Sentencia de Tutela nº 105/96 de Corte Constitucional, 12 de Marzo de 1996

Con base en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección correspondiente de la Corte Constitucional escogió, para efecto de su revisión, la acción de tutela de la referencia.

De conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión de la Corte entra a dictar sentencia de revisión.

1. Solicitud

   La ciudadana E.M.B.L., en su calidad de madre de la menor C.E.G.B., interpuso ante el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Barranquilla, acción de tutela con el fin de amparar su derecho fundamental de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política.

2. Hechos

   Afirma la peticionaria que el día 6 de enero de 1995, su hija menor fue víctima de un accidente de tránsito que le ocasionó la fractura del fémur de su pierna derecha. La niña fue atendida en la Clínica C. de la ciudad de Barranquilla, donde se le practicó una cirugía insertándole un clavo en el fémur lesionado, quedando programada una segunda intervención para el día 24 de junio del mismo año, con el fin de retirarle el elemento extraño.

   Señala igualmente la actora que los gastos de atención médico-quirúrgicos fueron asumidos por el seguro obligatorio de accidentes de tránsito a cargo de Seguros del Estado S.A., entidad que finalmente no cumplió con su obligación de asumir el pago de la atención médica, ya que la clínica C. se abstuvo de realizar la segunda cirugía, alegando que el presupuesto aportado por la aseguradora no era suficiente para cubrirla.

   Frente a esta situación la demandante presentó el día 12 de julio de 1995, una petición formal a la aseguradora con el fin de que se le explicara el motivo por el cual la clínica no realizaba la operación programada, sin que hasta la fecha de presentación de la acción de tutela hubiese recibido respuesta alguna. La supuesta actitud asumida por Seguros del Estado S.A, al no dar respuesta a la petición, según la actora, amenaza la salud de la niña y la priva del derecho que ésta tiene de llevar una vida sana.

3. Pretensiones

   La solicitud de la demandante va dirigida a que, como consecuencia del amparo del derecho conculcado, se ordene a la compañía Seguros del Estado S.A. resolver la petición formulada por ésta, cuyo objetivo era conocer la forma como el seguro obligatorio ampara a los terceros en calidad de víctimas de accidentes de tránsito.

1. Primera instancia

   Mediante auto de fecha veinticinco (25) de agosto de mil novecientos noventa y cinco (1995), el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Barranquilla, asumió el conocimiento de la presente acción de tutela, y decretó y recolectó la prueba que a continuación se relaciona:

   1.1. Inspección judicial a las instalaciones de Seguros del Estado S.A., seccional Barranquilla.

   El día 31 de agosto de 1995 el despacho se desplazó a las instalaciones de la entidad demandada y pudo constatar: primero, que la petición presentada por la actora fue contestada mediante comunicación de fecha 4 de agosto de 1995, para lo cual se adjuntó certificado de Adpostal Nacional que prueba el envío de la respuesta mencionada, y segundo, que se produjo el desembolso de la primera operación de la menor accidentada, adjuntando paz y salvo firmado por la propia Clínica C., pago que se produjo de conformidad con el manual de tarifas SOAR-FONSAT, contenido en la resolución No. 2389 de 1994, en concordancia con el artículo 9o. del Decreto 1813 de 1994.

   En la respuesta mencionada, Seguros del Estado S.A. le manifestó a la peticionaria lo siguiente:

   " (...) La cobertura máxima por el amparo de gastos médicos, quirúrgicos, farmacéuticos y hospitalarios establecida por la ley es de $1.982.225.00, para el año de 1995, cabe anotar que todas las entidades hospitalarias deben facturar según las tarifas del Ministerio para todos los servicios prestados como consecuencia de accidentes de tránsito. Cuando los servicios excedan este valor la institución debe acudir al FONDO DE SOLIDARIDAD Y GARANTIA que cubre hasta 300 salarios mínimos.

   De acuerdo a nuestros registros se ha pagado a la CLINICA CERVANTES LTDA.. por concepto de gastos médicos, quirúrgicos y farmacéuticos $822.490, lo que indica que el tope máximo de reclamación no está cubierto, por ende otorga el beneficiario al afectado para solicitar los servicios a que haya lugar.

   1.2 Fallo de primera instancia

   El Juzgado Segundo Civil del Circuito de Barranquilla, mediante providencia de fecha seis (6) de septiembre de mil novecientos noventa y cinco (1995), resolvió denegar por improcedente la acción de tutela impetrada por la actora contra Seguros del Estado S. A., toda vez que la acción de tutela se dirigió contra una organización privada, la cual no está encargada de la prestación de un servicio público y tampoco actúa como entidad pública.

   Sobre el particular, consideró el Juzgado que, de conformidad con el artículo 23 de la Constitución Política, el derecho de petición puede ejercerse no sólo frente a cualquier autoridad pública, sino también frente a los particulares. En este último caso, el constituyente de 1991 facultó al legislador para reglamentarlo, sin que hasta la fecha se haya adelantado dicha reglamentación, razón por la cual el derecho de petición, en principio, únicamente es vinculante frente a las autoridades públicas y a las entidades particulares que se encuentren encargadas de la prestación de un servicio público, situación que no se presenta en el caso de la entidad demandada, una compañía de seguros.

   Finalmente, sostuvo el Juzgado que, a pesar de lo anterior, Seguros del Estado sí dio respuesta a la peticionaria, lo cual se demuestra con la fotocopia del memorial calendado el 4 de agosto de 1995, enviado por correo certificado a la dirección anotada por la demandante en la petición formulada.

2. Segunda instancia

   El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, Sala de Decisión Civil, mediante providencia de fecha once (11) de octubre de mil novecientos noventa y cinco (1995), resolvió la impugnación presentada contra el fallo de primera instancia, confirmándolo en todas sus partes.

   Sobre el particular, sostuvo el despacho que Seguros del Estado S.A. no es una autoridad pública sino una organización privada que desarrolla una actividad económica la cual no constituye un servicio público -actividad aseguradora-. Además, señaló el ad-quem, que la entidad sí dio respuesta a la solicitud efectuada por la accionante, a través de un escrito calendado el 4 de agosto de 1995 y enviado a la demandante por medio de correo certificado.

   Por último sostiene la Sala que la entidad demandada ha cumplido su función como aseguradora del riesgo de accidentes de tránsito, ya que ha cancelado la totalidad de la cuenta de cobro presentada por la clínica C.. De manera que si la clínica considera agotada la cobertura para efectos de la segunda operación, ésta podrá acudir al Fondo de Solidaridad y Garantías con el fin de que le sea reconocido el mayor valor no cubierto por el seguro.

1. Competencia

   De conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241, numeral 9o. de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Sala Novena de revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de tutela de la referencia.

2. Ejercicio del derecho de petición frente a las organizaciones particulares

   De conformidad con el artículo 23 de la Constitución Política, el derecho de petición puede entenderse como la facultad que tiene toda persona para acudir ante cualquier autoridad u organización particular -en los casos señalados por la ley- y presentar solicitudes respetuosas, que deben ser resueltas en forma pronta y oportuna. Así entonces, debe entenderse que este derecho tiene como destinatarios a las autoridades públicas y por excepción a las organizaciones privadas.

   Sobre el particular, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado:

   "El derecho de petición tiene como titular a toda persona, nacional o extranjera. Por medio de él, se permite acudir ante las autoridades o ante las organizaciones privadas en los términos que defina la ley, con el fin de obtener una pronta resolución a las solicitudes que se hayan presentado." (Sentencia No. T-124 de 1993. Magistrado Ponente, doctor V.N.M..

   El derecho de petición consagrado en la Carta Política de 1991, conserva en líneas generales la fórmula descrita en el artículo 45 de la Constitución anterior -1886-. Sin embargo, la norma vigente contiene una innovación importante cual es la de permitir el ejercicio de este derecho ante las organizaciones privadas en los casos señalados por el legislador, con el fin de brindar una mayor garantía a los derechos fundamentales de los ciudadanos. Dicha innovación pretende a su vez, aumentar el campo de aplicación del derecho de petición, que se encontraba limitado al ámbito del sector público, y darle una concepción más universal, que haga viable una mayor participación y compromiso de los asociados en el desarrollo activo de los fines propios del Estado colombiano.

   En relación con las organizaciones privadas como sujeto pasivo del derecho de petición, el propio artículo 23 de la Carta deja en cabeza del legislador su reglamentación; pero ésta no puede ser entendida como un mandato directo sino como una facultad que el legislador puede ejercer a su arbitrio, y que hasta el momento no ha sido desarrollada. Sin embargo, es importante recordar que esta Corporación, de conformidad con el artículo 86 de la Carta Política y el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991, se ha pronunciado en forma reiterada a favor de la procedencia de la acción de tutela en contra de particulares encargados de la prestación de un servicio público (art. 365 de la C.P.), o cuando desarrollan actividades que pueden revestir ese carácter, siempre y cuando exista violación de un derecho fundamental. Ha tenido en cuenta la jurisprudencia, que en estos casos, el particular asume poderes especiales que lo colocan en una condición de superioridad frente a los demás coasociados, y sus acciones u omisiones pueden generar una amenaza o vulneración de uno o varios derechos constitucionales fundamentales que deben ser protegidos en forma inmediata por la autoridad judicial competente.

   Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente:

   "La acción de tutela procede contra particulares que prestan un servicio público, debido a que en el derecho privado opera la llamada justicia conmutativa, donde todas las personas se encuentran en un plano de igualdad. En consecuencia, si un particular asume la prestación de un servicio público -como de hecho lo autoriza el artículo 365 superior- o si la actividad que cumple puede revestir ese carácter, entonces esa persona adquiere una posición de supremacía material -con relievancia jurídica- frente al usuario; es decir, recibe unas atribuciones especiales que rompen el plano de igualdad referido, y que, por ende, en algunos casos, sus acciones u omisiones pueden vulnerar un derecho constitucional fundamental que requiere de la inmediata protección judicial". (Sentencia No. C-134 de 1994, Magistrado Ponente, doctor V.N.M.. (N. fuera de texto).

   De conformidad con los argumentos expuestos y por tratarse de un derecho constitucional fundamental, debe entenderse que la acción de tutela resulta procedente tratándose del derecho de petición frente a particulares encargados de la prestación de un servicio público, o cuando desarrollan actividades similares que comprometen el interés general. Además, porque entenderlo en otra forma llevaría a un desconocimiento del derecho a la igualdad frente a las entidades públicas que prestan determinado servicio en forma directa, y cuyas actuaciones se encuentran sujetas al control legal a través de la acción de tutela, en tanto que las entidades particulares que desarrollan la misma actividad, estarían exentas de esta carga, generándose una evidente e injusta discriminación.

   Así entonces, las organizaciones privadas que se encuentran incursas en las hipótesis descritas, esto es, -que prestan un servicio público o desarrollan una actividad similar-, están obligadas a dar respuesta oportuna a las peticiones que le sean planteadas. Respuestas que, además, tienen que ser sustanciales en cuanto que deben resolver o aclarar la inquietud formulada.

3. El caso concreto

   Los hechos que motivaron la presente acción de tutela se derivan del accidente de tránsito ocurrido el día 6 de enero de 1995 en la ciudad de Barranquilla, en el que resultó lesionada la menor C.E.G.B., hija de la actora. La niña fue atendida por cuenta del seguro obligatorio de accidentes de tránsito contra terceros, a cargo de Seguros del Estado S.A., en la Clínica C. de la mencionada ciudad, donde se le practicó una cirugía en el fémur de su pierna derecha, siendo necesario insertarle un clavo, que debía ser retirado meses después mediante una segunda operación (junio 24 de 1995). La nueva cirugía no se realizó, por cuanto según lo manifestó la propia institución hospitalaria a la demandante, el valor asegurado no era suficiente para cubrir los gastos que exigía la operación (folios 4y 5).

   Frente a esta situación, el día 12 de julio de 1995 la actora presentó petición formal ante Seguros del Estado S.A., en la que solicitaba explicación sobre los motivos aducidos por la clínica para no realizar la segunda operación. En el referido escrito señaló: "solicitud petición art. 23 de la C.N., para conocer en qué forma el seguro obligatorio ampara a los terceros, en calidad de víctimas en accidente de tránsito." Transcurrido el tiempo, afirma la actora no haber obtenido respuesta alguna que le permita aclarar la situación, razón por la cual acudió a la acción de tutela (agosto 22 de 1995).

   Sobre el particular, una vez examinadas las pruebas que obran en el expediente, encuentra la Sala que la entidad demandada -Seguros del Estado S.A.- sí dio respuesta a la petición formulada y que la misma fue enviada a través de correo certificado Adpostal, a la dirección anotada en el escrito de petición (folios 27, 28 y 29). La razón por la cual la actora afirma no haberla recibido se concreta en el hecho de que la dirección anotada no era la correcta, pues la peticionaria se limitó a señalar el barrio y olvidó mencionar la nomenclatura de su residencia (folio 11).

   Es claro para esta Sala de Revisión, que la efectividad del derecho de petición exige que la autoridad o el particular sobre quien recae la obligación de dar respuesta a la solicitud, no se reserve el sentido de su determinación, ya que es necesario que la decisión trascienda su ámbito propio y sea puesta en conocimiento del peticionario, pues si el interesado desconoce su contenido, mal podría sostenerse que el derecho se ha resuelto cabalmente. Sin embargo, la responsabilidad de que la respuesta llegue al destinatario no depende de manera exclusiva de la autoridad o del particular a quien se le dirige, pues el peticionario debe manifestar su interés en el agotamiento del derecho, consignando la dirección correcta, o describiendo en el escrito la forma como se le podría hacer llegar la respuesta.

   En relación con el tema, el Código Contencioso Administrativo señala los requisitos que debe tener una petición escrita y dispone en su artículo 5o., numeral 2o., lo siguiente:

   "Art. 5°- Toda persona podrá hacer peticiones respetuosas a las autoridades, verbalmente o por escrito, a través de cualquier medio.

   Las escritas deberán contener, por lo menos :

   (...)

2. Los nombres y apellidos completos del solicitante y de su representante o apoderado, si es el caso, con indicación del documento de identidad y de la dirección". (negrillas fuera de texto).

   La razón de ser de este requisito, es obviamente facilitar la comunicación entre el particular a quien le asiste el derecho y la entidad obligada a dar respuesta. Por ello es claro que frente al caso particular, a la actora le asistía el deber de hacerle conocer a la compañía aseguradora la dirección correcta del sitio donde deseaba recibir la respuesta, y si se abstuvo de adelantar dicha gestión, la responsabilidad de su desconocimiento no se le puede endosar a la entidad demandada, ya que ésta no se encuentra obligada a desarrollar una labor que va más allá de sus deberes legales.

   Ahora bien, bajo el entendido de que Seguros del Estado S.A. resolvió la petición formulada por la parte actora, se plantea el interrogante de si la compañía estaba en la obligación legal de darle respuesta a la misma, o si por el contrario, en razón de la labor que desarrolla y del carácter de entidad particular que la identifica, no es sujeto pasivo del derecho de petición. Cabe anotar que las decisiones de instancia se refirieron al tema y fueron coincidentes en sostener que Seguros del Estado S.A., no es una autoridad pública sino una organización privada que desarrolla una actividad económica la cual no constituye un servicio público -actividad aseguradora-, argumento que, además, consideraron suficiente para declarar la improcedencia de la acción de tutela.

   En el presente caso no se trata de definir si la actividad aseguradora en general es o no un servicio público, pero sí de establecer si la función que cumplen las aseguradoras particulares con respecto al otorgamiento del seguro obligatorio de accidentes de tránsito, compromete una actividad que se puede catalogar como servicio público, entendido éste como toda actividad organizada que tiende a satisfacer necesidades de interés general en forma regular y continua, de conformidad con un régimen jurídico especial, bien que se realice por el Estado directa o indirectamente, o por personas privadas (art. 430 del C.S.T.).

   Sobre el particular cabe señalar, que la Ley 33 de 1986 y los Decretos reglamentarios Nos. 1032 de 1991, 2878 de 1991, 663 de 1993 y 1813 de 1994, le dieron vida jurídica al Seguro obligatorio de Accidentes de Tránsito, dotándolo del carácter de seguro de accidentes personales.

   El artículo 1o. del Decreto 1032 de 1991 señala al respecto:

   "ART. 1° -Obligatoriedad. Para transitar por el territorio nacional todo vehículo automotor debe estar amparado por un seguro obligatorio vigente que cubra los daños corporales que se causen a las personas en accidentes de tránsito".

   El mismo ordenamiento legal describe en su artículo 5o. la función social que cumple el seguro obligatorio, y señala entre sus objetivos: la atención de todas las víctimas de accidentes de tránsito (cubriendo la muerte y los daños corporales físicos causados a las personas), el fortalecimiento del sistema nacional de salud y la profundización y difusión del seguro, a través de la operación del sistema de "seguro obligatorio de accidentes de tránsito" por entidades aseguradoras que cumplan de manera responsable y oportuna sus obligaciones. Regula igualmente en su artículo 3o., lo referente a las compañías aseguradoras que se encuentran aptas para ofrecer y comercializar este seguro, y faculta a la Superintendencia Bancaria para autorizar y vigilar el desarrollo de su ejercicio, de conformidad con los requisitos estipulados en la propia ley.

   La Ley de Seguridad Social -Ley 100 de 1993-, que promueve el sistema de seguridad social integral y cuyo objetivo es garantizar los derechos irrenunciables de la persona y la comunidad para lograr la calidad de vida acorde con la dignidad humana, a través de la protección de las contingencias que la afecten (art. 1o.), también se refiere al tema y dispone en su artículo 244, el funcionamiento del seguro obligatorio de accidentes de tránsito, estableciendo de manera clara la existencia de una legislación específica sobre la materia, que compromete el interés general y propende por la defensa de los derechos fundamentales a la salud y a la vida de los habitantes del territorio nacional en forma regular y continua.

   El artículo 4o. de la misma ley, dispone, que "la Seguridad Social es un servicio público obligatorio, cuya dirección, coordinación y control está a cargo del Estado y que será prestado por las entidades públicas o privadas en los términos y condiciones establecidos en la presente ley". El Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito, forma parte integral de ésta ley y por tanto también hace parte del actual sistema de Seguridad Social, cuya situación interesa de manera esencial al Estado, hasta el punto que se encuentran en la administración pública al mismo nivel que la propia justicia, la educación y otros servicios determinados por la Constitución y la ley.

   Las anteriores afirmaciones y el mismo contenido de la Ley de seguridad social, que en su ordenamiento reglamenta el funcionamiento del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito, encuentran pleno respaldo en el artículo 48 de la Constitución Política que define a la Seguridad Social como un servicio público de carácter obligatorio, y en el artículo 49 del mismo ordenamiento que igualmente dispone la atención de la salud como un servicio público a cargo del Estado, cuyo acceso en relación con los servicios de promoción, protección y recuperación de la misma se garantiza a todas las personas.

   Sobre el particular señalan los artículos 48 y 49 del Estatuto Superior lo siguiente:

   "ARTÍCULO 48. La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley.

   "Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social.

   "El Estado con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la Ley.

   "La seguridad Social podrá ser prestada por entidades públicas, privadas, de conformidad con la Ley. (...)" (negrillas fuera de texto)

   "Artículo 49. La atención a la Salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado. Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud.

   "Corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud a los habitantes..." (negrillas fuera de texto).

   Es claro entonces, que el seguro obligatorio de accidentes de tránsito, obedece a un régimen impositivo del Estado que compromete, como ya se anotó, el interés general y busca de manera continua y regular satisfacer necesidades de orden social y colectivo -protección de los derechos a la vida y la salud-, en procura de un adecuado y eficiente sistema de seguridad social que propenda por un mejor modo de vida. Queda así establecido, que la actividad aseguradora, frente al Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito, cumple con gran parte de los elementos básicos que la Constitución, la ley, la doctrina y la jurisprudencia han identificado como requisitos para que los particulares colaboren en la prestación de los servicios públicos.

   Adicionalmente el artículo 335 de la Constitución Política, se refiere a las actividades financiera, bursátil y aseguradora como de interés público. Esta norma armoniza con la previsión del artículo 189, numeral 24, a cuyo tenor "corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa", "Ejercer, de acuerdo con la ley, la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público."

   Así entonces, la actividad relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, atendiendo a su propia naturaleza, reviste un interés general y, por tanto, no escapa al postulado constitucional que declara su prevalencia sobre intereses particulares (art. 1o. de la C.P.), lo cual se concreta en la posibilidad de atribuirle al servicio del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito prestado por entidades particulares, el carácter de servicio público.

   De lo expuesto surge con claridad, que a las entidades aseguradoras del sector privado que ofrecen y comercializan el seguro obligatorio de accidentes de tránsito, en ese caso específico, sí les asiste la obligación de resolver las peticiones formuladas por quienes se dirigen a ellas en procura de obtener información relacionada con la manera como opera el servicio y la cobertura del mismo, porque frente a esa situación particular desarrollan un servicio público que compromete el interés general.

   En virtud de lo anterior, la Sala habrá de confirmar el fallo de fecha 11 de octubre de 1995, proferido por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Barranquilla, Sala de Decisión Civil, pero por las consideraciones consignadas en esta providencia.

En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,