Sentencia de Constitucionalidad nº 400/95 de Corte Constitucional, 7 de Septiembre de 1995

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano HUMBERTO DE J.P.P., solicita a la Corte que declare inexequible un aparte del numeral 10 del artículo 41 del decreto 1301 de 1994, por infringir distintos preceptos del Estatuto Superior.

A la demanda se le imprimió el trámite constitucional y legal estatuído para procesos de esta índole y una vez recibido el concepto fiscal, procede la Corte a decidir.

Las expresiones que se demandan son las que aparecen subrayadas dentro de la disposición legal a la que pertenecen.

"Artículo 41. Integración de la Junta Directiva. La Junta Directiva del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares estará integrada por los siguientes miembros:

.......

10. Un pensionado del Ministerio de Defensa Nacional nombrado por el Ministro de Defensa Nacional, para un periodo de dos (2) años, de candidatos que envíen las asociaciones de pensionados".

El demandante afirma que el artículo 41-10 del decreto 1301 de 1994, en lo acusado, viola los artículos 1, 2, 4, 5, 13, 15, 23, 29, 38, 40, 46, 48, 58, 94 y 95 de la Constitución, por cuanto excluye a los pensionados del Ministerio de Defensa no afiliados a ninguna asociación de esa clase, de la posibilidad de formar parte de la junta directiva del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares, creando de esta manera una discriminación o desigualdad entre los pensionados afiliados a tales agremiaciones y los no afiliados a ellas. Situación que, a juicio del actor, resulta también violatoria de los derechos de los pensionados al trabajo, a participar en el poder político, a acceder al ejercicio de funciones públicas, al buen nombre e intimidad, a elegir y ser elegido, a la libre asociación, el derecho de petición, el debido proceso y los derechos adquiridos.

Por otra parte, considera que hubo extralimitación de facultades por parte del Gobierno al expedir la norma impugnada, pues en el numeral 6o. del artículo 248 de la ley 100 de 1993 se le habilitó para efectuar una reestructuración, fijar los niveles de atención médica, etc, "pero en ningún momento se le concedieron facultades ni por el menor asomo, para marginar, para discriminar a un grupo de pensionados de los cuales (sic) no hagan parte de una asociación...".

El Ministro de Salud, actuando por intermedio de apoderado, presentó un escrito en el que expone las razones que, a su juicio, justifican la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada. Son éstos algunos de los argumentos en que se funda para llegar a esa conclusión.

- El decreto 1301 de 1994 lo expidió el Gobierno con fundamento en las facultades extraordinarias que le confirió la ley 100 de 1993 en su artículo 248, numeral 6, que lo autorizaba para organizar funcionalmente el sistema de salud de las Fuerzas Militares.

- La Constitución "coloca en manos de la ley, la regulación de todos los aspectos importantes relacionados con la Fuerza Pública, dentro de los cuales, como es apenas obvio, se incluyen los que tienen que ver con la organización de su sistema de salud".

- No se vulnera el derecho a la libre asociación, ya que la norma demandada "lo que hace es garantizar un cupo en la conformación de la junta directiva del Instituto de Salud, para los ex-miembros de las Fuerzas Militares que gozan de la asignación de retiro o pensión". Tampoco se viola el derecho al trabajo porque además de que el demandante goza de una pensión estatal no se "le impide ejercer una actividad laboral de libre escogencia".

- No se entra a analizar las demás normas infringidas, "por cuanto las razones esgrimidas como concepto de violación no guardan identidad con los derechos allí establecidos, ni con el alcance que el actor subjetivamente les quiere dar".

Lo rinde el Procurador General de la Nación en oficio No. 620 del 28 de abril de 1995, el que concluye solicitando a la Corte que declare exequible el aparte demandado del numeral 10 del artículo 41 del decreto 1301 de 1994, con base en las razones que se resumen en seguida.

- Existe una relación evidente entre la materia regulada en el precepto acusado y los asuntos que podía el Gobierno regular, de conformidad con lo consignado en el numeral 6o. del artículo 248 de la ley 100 de 1993; por tanto, no es posible hablar de exceso en el ejercicio de las atribuciones conferidas, pues "el establecimiento para las Fuerzas Militares de un Instituto de Salud, pieza fundamental en un sistema de salud para ese sector y, en particular, la integración de su principal órgano de dirección y administración como lo es la Junta Directiva, indudablemente corresponden a las formas de organización funcional y estructural que el legislador defirió" en la norma precitada.

- Tampoco se excedió el límite temporal de las atribuciones por que el decreto acusado parcialmente, se expidió dentro del término fijado en la ley de facultades, además de que el Ministro Delegatario que suscribe dicho ordenamiento estaba legalmente habilitado para hacerlo.

- El mandato acusado no viola la Constitución y, por el contrario, se enmarca dentro de sus mandatos, específicamente en lo dispuesto en el artículo 103, puesto que reconoce "el papel social e institucional que están llamadas a desempeñar las asociaciones de pensionados"; así las cosas, "si el deseo del legislador extraordinario hubiera sido que sólo los pensionados afiliados a tales organizaciones pudieran ser propuestos como candidatos a la Junta Directiva del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares, no habría infracción del artículo 13 Superior, porque el trato diferente con relación a los pensionados no afiliados estaría provisto de una justificación objetiva y razonable pues, se recalca, seguramente quienes hacen parte de las asociaciones de pensionados cuentan con la posibilidad de obtener el conocimiento y la experiencia que se requieren para desempeñarse como miembro de la junta directiva de una institución en la cual permanentemente se adoptan decisiones que los afectan directamente".

- La norma demandada no obliga a las asociaciones de pensionados para que candidaticen solamente a los afiliados a sus agremiaciones, sino que los deja en libertad de escoger de los pensionados en general, aquél que consideren más indicado.

1. Competencia

   Por dirigirse la demanda contra un precepto que forma parte de un decreto expedido por el Gobiereno Nacional en ejercicio de facultades extraordinarias, compete a esta Corporación pronunciarse sobre su constitucionalidad, al tenor de lo dispuesto en el artículo 241-5 de la Ley Suprema.

2. Delegación de funciones presidenciales

   De conformidad con lo dispuesto en el último inciso del artículo 196 de la Constitución, cuando el P. de la República se deba trasladar a territorio extranjero en ejercicio de su cargo, el Ministro a quien corresponda, según el orden de precedencia legal, ejercerá las funciones constitucionales que el P. le delegue, tanto aquellas que le son propias como las que deba cumplir en su calidad de J. delG.. El Ministro delegatario debe pertenecer al mismo partido o movimiento político del P..

   En desarrollo de esta facultad el P. de la República expidió el decreto 1266 del 21 de junio de 1994, delegando en el Ministro de Gobierno de la época, doctor F.V.R., por el término que durara su ausencia "en razón del viaje que debía realizar a los Estados Unidos de América, los días 22, 23, 25 y 26 de junio" de ese año, algunas funciones constitucionales, dentro de las que cabe destacar la contenida en el numeral 2o. del artículo 1o. del citado decreto, que dice: "artículo 150, ordinal 10, en cuanto se refiere al ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas al P. de la República".

   Con fundamento en dicha delegación el Ministro Delegatario de funciones presidenciales decidió hacer uso de las facultades extraordinarias que le confirió el Congreso al Gobierno Nacional, por medio del numeral 6o. del artículo 248 de la ley 100 de 1993 y en ejercicio de ellas expidió el decreto 1301 de 1994, objeto de acusación parcial.

   No hay pues vicio de inconstitucionalidad por el aspecto de la competencia del Ministro de Gobierno para dictar el decreto precitado.

3. Las facultades extraordinarias

   Con el fin de determinar si el decreto 1301 de 1994, parcialmente demandado, fue expedido dentro de los límites temporales y materiales fijados por el legislador ordinario, es preciso transcribir el texto del artículo por medio del cual se concedieron las facultades extraordinarias, cuyo texto es el que sigue:

   "Ley 100 de 1993

   Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones

   .....

   "Artículo 248. Facultades extraordinarias. De conformidad con lo previsto en el ordinal 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístese al P. de la República de precisas facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses, contados desde la fecha de publicación de la presente ley para:

   .....

   "6. Facúltase al Gobierno Nacional para que en el término de seis meses, contados a partir de la fecha de la presente ley, organice el sistema de salud de las Fuerzas Militares y de Policía y al personal regido por el decreto-ley 1214 de 1990, en lo atinente a:

1. Organización estructural;

2. Niveles de atención médica y grados de complejidad;

3. Organización funcional;

4. Régimen que incluya normas científicas y administrativas;

5. Régimen de prestación de servicios de salud."

   c.1 Límite temporal

   No hay reparo de constitucionalidad por este aspecto, pues el decreto 1301, según consta en el Diario Oficial No. 41409, se expidió el 22 de junio de 1994, respetando así el término fijado en la ley de habilitación legislativa, el cual era de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de la ley, diciembre 23 de 1993 (D.O. 41148).

   c.2 Límite material

   El decreto 1301 de 1994, que se intitula "Por el cual se organiza el Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, y del personal regido por el decreto ley 1214 de 1990, -régimen del personal civil del Ministerio de Defensa, la Policía Nacional, la Justicia Penal Militar y el Ministerio Público- con excepción de aquél que se vincule a partir de la vigencia de la ley 100 de 1993", consagra en el capítulo VIII normas relativas a la organización y funcionamiento del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares, determinando en el artículo 41, acusado parcialmente, cómo está integrada su junta directiva, asunto que, a simple vista, encaja dentro de las materias que el legislador extraordinario estaba autorizado para regular, pues si se trataba de establecer los entes encargados de prestar el servicio de salud, su organización estructural y funcional, es apenas obvio, que se indique la conformación de los mismos, al igual que la de los órganos de dirección, administración, manejo de personal, manejo médico, científico, etc.

   Al no existir extralimitación por parte del Gobierno Nacional en el ejercicio de las atribuciones conferidas, se entrará a estudiar el aparte demandado del numeral 10 del artículo 41 del decreto 1301 de 1994, por aspectos de contenido.

4. Lo demandado

   A pesar de que el demandante invoca como vulneradas una serie de normas constitucionales, algunas de las cuales, como bien lo afirman el interviniente y el Procurador General de la Nación, no guardan ninguna relación con lo que acusa, su demanda se concreta simplemente a sostener que en la última parte del numeral 10 del artículo 41 del decreto 1301 de 1994, que dice: "...de candidatos que envíen las asociaciones de pensionados", se establece una discriminación entre los pensionados del Ministerio de Defensa afiliados a una asociación de esa índole y los no afiliados a ellas, puesto que estos últimos no podrán formar parte de las listas de candidatos a integrar la junta directiva del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares, situación que no sólo vulnera el derecho de igualdad sino también el derecho al trabajo, a la libre asociación, a elegir y ser elegido, a participar en las decisiones estatales, el debido proceso, el derecho de petición, etc.

   Pues bien: en la disposición que se impugna parcialmente, se señala quiénes conforman la junta directiva del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares y en el numeral 10o. se incluye a un pensionado del Ministerio de Defensa Nacional nombrado por el Ministro de Defensa, para un periodo de dos (2) años, "de candidatos que envíen las asociaciones de pensionados", aparte éste cuestionado por el actor por las razones antes expuestas.

   El Hospital Militar Central, que funcionaba como establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Defensa Nacional, fue objeto de reorganización mediante el decreto 1301 de 1994, que aquí se impugna parcialmente, para convertirse en el "Instituto de Salud de las Fuerzas Militares", nombre con el que se identificará en adelante, pero conservando el carácter de establecimiento público nacional y con las mismas características de las entidades de su clase, esto es, personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.

   Dicho Instituto tiene como objetivo primordial ejecutar las políticas, planes y programas que, en materia de salud, adopten el Ministerio de Defensa Nacional y el Consejo Superior de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, respecto a los afiliados y beneficiarios del subsistema de salud de las fuerzas militares.

   La dirección y administración del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares está a cargo de la junta directiva, el director general, los directores regionales, los directores de hospitales y los demás funcionarios que se determine en la estructura interna.

   El señalamiento de las personas que habrán de integrar la junta directiva de un ente público compete al legislador como desarrollo propio de la facultad que tiene de fijar la estructura de la administración (art. 150-7 C.N.) y dentro de ella establecer los órganos de dirección y administración, tarea que si bien ejerce en forma discrecional no puede desconocer el principio según el cual la función administrativa está al servicio de los intereses generales, como tampoco la eficacia y eficiencia en la prestación del servicio público, además de la idoneidad y capacidad de las personas que deben conformar tales cuerpos directivos, pues de ellas dependerá la buena marcha de la institución, la ejecución y desarrollo de los planes y programas que han de llevarse a cabo, como la eficaz prestación de los servicios que dicho ente está obligado a satisfacer.

   Los miembros de la junta directiva del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares, como los de cualquier otro ente público, ejercen funciones públicas, pero por ese sólo hecho no adquieren la calidad de empleados públicos, lo que no obsta para que se les aplique el régimen de inhabilidades, incompatibilidades y responsabilidad creados por la ley para quienes cumplen esas actividades.

   El derecho de asociación, como lo ha sostenido esta Corporación, "tiene su raiz en la libre voluntad de las personas que deciden perseguir fines lícitos a través de una organización unitaria en la que convergen, según su tipo, los esfuerzos, recursos y demás elementos provenientes de sus miembros y que sirven de medios para la realización del designio colectivo. A la libre constitución de la asociación -sin perjuicio de la necesidad de observar los requisitos y trámites legales instituídos para el efecto-, se adicionan la libertad de ingreso a ella y la libertad de salida, para completar el cuadro básico de esta libertad constitucional que reúne así dos aspectos, uno positivo y otro negativo, sin los cuales no habría respeto a la autonomía de las personas". S.. C-041/94 M.P.E.C.M..

   Dicho derecho se encuentra consagrado en la Constitución en el artículo 38, en los siguientes términos: "se garantiza el derecho de libre asociación para el desarrollo de las distintas actividades que las personas realizan en sociedad."

   Las asociaciones de pensionados, que gozan de la protección y reconocimiento del Estado, se constituyen por la libre y autónoma voluntad de los jubilados de organizarse, con fines de utilidad común, y el cumplimiento de los objetivos señalados en sus estatutos, los cuales deben estar acordes con la Constitución y la ley. Son pues estas organizaciones entes de naturaleza social que tienen como propósito fundamental lograr el bien común o bienestar de sus asociados.

   En el caso sujeto a estudio, no entiende la Corte cómo se pueda vulnerar el derecho de asociación, pues en la norma acusada no se está obligando al pensionado a asociarse o afiliarse a alguna organización que los agremie, como tampoco se le impide hacerlo; simplemente se faculta a las asociaciones de pensionados del Ministerio de Defensa Nacional para conformar una lista de candidatos con el fin de elegir a quien habrá de desempeñarse como miembro de la junta directiva del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares.

   La razón por la que el legislador les asignó dicha tarea a las asociaciones de pensionados tiene una justificación objetiva y razonable dado el papel que desempeñan en la sociedad tales organizaciones, cuyo objetivo primordial es la obtención de beneficios generales no sólo para quienes están afiliados a ellas sino también para el sector al que pertenecen, sumado al conocimiento directo que tienen de los problemas y necesidades que padecen los jubilados en todos los campos, especialmente en el que aquí interesa, cual es el de la seguridad social, que comprende también el derecho a la salud, la integración a la vida activa, la rehabilitación, etc; por las relaciones que obligatoriamente mantienen con gran número de pensionados, se constituyen en los entes más indicados para seleccionar a los jubilados que habrán de integrar la lista de candidatos a la junta directiva del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares, quien deberá actuar como su representante y vocero para defender y velar por sus derechos.

   La unión organizada y permanente de los pensionados les permitirá luchar en mejor forma por la defensa y mejoramiento de sus condiciones de vida y de sus intereses vitales, que en cuanto se refiere al servicio de salud se traduce en exigir y obtener una atención adecuada, digna, oportuna y eficaz por parte de las entidades encargadas de prestar el servicio, que para los pensionados del Ministerio de Defensa Nacional lo es el Instituto de Salud de las Fuerzas Militares.

   Así las cosas, no advierte la Corte infracción del derecho de asociación y, por el contrario, considera que el mecanismo a que alude el precepto demandado se constituye en un medio adecuado para que los pensionados del Ministerio precitado tengan una debida y auténtica representación en el organismo encargado de prestarles el servicio de salud.

   De otra parte, tampoco encuentra la Corte que se vulnere el derecho de igualdad entre los pensionados del Ministerio de Defensa asociados y los no asociados, por que como bien lo afirma el Procurador General de la Nación, "la norma en cuestión si bien es cierto defiere en las asociaciones de pensionados la escogencia de los candidatos a la Junta Directiva del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares, no es menos cierto que en ningún momento obliga a que los opcionados deban ser extraídos de los afiliados a tales organizaciones. De manera que la disposición bajo estudio deja en libertad a las asociaciones de pensionados para que envíen los candidatos que deseen para miembro de la junta directiva". Pero debe añadir la Corte, que sea cual fuere la decisión que adopten dichas organizaciones sobre el escogimiento de los pensionados que habrán de candidatizar, esto es, si se trata de pensionados que pertenecen a una asociación de esa índole o a pensionados ajenos a ellas, la norma acusada no es inconstitucional pues, como ya se ha expresado, el legislador es autónomo para señalar quiénes integran la junta directiva de un establecimiento público, como lo es el Instituto de Salud de las Fuerzas Militares.

   En lo que respecta a la presunta violación del derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político con el fin de hacer efectivo el acceso al desempeño de funciones públicas, esta Corporación ha dicho:

   "El derecho a la participación ha sido reconocido por la Carta Política como un derecho fundamental. Lo anterior significa que toda persona particularmente todo ciudadano, tiene la facultad constitucional de intervenir en la actividad pública ya sea como sujeto activo de ella, es decir, como parte de la estructura gubernamental y administrativa del Estado, ya sea como sujeto receptor de la misma, interviniendo, mediante el sufragio en la elección de los gobernantes, participando en las consultas populares, teniendo iniciativa legislativa, interponiendo acciones en defensa de la Constitución o la ley, actuando como miembro de partidos o movimientos políticos, o aún elevando peticiones a las autoridades y obteniendo la pronta respuesta de ellas".

   "El derecho a la participación se encuentra enunciado en el Preámbulo del Estatuto Superior y en sus artículos 1o y 2o., en los cuales se definen los principios fundamentales y los fines esenciales del Estado Colombiano. Con todo, es en el artículo 40 donde se consagra específicamente este derecho como parte integral de los denominados derechos fundamentales, norma en la cual se incluye, de modo particular, el acceso al desempeño de cargos públicos. En efecto, prevé la mencionada disposición: "Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. para hacer efectivo este derecho puede: ... 7. Acceder al desempeño de funciones y cargos públicos...".

   "Ahora bien, debe la Corte señalar que el derecho a desempeñar funciones públicas se predica no sólo de las personas que se vinculan materialmente con la administración mediante la elección o nombramiento y la posesión en el cargo, sino también de los particulares que, en los casos taxativamente señalados en la ley, puedan investirse de la autoridad del Estado y desempeñar funciones administrativas, donde se entiende por función 'el ejercicio de las tareas, atribuciones y responsabilidades que se adscriben a una actividad o estructura u organización para, mediante su realización, obtener unos determinados cometidos o finalidades". S.. C-089A/94 M.P.V.N.M.

   Así las cosas, no advierte la Corte violación alguna de los derechos enunciados, pues al pensionado del Ministerio de Defensa no se le está coartando el ejercicio pleno de los distintos mecanismos o instrumentos jurídicos que ha estatuído el Constituyente para permitirle intervenir en las actividades políticas y en la toma de decisiones generales que los puedan afectar. Lo que ha hecho el legislador extraordinario es reconocer que la asociación es un mecanismo eficaz y adecuado para defender e instrumentar los derechos de quienes tienen en común un interés capaz de aglutinarlos, (así no se aglutinen) puesto que los efectos benéficos alcanzan aún a quienes se han mostrado renuentes a asociarse.

   De ahí que sea la misma Constitución la que en el artículo 103, después de señalar las formas de participación del pueblo en el ejercicio de su soberanía, ordene al Estado contribuir a la organización, promoción y capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no gubernamentales, sin atentar contra su autonomía con el fin de que "constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan." (Resalta la Corte)

   La norma impugnada al incluir dentro de los miembros de la junta directiva del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares a un pensionado del Ministerio de Defensa Nacional, quien será elegido de las listas de candidatos que envíen las asociaciones de pensionados de ese Ministerio, en lugar de contrariar los derechos constitucionales a que se ha hecho alusión les está dando aplicación, al permitir que los jubilados participen en forma activa en la dirección, manejo y administración de la entidad encargada de prestarles el servicio de salud, lo que harán a través de un representante que será su vocero, siendo ésta una de las formas de dar protección a las personas de la tercera edad, y de garantizar la eficiente prestación del servicio de seguridad social.

   Finalmente, no entiende la Corte cómo el precepto demandado pueda infringir el derecho que tiene toda persona de presentar peticiones respetuosas a las autoridades, ya sea en interés general o particular y obtener pronta respuesta; o el derecho al debido proceso, a la intimidad y buen nombre, al igual que los derechos adquiridos, y otros más que el demandante invoca, pues además de que no esgrime un argumento específico para demostrar la vulneración, ellos no guardan ninguna conexidad con lo acusado, y dada la existencia de innumerables sentencias en las que la Corte ha definido el sentido y alcance de cada uno de ellos, no es del caso volver sobre el tema; basta remitirse a ellas.

   En consecuencia, se procederá a declarar exequible el aparte demandado del numeral 10 del artículo 41 del decreto 1301 de 1994, por no lesionar mandato constitucional alguno.

   En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional actuando en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución Nacional,

   R E S U E L V E :

   Declarar EXEQUIBLE el aparte del numeral 10 del artículo 41 del decreto 1301 de 1994, que dice: "... de candidatos que envíen las asociaciones de pensionados".

   C., notifíquese, comuníquese a quien corresponda, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

   JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO

   P.

   JORGE ARANGO MEJIA

   Magistrado

   ANTONIO BARRERA CARBONELL

   Magistrado

   EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ

   Magistrado

   CARLOS GAVIRIA DÍAZ

   Magistrado

   HERNANDO HERRERA VERGARA

   Magistrado

   ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO

   Magistrado

   FABIO MORÓN DÍAZ

   Magistrado

   VLADIMIRO NARANJO MESA

   Magistrado

   MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO

   Secretaria General