Sentencia de Tutela nº 111/95 de Corte Constitucional, 16 de Marzo de 1995

En junio de 1994, el entonces Ministro de Desarrollo Económico, M.C.S., anunció a los medios de comunicación que la Junta Directiva de la Corporación Nacional de Turismo había aprobado -el 17 de ese mes-, la estrategia para la venta, entre otros de sus activos, del hotel El Isleño y los terrenos aledaños situados en la isla de San Andrés.

El 21 de julio, después de impugnado el fallo de primera instancia y antes de proferirse el de segunda, la Asamblea del Departamento de San Andrés, Providencia y S.C., realizó un cabildo abierto sobre esa enajenación de bienes inmuebles; según consta en el acta de esa sesión (folios 25 a 54 del segundo cuaderno), en ella se adoptaron decisiones relevantes para esta revisión, con la participación de los diputados, el representante de la fundación demandante, voceros de los gremios del archipiélago y miembros de la comunidad.

La Sons of the Soil (S.O.S.) Foundation, organización no gubernamental pro defensa de los derechos y valores de los nativos, interpuso demanda de tutela el 22 de junio de 1994, en contra del Ministerio de Desarrollo Económico y la Corporación Nacional de Turismo, "... en defensa del derecho fundamental de la comunidad raizal de San Andrés y Providencia a preservar su integridad étnica, cultural y social, el cual está siendo vulnerado seriamente por dicho Ministerio al disponer el remate, para los próximos días de junio, de los terrenos donde se encuentra ubicado el hotel `El Isleño', sobre los cuales tenemos derechos las comunidades raizales, sin que hayamos sido tenidos en cuenta" (folio 1).

Por esa razón, solicitó al juez de tutela que "...proteja los derechos constitucionales que están siendo vulnerados, procediendo a ordenar al Ministerio de Desarrollo o a la entidad que tenga a cargo el remate de los bienes, suspender el trámite de remate del hotel `El Isleño' y demás terrenos colindantes, ubicados en S.B., hasta tanto no se garantice la participación de las comunidades nativas de San Andrés y Providencia, a través de instancias representativas, y abstenerse de ejecutar actos de disposición sobre estos bienes inmuebles mientras la ley no establezca las condiciones que garanticen la identidad cultural de las mismas comunidades raizales" (folio 6).

El Juzgado Civil del Circuito de San Andrés, Providencia y S.C. conoció de la demanda y, luego del trámite debido, decidió acoger sus pretensiones considerando:

Aunque el derecho cuya protección reclama la fundación Sons of the Soil es de naturaleza colectiva, en este caso la acción de tutela procede para evitar un perjuicio irremediable.

La Constitución señala que se debe someter a "condiciones especiales la enajenación de bienes inmuebles" en el archipiélago, con el objeto de proteger la identidad cultural de las comunidades nativas; como el Congreso no ha expedido la ley prevista en el artículo 310 Superior, tal identidad cultural se encuentra desprotegida frente a actuaciones como la que originó la demanda de tutela.

Los terrenos de S.B. hacen parte del patrimonio cultural de la comunidad raizal, pues como consta en el expediente, están ligados a su historia, su paisaje, su memoria colectiva y el culto a sus antepasados; así, los nativos claramente tienen derecho a participar en la decisión sobre el uso que se dará a esa área.

La decisión del Ministerio de Desarrollo y la Corporación Nacional de Turismo de vender los terrenos de S.B., si bien acoge una recomendación del CONPES, viola el derecho a la participación de la comunidad representada por la fundación demandante.

En virtud de tales consideraciones, el Juzgado Civil del Circuito resolvió tutelar el derecho a la participación de la comunidad raizal en el ejercicio del poder público, y ordenó a las entidades demandadas: "...que suspendan las gestiones de venta de el (sic) hotel `El Isleño' y zonas aledañas, hasta tanto el Congreso de la República, no dicte la ley sobre condiciones especiales para la enajenación de inmuebles con el fin de proteger la identidad cultural de las comunidades nativas de San Andrés" (folio 96).

El apoderado judicial del Ministerio de Desarrollo Económico impugnó el fallo de primera instancia, con los siguientes argumentos:

La acción de tutela no procede en este caso porque se trata de un derecho colectivo; además, no existe perjuicio irremediable, pues con la venta de los bienes en comento no se alteran para nada las condiciones de vida de la comunidad.

El Congreso sí expidió el estatuto especial "...para la organización y el funcionamiento del departamento archipiélago de San Andrés, Providencia y S.C." por medio de la Ley 47 de 1993. Y aunque esta Ley atribuye a la Asamblea Departamental la función de reglamentar lo relativo a la enajenación de inmuebles (artículo 10 literal a), la falta de la ordenanza en que se cumpla con tal función no puede entenderse como prohibición de la venta de inmuebles. (folio 101).

"Es menester aclarar que el hotel El Isleño y los predios sobre los cuales de halla construído no han sido declaradas como patrimonio cultural por el Consejo Departamental de Cultura, en los términos de los artículos 47, 48 y 55 de la Ley 47. En este sentido, estamos en presencia de bienes de dominio privado que no hacen parte del patrimonio cultural, y que no forman parte de la identidad cultural a la que se refieren los peticionantes" (folio 102).

La propiedad de los terrenos sobre los cuales se haya el hotel El Isleño, fué reclamada y probada en el proceso por la Promotora de Turismo de San Andrés (Protuislas), folios 45 a 51 y 68 a 71. Esta sociedad, de la que son socios el Departamento Archipiélago y la Corporación Nacional de Turismo, tiene un patrimonio propio, lo administra autónomamente, y el Ministerio de Desarrollo no es competente para prohibirle la libre disposición sobre los bienes que lo conforman.

El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, S.C., resolvió sobre la impugnación el 6 de septiembre de 1994, revocando en su totalidad la decisión de primera instancia y denegando las pretensiones de la fundación demandante, de acuerdo con las consideraciones que se resumen a continuación:

La Sons of the Soil (S.O.S.) Foundation es una corporación, y como tal, no está legitimada para actuar en condición de accionante, pues, siendo un ente abstracto "...es obvio que no puede sentir ni padecer la vulneración o amenaza de algunos de los derechos fundamentales..." (folio 23 del segundo cuaderno).

En el proceso se reclama la protección de un derecho colectivo y, por tanto, la vía procesal adecuada no es la tutela; en su lugar, debió acudirse a las acciones populares.

La Sala no encuentra daño alguno acreditado en el expediente, pues los raizales de la isla no son propietarios del bien cuya venta pretenden impedir.

La venta de los inmuebles relacionados para nada influye o tiene que ver con el aspecto social y cultural de la etnia a cuyo nombre se reclama protección.

La acción fué instaurada contra personas equivocadas, puesto que el inmueble objeto de la misma no es de su propiedad; pertenece a la Promotora de Turismo de San Andrés y Providencia -Protuislas-.

Según la escritura de constitución de Protuislas -número 1 del 2 de enero de 1974-, las decisiones de la junta de socios (conformada por los representantes del Departamento de San Andrés, Providencia y S.C., y de la Corporación Nacional de Turismo), deben tomarse de común acuerdo; para la venta, se requiere entonces el voto favorable del Departamento Archipiélago; Además, éste goza de preferencia para la adquisición de las cuotas partes que el otro socio desee vender.

El presente expediente fue excluído de revisión por la Sala de Selección Número Diez -Auto del 24 de octubre de 1994-, pero el Defensor del Pueblo solicitó que fuera reconsiderada tal decisión, "...con el propósito de aclarar el alcance de las normas constitucionales relacionadas con los derechos fundamentales de las minorías étnicas". La Sala de Selección Número Once acogió la insistencia de la Defensoría y, en consecuencia, se procede en esta providencia a revisar los fallos de instancia.

La Corte es competente para pronunciarse en el presente proceso, en virtud de los artículos 86 y 241 de la Constitución Política. Le corresponde pronunciar la sentencia a la Sala Cuarta de Revisión de Tutelas, según el reglamento interno y el Auto de la Sala de Selección Número Once del 21 de noviembre de 1994.

El primer asunto que debe considerarse en la revisión del presente proceso, es el razonamiento del ad-quem, según el cual, las personas jurídicas no pueden sentir ni padecer la violación de algunos derechos fundamentales y, por tanto, no están legitimadas para demandar su tutela.

Sobre este asunto, la jurisprudencia de la Corte (véanse por ejemplo, las sentencias T-382, 396, 522 y 523 de 1993, y T-114 y 169 de 1994), ha reiterado que: a) las personas jurídicas son titulares de derechos fundamentales, b) en las condiciones previstas por el Constituyente, están legitimadas para demandar la tutela de sus derechos, y c) las diversas etnias reconocidas por la Carta Política como integrantes de la Nación, a más de ser titulares de derechos fundamentales, están legitimadas para reclamar su protección judicial a través de la vía de tutela (Sentencias T-428 de 1992, T-380 de 1993, T-324 de 1994 y T-007 de 1995).

Aunque las personas jurídicas pueden actuar como demandantes en vía de tutela, para solicitar el amparo de ciertos derechos que a ellas se les imputan, la presente acción no procede porque versa sobre un derecho colectivo cuya protección judicial debe buscarse a través de una acción popular (art. 88 C.P.) y no existe un perjuicio irremediable que se pueda evitar con ella a los miembros de la fundación demandante; además, las pretensiones adolecen de falta de objeto.

3.1. DERECHO COLECTIVO E INEXISTENCIA DE UN PERJUICIO IRREMEDIABLE.

El derecho de una comunidad a preservar su integridad étnica, cultural y social, como lo anotaron los jueces de instancia, es de naturaleza colectiva; por tanto, la acción de tutela sólo procede para su protección, cuando con ella se puede evitar un perjuicio irremediable al accionante que, siendo miembro de la comunidad afectada, pruebe que también está de por medio uno de sus derechos fundamentales, y que existe una relación de causalidad entre la acción u omisión violatoria del interés colectivo y la vulneración del suyo.

Ese derecho, reconocido por la Constitución de 1991 a la comunidad nativa de San Andrés, Providencia y S.C., fue desarrollado por el Gobierno Nacional a través del Decreto 2762 de 1991, y por el Congreso en la Ley 47 de 1993, y no aparece en el expediente bajo revisión, que la decisión de la junta directiva de la Corporación Nacional de Turismo o la actuación del Ministro de Desarrollo lo vulneren o violen las normas que lo desarrollan.

Ahora bien: ninguno de los que han actuado en el proceso como voceros de Sons of the Soil reclama que las actuaciones acusadas vulneren también uno de sus derechos fundamentales, por lo que en principio, la acción de tutela no procede en este caso. Sobre el perjuicio que pudo ocasionar a la preservación de la integridad étnica, cultural y social de la comunidad nativa del archipiélago la expropiación de los predios situados en S.B., realizada por el gobierno intendencial en 1956 de manera arbitraria según el dicho de algunos de los testigos, la Sala anota que no existe relación de causalidad entre las actuaciones demandadas de la Corporación Nacional de Turismo y del Ministerio de Desarrollo, y el presunto atropello ocurrido cuatro décadas atrás.

3.2. IMPROCEDENCIA POR FALTA DE OBJETO.

Tres temas sirven a la fundación Hijos del Suelo para plantear su concepto de violación del derecho y para solicitar que se suspenda el trámite de venta del hotel El Isleño y sus anexos hasta que se cumplan otras tantas condiciones que, a su juicio, una vez cumplidas garantizarían la preservación de la integridad étnica, cultural y social del grupo raizal; ellos son:

1) Régimen patrimonial de los departamentos. Según la demanda, los nativos de San Andrés aprendieron a vivir con el recuerdo y los efectos de la expropiación sufrida en 1956, consolándose con la idea de que los predios forzosamente enajenados serían conservados como propiedad pública y sus frutos redundarían en la elevación del nivel general de vida en las islas. Como la venta de los bienes en comento y la subsiguiente pérdida de sus frutos afecta claramente a los nativos, se debe ordenar su suspensión hasta que puedan participar en la adopción de tal medida.

2) Urbanismo. Cambiar los actuales usos del suelo en S.B. por su destinación a un hotel de lujo y un centro internacional de convenciones (pues es ése el objetivo que buscan los demandados), comporta aceptar una mayor presión sobre el ecosistema y un aumento considerable de la demanda sobre los servicios públicos existentes. Ya que tal cambio afecta gravemente a la preservación de la comunidad raizal, se debe interrumpir el proceso de su adopción, hasta garantizar en él la participación ciudadana.

3) Regulación de la enajenación de bienes inmuebles. Puesto que el artículo 310 de la Carta Política estipula que: "Mediante ley aprobada por la mayoría de los miembros de cada Cámara se podrá... someter a condiciones especiales la enajenación de bienes inmuebles con el fin de proteger la identidad cultural de las comunidades nativas y preservar el ambiente y los recursos naturales del Archipiélago", se debe impedir la venta de los bienes objeto del litigio hasta que el Congreso ejerza esa facultad.

Pasa ahora la Corte a exponer por qué las tres pretensiones adolecen de falta de objeto.

3.2.1. REGIMEN PATRIMONIAL DE LOS DEPARTAMENTOS Y PARTICIPACION CIUDADANA.

Acorde con lo estipulado en el artículo 309 de la Constitución, al departamento archipiélago se le aplica el régimen patrimonial propio de esa clase de entidades territoriales y, por tanto, la cuotas que le corresponden en la sociedad propietaria de los bienes objeto de esta demanda "...son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares..." (artículo 362 de la Constitución; véanse también sus artículos 58 a 60).

Partiendo de considerar la garantía que el Constituyente estableció para la propiedad, es atendible el reclamo que hizo el Ministro de Desarrollo al impugnar el fallo de primera instancia: el Ministerio no puede prohibir válidamente a Protuislas que disponga de su patrimonio de manera autónoma. Sin embargo, por el mismo régimen de garantías, ni ese Ministerio, ni el CONPES, ni ambos de consuno, pueden obligarla a enajenar los bienes que le pertenecen.

La recomendación contenida en el Documento Conpes DNP2648 de 1993, refrendada por el Ministerio de Desarrollo, según la cual, para remediar la situación financiera de la Corporación Nacional de Turismo se deben vender algunos de sus activos, sólo puede ser acogida y puesta en práctica por Protuislas, cumpliendo con las normas pertinentes de la Constitución, la ley y la escritura de constitución de la citada promotora turística.

Según la escritura pública No. 1 del 2 de enero de 1974 (folios 36 a 42), por medio de la cual se hizo constar la constitución de la Promotora Turística de San Andrés y Providencia -Protuislas-, a la Junta de Socios le corresponde la plenitud de las facultades dispositivas de la sociedad sobre su patrimonio (cláusula octava), y "las decisiones de la Junta de Socios se tomarán de común acuerdo, requiriéndose el voto afirmativo de ambos socios" (cláusula décimo primera).

Ahora bien: el Gobernador, como representante legal del departamento, no puede enajenar bienes inmuebles de la entidad territorial a su cargo, si no existe previa autorización de la Asamblea Departamental para hacerlo (artículo 300 numeral 9 de la Carta Política). Y en la adopción de tal autorización, tienen derecho a participar los ciudadanos nativos del archipiélago y los residentes permanentes, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 40 Superior y las leyes 47 de 1993 y 134 de 1994

Según la documentación que la Asamblea Departamental de San Andrés, Providencia y S.C. remitió al ad-quem (folios 25 a 54 del segundo cuaderno), esa Asamblea, autorizada por la Ley 47 de 1993 para ejercer las funciones propias de los concejos mientras se crean los municipios del archipiélago, citó y realizó un cabildo abierto para considerar la eventual venta del hotel El Isleño y sus áreas aledañas, con participación de la comunidad raizal, los gremios económicos de las islas y los Diputados. En ese evento se decidió que el Departamento no acepta la venta de sus cuotas en Protuislas, ni la de los bienes de la misma; además, que se buscaría la manera de ejercer la opción prioritaria que le corresponde para la compra de las cuotas de la Corporación Nacional de Turismo en la promotora.

En consecuencia el Gobernador, representando al departamento en la junta de socios de Protuislas, no puede de manera válida votar afirmativamente la enajenación de los inmuebles de su propiedad. Además, la comunidad raizal y los residentes permanentes del departamento ya tuvieron oportunidad de participar (y efectivamente la aprovecharon), en la decisión de la Asamblea que así lo ordenó. No existe entonces violación o amenaza al derecho de participación de la comunidad en cuyo nombre se demandó la tutela y, por tanto, la acción que se revisa resulta improcedente por falta de objeto.

3.2. URBANISMO Y PARTICIPACION CIUDADANA.

Las pruebas que obran en el expediente, dan cuenta de los usos tradicionales del suelo en el área conocida como S.B.: lugar de reposo de los antepasados y del culto que allí se les rendía, sitio de reunión social de la comunidad después del servicio religioso dominical, pista para las carreras de caballos -el deporte tradicional de los isleños-, patio de recreo de los estudiantes del colegio anglicano y residencia de algunas familias.

Como se desprende de los testimonios de los antiguos propietarios nativos D.J. de W., J.H.J., R.J.W., A.J.B., etc., tales prácticas comunitarias y familiares fueron truncadas en la década de los cincuentas, por la expropiación traumática que adelantó en esa zona el Gobierno del General R.P., el posterior traslado del cementerio y la construcción del hotel El Isleño, las canchas de tenis, la base militar, la sede de Protuislas, etc. Los declarantes y el demandante concuerdan en que los isleños aprendieron a vivir con los cambios que introdujo en el archipiélago esa intervención del Gobierno, consolándose con la promesa de que los terrenos expropiados se conservarían como propiedad pública y sus frutos se dedicarían a mejorar la calidad de vida de los nativos.

Sin embargo, el Ministro de Desarrollo afirma ahora que los terrenos de S.B. y las edificaciones que allí se encuentran pasarán a manos de particulares ajenos a las islas, y que los rendimientos del hotel de lujo y el centro de convenciones que allí se planea levantar no serán reinvertidos en el archipiélago. A cambio, tendrán que soportar un aumento abrumador en la demanda sobre los precarios servicios públicos de que disponen, así como sobre su debilitado ecosistema. Y todo ello, sin que los afectados hayan podido opinar sobre ese cambio en los usos del suelo.

La Corte conoce y considera la situación de la comunidad raizal de San Andrés, Providencia y S.C., y es plenamente consciente de la protección especial que requiere para su supervivencia como conglomerado culturalmente diferenciado, frente a las presiones de una sobrepoblación de inmigrantes que ya la convirtió en grupo minoritario dentro de su territorio ancestral, y a la destrucción progresiva de su ecosistema. Así consta en las Sentencias C-530 de 1993 (11 de noviembre, Magistrado Ponente Alejandro Martínez Caballero) y C-086 de 1994 (3 de marzo, Magistrado Ponente Jorge Arango Mejía).

Sin embargo, también en la consideración de esta pretensión se ha de señalar que la acción carece de objeto, pues las normas constitucionales vigentes (arts. 7, 40, 103, 105, 106, 310, etc.), y su desarrollo legal (especialmente el Decreto 2762 de 1991 y las Leyes 47 de 1993 y 134 de 1994), consagran el derecho ciudadano a participar en la definición de los usos del suelo, la protección de los recursos naturales y la conservación de la propia cultura, dentro de un plan que permita lograr un desarrollo sostenible.

Las posibilidades de participación popular estipuladas en esas normas no dependen, como parece entenderlo la fundación demandante, de la creación de los municipios en el archipiélago, pues el artículo 8 de la Ley 47 de 1993 dispone que, en desarrollo de la subsidiareidad, el Gobernador y la Asamblea Departamental ejercerán, a más de las funciones propias, las que corresponden a las autoridades administrativas de los distritos municipales aún no creados.

Más aún, del acta del cabildo abierto celebrado en la Asamblea Departamental se desprende que la comunidad raizal y los otros intervinientes en ese debate, consideran que la construcción de un hotel de lujo y un centro de convenciones en S.B. es viable, si se adelanta como parte del plan de desarrollo del departamento, previa la adquisición de las cuotas que en la actualidad pertenecen a la Corporación Nacional de Turismo.

3.3. ENAJENACION DE INMUEBLES Y PROTECCION DEL PATRIMONIO CULTURAL.

El alcance de las normas constitucionales sobre este tema, en lo relativo a la comunidad nativa de San Andrés, Providencia y S.C., fue fijado en el desarrollo que de las mismas hicieron el gobierno y el legislador en el Decreto 2762 de 1991 y la Ley 47 de 1993.

Ahora, si bien el Congreso no ha ejercido la facultad de someter "...a condiciones especiales la enajenación de bienes inmuebles con el fin de proteger la identidad cultural de las comunidades nativas...", tampoco parece justificado prohibir la venta del hotel El Isleño y sus áreas aledañas hasta que lo haga, porque: primero, en el artículo 53 de la Ley 47 de 1993, el legislador aclaró que: "los bienes que conforman el patrimonio cultural del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y S.C. pueden ser de propiedad pública o privada"; segundo, aún sin expedirse esa regulación sobre condiciones especiales para la enajenación de inmuebles, la escritura de constitución de Protuislas y las demás normas vigentes son suficientes, en este caso, para proteger los intereses de la comunidad raizal; y tercero, es perfectamente posible -como se consideró en el cabildo abierto-, que el Departamento adquiera las cuotas de la Corporación Nacional de Turismo y decida vender los bienes inmuebles objeto del conflicto, antes de que el legislador ejerza la facultad en comento.

En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,