procesal no pueden ser ejercitados, dado lo exiguo de los plazos procesales, no podrán ampararse o reconocerse debidamente los derechos sustanciales, ni efectivizarse "los principios, deberes y derechos consagrados en la Constitución, y especialmente el derecho a la defensa".

Aún cuando el demandante no desconoce los principios de celeridad y eficacia que informan una recta administración de justicia dice que dichos principios no pueden implicar el desconocimiento del derecho de defensa que requiere, para su ejercicio, de términos procesales adecuados. Seguidamente agrega: "La consideración de procurar justicia pronta y mantener la seguridad del procedimiento, no es suficiente ni definitiva razón para apoyar y mantener unos términos asfixiantes para el ciudadano, y evidentes en la desigualdad con los que aplican los jueces".

Finalmente el demandante, retomando los mismos argumentos antes expuestos, considera que la regulación de términos exiguos y angustiosos, como los consignados en las normas que se acusan, contradicen el artículo 228 de la Constitución Política, pues atentan contra el principio de la prevalencia del derecho sustancial.

La ciudadana D.C.O.D., designada por el Ministerio de Justicia para intervenir en este proceso, formuló oposición a las pretensiones del actor al considerar que las normas acusadas son exequibles. Al respecto, señaló:

"Los apartes de los artículos demandados se refieren exclusivamente a los términos que se establecen en diferentes etapas del proceso contencioso administrativo y del proceso civil, aspecto que se encuentra previsto, dentro de las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República por la Ley 30 de 1987, que en su artículo 1o. literal E) dispone que esas facultades serán para simplificar el trámite de los procesos judiciales y ajustarlo a la informática y a las técnicas modernas".

"Siendo la administración de justicia uno de los servicios más importantes que el Estado puede prestar a sus asociados y con el fin de lograr que se cumplan los principios rectores de un Estado Social de Derecho como son la eficacia, eficiencia y celeridad, la Constitución Política dedica una de sus específicas normas para imponer el obligatorio cumplimiento de los términos, cuando dispone en su artículo 228: ...Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo".

El señor P. General de la Nación rindió el concepto de rigor y solicitó a la Corte declarar constitucional los apartes de las normas que se demandan, con fundamento en las siguientes consideraciones:

Critica el señor P. los argumentos del demandante, pues considera que la actuación procesal debe adelantarse ordenadamente con arreglo a unos términos definidos, que encuentra establecidos de una manera razonable en las disposiciones impugnadas. Por ello advierte que, las diversas instancias en el proceso, así como las diversas oportunidades que éste le confiere al particular para hacer valer su respectivo derecho, desmienten la afirmación del demandante, porque el "proceso judicial es un conjunto de reglas preestablecidas que el particular, interesado en activarlo, conoce de antemano y cuyo apoderado, como profesional de la materia está en capacidad y en la obligación de manejar con destreza"

A propósito de la alegada violación del artículo 2° de la Constitución Nacional, el señor P. cita la sentencia C-426 de octubre de 1993, de esta Corporación, según la cual "el señalamiento de los plazos temporales de carácter perentorio para que se cumpla una actuación procesal, que es lo que sucede justamente en los artículos impugnados por el actor, constituyen, según ese Tribunal, prenda de garantía para la efectividad del derecho de las partes a que no ocurran dilaciones injustificadas o una prolongación indefinida del proceso".

En cuanto a la pretendida vulneración al debido proceso, a juicio de la Procuraduría no se presenta, porque para que dicha violación exista se requiere "que el juez aplique un proceso distinto del previsto en la ley" y que la presunta insuficiencia de los términos, que genera una restricción a la defensa, no genera la violación del artículo porque la expresión "nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se imputa, ante juez o Tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio", no es en lo fundamental sino la expresión jurídica del principio general del respeto debido a las reglas preestablecidas del juego, que está en la base de toda ética procedimental y, por supuesto también en la base de nuestra Constitución Política".

1. Competencia.

   Tiene la Corte competencia para fallar el presente proceso, de conformidad con el artículo 241-5 de la Constitución Política, dado que la acusación se dirige contra normas de decretos dictados en uso de facultades extraordinarias.

2. Precisión de la normatividad acusada.

   Las normas acusadas del Código Contencioso Administrativo fueron reformadas por el decreto 2304 de 1989; igualmente las normas demandadas del Código de Procedimiento Civil, con excepción del artículo 378, fueron modificadas por el decreto 2282 de 1989.

   La ley 30 de 1987, con fundamento en la cual se expidieron los decretos 2282 y 2304 de 1989, confirió facultades al Ejecutivo, entre otras, para simplificar el trámite de los procesos judiciales, lo cual efectivamente se persiguió con la expedición de las normas acusadas que resultaron reformadas con dichos decretos.

3. Los términos judiciales y los principios constitucionales de celeridad y eficacia.

   El proceso es una institución de satisfacción de pretensiones esencialmente dinámica; en tal virtud, el proceso se proyecta y desenvuelve en el tiempo, a través de la sucesión de una serie de actos o de etapas dirigidas a una finalidad, cual es la constatación de una situación jurídica en un caso concreto mediante una sentencia. El proceso se encuentra regido, entre otros, por los principios de celeridad y eficacia los cuales buscan que los trámites procesales se desarrollen con sujeción a los precisos términos señalados en la ley procesal y que el proceso concluya dentro del menor término posible y logre su finalidad, a través del pronunciamiento de la correspondiente sentencia.

   El impulso de la actuación procesal esta diseñada en relación con el tiempo, que es factor esencial para su celeridad y eficacia, entendida esta última en función del logro del objetivo del proceso.

   En función del tiempo no sólo se crean y modifican los derechos procesales concretos, sino que también se los extingue, por lo cual se hace necesario que la ley procesal establezca unos plazos o términos, con el fin de que el proceso se realice dentro de una secuencia lógica ordenada y con la oportunidad y celeridad que de conformidad con los artículos 29 y 228 de la Constitución Política demanda el ejercicio de la función de administrar justicia. Aunque es de anotar, que los principios de eficacia y celeridad que informan el proceso judicial y que se infieren de los preceptos aludidos, igualmente tienen su fundamento en el artículo 209 de la Carta Política, pues los postulados rectores de la función administrativa también tienen operancia en el desarrollo de la función jurisdiccional, como manifestaciones que son del poder del Estado.

   Los términos judiciales constituyen el espacio o medida del tiempo establecido por la ley o por el juez, con arreglo a esta, para que las partes que intervienen en un proceso o los auxiliares de la justicia realicen determinados actos procesales. Esta es la idea que fluye del artículo 118 del C.P.C., según el cual "los términos y oportunidades señalados en este código para la realización de los actos procesales de las partes y los auxiliares de la justicia son perentorios e improrrogables, salvo disposición en contrario".

   El tratadista H.M.M."Curso de Derecho Procesal Civil". Editorial ABC, Bogotá, 1973, Sexta Edición. P.. 372 afirma que los términos procesales tienen por objeto: "a. Regular el impulso procesal a fin de hacer efectiva la preclusión de las distintas etapas del proceso que permitan su desarrollo progresivo; b. La defensa de los derechos de los litigantes, evitando que sean víctimas de las astucias del adversario y tengan tiempo para ejercitar sus derechos y facultades. En efecto, es norma rectora del derecho procesal el que los términos judiciales se erigen en prenda mutua entre las partes del proceso, pues impiden actuaciones inesperadas y promueven la celeridad en la tramitación de los procesos, por lo cual en el análisis de las normas que los consagran debe procederse con criterio de estricto derecho y con rigurosa sujeción a sus reglas formales".

4. La idea de justicia pronta y oportuna en la Constitución Política.

   Según el preámbulo, el nuevo orden constitucional que entroniza la Carta de 1991 tiene como valor fundamental, entre otros, la justicia, la cual constituye uno de los pilares para garantizar un orden político, económico y social justo. La idea de justicia permea toda la normatividad constitucional que se construye a partir del reconocimiento de Colombia como un Estado Social de Derecho, organizado en forma de República democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y en la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.

   La justicia que se demanda a la autoridad judicial a través del derecho público abstracto de la acción, o de la intervención oficiosa de aquélla, se haya rodeada de una serie de garantías constitucionales, y obedece a una sistemática que se deduce de las siguientes instituciones, ordenamientos y principios constitucionales:

   1. De los mecanismos de protección de los derechos que la Constitución establece, a saber: H.C., (art. 34), Acción de Tutela (art. 86). Acción de Cumplimiento (art. 87), Acciones Populares (art. 88), Acciones de Inconstitucionalidad y Nulidad (arts. 40, 237-2, 241).

   2. Del establecimiento de las distintas jurisdicciones, como se deduce de los artículos 116 y 228 de la Carta Política.

   3. De la consagración del principio del debido proceso que se desenvuelve en el otorgamiento de una diversidad de garantías procesales y sustanciales.

   4. Del establecimiento de la administración de justicia como una función estatal, organizada en forma independiente y autónoma, en la cual se da prevalencia al derecho sustancial sobre el abjetivo o procesal, y de la garantía de la celeridad en los procesos judiciales, al determinarse que "los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado" (art. 228 C.P.).

   6. De la garantía de acceso a la administración de justicia, que no sólo implica la ejecución de los actos de postulación propios para poner en movimiento el aparato jurisdiccional, sino igualmente la seguridad del adelantamiento del proceso, con la mayor economía de tiempo y sin dilaciones injustificadas, y la oportunidad de una decisión final que resuelva de mérito o de fondo la situación controvertida (art. 229 C.P.).

   7. Del sometimiento de los jueces al imperio de la ley y la aplicación de esta con observancia del principio de igualdad (arts. 13 y 230 C.P.), sin perjuicio de la utilización de criterios auxiliares en el desarrollo de la actividad judicial.

   La consagración de los términos judiciales por el legislador y la perentoria exigencia de su cumplimiento, tienen intima relación con el núcleo esencial del derecho al acceso a la justicia y al debido proceso, pues la indeterminación de los términos para adelantar las actuaciones procesales o el incumplimiento de éstos por las autoridades judiciales, puede configurar una denegación de justicia o una dilación indebida e injustificada del proceso, ambas proscritas por el Constituyente.

   Esta Corte, en sentencia T-431/92 M.P.J.G.H.G.. manifestó: "No se trata únicamente de velar por el cumplimiento de los términos por sí mismo ya que él no se concibe como fin sino como medio para alcanzar los fines de la justicia y la seguridad jurídica, sino de asegurar que, a través de su observancia, resulten eficazmente protegidos los derechos de los gobernados, muy especialmente el que tienen todas las personas en cuanto a la obtención de pronta y cumplida justicia. La tutela para esta clase de transgresiones se deriva indudablemente de la enorme trascendencia de los derechos que, por razón de la paquidermia judicial, pueden resultar afectados, muchas veces de modo irreparable".

6. Análisis de los cargos de la demanda.

   Los cargos de inconstitucionalidad obedecen todos a la consideración esencial de que los términos establecidos por el legislador en los preceptos acusados no permiten el ejercicio del derecho de defensa y la adecuada administración de justicia.

   Dentro de la misión que le corresponde al Juez constitucional de velar por la supremacía e integridad de la Carta Política, está la función de verificar la correspondencia de las normas de contenido legislativo con la Constitución, pero no la de dilucidar cuestiones atinentes a aspectos meramente procesales que tienen que ver con la mayor o menor amplitud de los términos para el ejercicio de las actuaciones procesales requeridas para la efectividad de los derechos, que corresponden a la competencia discrecional del legislador, salvo cuando se impongan limitaciones o restricciones injustificables e irrazonables que afecten el núcleo esencial de los derechos.

   Evidentemente, determinar los casos en que es procedente, desde el punto de vista de la conveniencia, las ampliaciones de los términos procesales como lo pretende el actor, escapa al ámbito del control de constitucionalidad, toda vez que la razonabilidad que se exige respecto a los plazos relacionados con las diligencias procesales a que alude el artículo 8° de la Convención Americana de Derechos Humanos, implica un examen que se sustenta en una idea, un contraste experimental y un método, propios no del juzgador sino del legislador, quien con mayor representación y crédito, por conocer la diversidad de circunstancias propias de los procesos civiles y contenciosos administrativos, puede señalar los términos que deben observarse en las actuaciones procesales.

   Estima la Corte que la inexistencia de términos judiciales o su exagerada amplitud para el cumplimiento de las actuaciones procesales puede implicar un desconocimiento de los numerales 1° y 7° del artículo 95 de la Constitución Política, pues puede dar lugar a que los sujetos procesales abusen de sus derechos al poder actuar a su arbitrio, en cualquier oportunidad, con la circunstancia de que los procesos se harían interminables, desconociéndose de esta forma, los derechos ajenos, aparte de que sería nugatorio del deber de las personas de colaborar con la recta administración de justicia. De otra parte, la autorización para actuar procesalmente sin límite de tiempo alguno o la consagración de términos bien amplios podría dar lugar a actuaciones dilatorias y dolosas contrarios al principio a que alude el artículo 83 de la Constitución Política, al señalar que tanto las actuaciones de los particulares como de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe.

   El señalamiento de términos procesales da certeza y, por lo mismo, confianza a las actuaciones de las partes y del funcionario judicial; por consiguiente, los términos procesales contribuyen a garantizar la seguridad jurídica que es principio constitucional que se deduce de diferentes normas de la Carta, especialmente del preámbulo y de los artículos 1°, 2°, 4°, 5° y 6°.

   Considera la Corte que, los términos establecidos en las normas acusadas no aparecen irrazonables o faltos de proporcionalidad en lo que concierne a asegurar que las partes en el proceso ejecuten, dentro de unas etapas que son preclusivas, determinados actos procesales. Por consiguiente, antes que oponerse, realizan la idea de justicia, contribuyen a la seguridad jurídica y obviamente garantizan el derecho al debido proceso y al acceso a la justicia.

   Consecuente con lo expuesto, se declarará la exequibilidad de los apartes de los preceptos acusados.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,