Sentencia de Constitucionalidad nº 658/96 de Corte Constitucional, 28 de Diciembre de 1996

El ciudadano J.H.S.T., en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 242-1 de la Carta, presenta demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 39 numeral 1º del Decreto Ley 196 de 1971, la cual fue radicada con el número D-1327. Cumplidos, como están, los trámites previstos en la Constitución y en el Decreto Nº 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.

A continuación se transcribe la disposición materia de impugnación:

"DECRETO LEY 196 DE 1971

(Febrero 12)

´ Por la cual se dicta el estatuto del ejercicio de la abogacía ´

(...)

ARTICULO 39. No puede ejercer la abogacía, aunque se hallen inscritos:

1. Los empleados públicos y los trabajadores oficiales, aun en uso de licencia salvo cuando deban hacerlo en función de su cargo o cuando el respectivo contrato se los permita. Pero en ningún caso los abogados a contrato podrán litigar contra la Nación, el departamento o el municipio, según la esfera administrativa a que pertenezca la entidad o establecimiento al cual presten sus servicios, excepto en causa propia y los Abogados de Pobres en las actuaciones que deban adelantar en ejercicio de sus funciones.

(...)".

El actor considera que la disposición acusada viola los artículos 1º, 16, 25, 26, 52 y 53 inciso final de la Constitución, pues limita injustificadamente el ejercicio de la abogacía. Según su criterio, la incompatibilidad establecida por la norma es "razonable frente a funcionarios o empleados estatales que ocupan posiciones de alto nivel", pero existen servidores públicos que suelen laborar tan sólo una jornada, sea de la mañana, la de la tarde o la nocturna, a quienes se les debe reconocer la posibilidad de ocuparse en actividades productivas por el resto de la jornada, como sería el caso de los docentes que sean abogados, además de licenciados. El actor concluye entonces que la restricción establecida por la norma impugnada desconoce a los docentes derechos constitucionales, como la libertad de escoger profesión u oficio, el libre desarrollo de la personalidad y el derecho a aprovechar el tiempo libre, sobre todo si se tiene en cuenta que "los salarios de los educadores son paupérrimos, y que la dignidad humana se adquiere, entre otras formas, es con mejores ingresos".

El ciudadano A.N.V., en representación del Ministerio de Justicia y del Derecho, interviene en el proceso de la referencia para defender la constitucionalidad del artículo acusado.

El ciudadano considera "que la restricción que consagra la norma demandada no hace más que darle aplicación a los principios que rigen el desarrollo de la Función Administrativa consagrados en el artículo 209 de la Carta, como son la igualdad, la moralidad, la eficacia, la economía, la celeridad, la imparcialidad y la publicidad". En efecto, según su criterio, "un funcionario dedicado exclusivamente a su cargo, tendrá más posibilidades de cumplir con sus funciones a cabalidad y con mayor rapidez, sin presiones distintas a las que conlleva el desenvolvimiento propio del cargo". Por ello, "permitir el ejercicio profesional en estas condiciones, puede traer como consecuencia la contraposición de los intereses de los particulares del funcionario con las funciones o competencias como agente del Estado".. Además, añade el interviniente, el ejemplo aducido por el actor en relación con los docentes no es adecuado, pues debe entenderse que la jornada laboral de estos servidores no se restringe únicamente a la asistencia a clase, pues el tiempo excedente debe dedicarlo a la preparación de las clases, revisión de programas y exámenes, etc. Por todo ello concluye el ciudadano, la limitación establecida por la norma se adecua a la Carta pues no sólo es una razonable regulación de la profesión de abogado sino que además provee a la igualdad de quienes litigan y garantiza el adecuado desempeño de las funciones de los empleados al servicio del Estado.

El Procurador General de la Nación (E), J.L.J.J., por medio de Oficio Nº 1026 del 19 de julio de 1996, emite el concepto ordenado por los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución Política y solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la norma acusada.

El Ministerio Público comienza por hablar de la importancia de la profesión de abogado y de las cargas especiales que sobre ella pesan, por lo cual considera que "el legislador al reglamentar la profesión de la abogacía, debe ser más celoso al señalar los deberes de obligatorio cumplimiento a quien ejerza la misma y al establecer las prohibiciones necesarias para evitar conductas que vayan en desmedro de los intereses generales de la sociedad". Esto justifica en su entender la constitucionalidad de la norma en estudio. Además, según su criterio, la prohibición de ejercer la profesión de abogado a empleados tanto públicos como oficiales, deriva de la naturaleza y finalidad de una función pública. La Vista Fiscal considera entonces que las incompatibilidades son prohibiciones que "pretenden preservar la probidad del servidor público en el desempeño de sus funciones, al impedirle el ejercicio simultáneo de actividades o empleos que puedan entorpecer el desarrollo de su encargo".

El Procurador (E) también considera que la norma en estudio es un desarrollo del principio de igualdad, ya que evita que el servidor público utilice tal calidad "para favorecer a un tercero o favorecerse a sí mismo, en detrimento del interés general y de los principios que rigen la función pública, con lo cual se contribuye a la corrosión de la estructura social".

Finalmente, a juicio del Procurador, la inexequibilidad de la norma acusada no debe prosperar puesto "la circunstancia anotada por el libelista de que los educadores tengan ´sueldos paupérrimos´ no es una consecuencia derivada de la norma en cuestión". Además, los docentes del sector oficial se encuentran dentro del ámbito de servidores públicos y deben ser regulados por el régimen general establecido en el ordenamiento jurídico para los mismos. Concluye entonces al respecto la Vista Fiscal:

Por ello, no es de extrañar que en los estatutos de carácter disciplinario se establezca, tal como lo hizo la disposición bajo examen, la prohibición del desempeño simultáneo de un cargo oficial, con cualquier otro del mismo sector o con cualquier labor de carácter privado.

Además de lo anterior, debe tenerse en cuenta que los empleados públicos y los trabajadores por disposición legal deben laborar un promedio de 40 a 44 horas semanales, jornada que ha sido establecida por el legislador atendiendo las conquistas laborales en la materia y los criterios esgrimidos por los estudiosos de las diferentes áreas del conocimiento en relación con las capacidades de concentración de los individuos en una labor determinada, a sus necesidades de alimentación, recreación y deporte, a sus obligaciones, compromisos y metas como individuo, como ciudadano, como miembro de una familia y de la sociedad.

Por tanto resultaría contrario a la dignidad humana y a los intereses del Estado que el Legislador permitiera el desempeño de otras actividades oficiales y privadas diversas a las propias de su cargo, toda vez que el funcionario tendría que superar su jornada laboral, lo que iría en perjuicio de su rendimiento, tanto a nivel de su cargo oficial como de la actividad desplegada en calidad de abogado particular, al igual que afectaría la calidad de vida del individuo.

En consecuencia, la administración respecto de sus funcionarios está interesada en que sean personas integrales y que dediquen su fuerza laboral en forma exclusiva al servicio del Estado teniendo en cuenta los altos intereses que están en juego, siendo las incompatibilidades el mecanismo idóneo para hacer operantes tales cometidos estatales.

El anterior aserto es válido para los docentes del sector oficial, pues muchos de ellos a pesar de disponer "supuestamente" de medio tiempo libre para dedicarlo a otra actividad laboral, lo cierto es que la jurisprudencia al analizar los casos de doble asignación del tesoro público, ha sido reiterada en afirmar que este lapso se ha de emplear en la preparación de las clases subsiguientes, evaluaciones, etc.

En tal sentido, a juicio del Despacho, el cargo fundado en la inconstitucionalidad de la disposición acusada por cuanto ella no permite que los docentes del sector oficial mejoren el nivel de sus ingresos, con el ejercicio particular de la abogacía, no está llamado a prosperar, puesto que de una parte la circunstancia anotada por el libelista de que los educadores tengan "sueldos paupérrimos" no es una consecuencia derivada de la norma en cuestión y de otra, detentando los docentes del sector oficial la calidad de servidores públicos, no pueden éstos ser ajenos a las regulaciones del régimen general previstos en el ordenamiento jurídico para los mismos.

Competencia.

1- Conforme al artículo 241 ordinal 5º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del artículo 39 numeral 1º del Decreto Ley 196 de 1971, ya que se trata de la demanda de un ciudadano contra un decreto expedido en uso de facultades extraordinarias.

El asunto bajo revisión.

2- El actor considera que la norma acusada, al impedir que los empleados públicos y trabajadores oficiales ejerzan la abogacía, viola la Carta pues desconoce derechos constitucionales de los servidores públicos, como la libertad de escoger profesión u oficio, el derecho al trabajo o el libre desarrollo de la personalidad . Por el contrario, según el ciudadano interviniente y la Vista Fiscal, la disposición impugnada se ajusta a la Constitución, pues no sólo es un desarrollo de la facultad que tiene el Estado de regular las profesiones sino que, además, protege la moralidad y eficiencia de la función pública y el principio de igualdad, al impedir que los servidores públicos utilicen sus cargos en provecho personal. Conforme a lo anterior, la Corte comenzará por señalar los fundamentos constitucionales de la norma acusada, para luego estudiar de manera específica la regulación que ésta consagra, con el fin de determinar si la incompatibilidad que ella consagra se ajusta a la Constitución.

El doble fundamento constitucional de la norma acusada.

3- En términos generales, la norma acusada señala que no pueden ejercer la abogacía, aunque se hallen inscritos, los empleados públicos y los trabajadores oficiales. La disposición tiene entonces un primer sustento constitucional en la facultad que tiene la ley de regular las profesiones (CP art. 26), pues el literal limita el ejercicio de la función de abogado por parte de los empleados oficiales, aunque sean profesionales inscritos en este campo. Fuera de lo anterior, la norma también es una expresión de la facultad que tiene la ley de regular la función pública (CP art. 150 ord 23) pues el Legislador puede legítimamente establecer incompatibilidades -como la consagrada por la disposición impugnada- con el fin asegurar que los servidores públicos efectivamente adelanten sus labores al servicio del Estado, del interés general y de la comunidad, tal y como lo ordena la Carta (CP art. 123)

4- Como vemos, la posibilidad de regular la profesión de abogado y establecer incompatibilidades a los servidores públicos tiene en principio un claro sustento constitucional. Sin embargo, ello no significa que la ley pueda regular de cualquier manera las profesiones o tenga la potestad de establecer cualquier tipo de incompatibilidad, ya que esta Corporación ha señalado, en múltiples oportunidades, que el Legislador debe desarrollar estas facultades de manera razonable. Así, la Corte ha dicho que las regulaciones de las profesiones "son legítimas constitucionalmente si se fundamentan de manera razonable en el control de un riesgo social, y no se traducen en una restricción desproporcionada o inequitativa del libre ejercicio de las actividades profesionales o laboralesSentencia C-226/94. M.P.A.M.C., reiterado en la sentencia C-069/96.". Igualmente, esta Corporación ha señalado que la tarea legislativa de fijación de inhabilidades o de incompatibilidades no puede ejercerse de tal manera que se violen los derechos constitucionales de las personas o se consagre una regulación excesiva, innecesaria e irrazonableVer, entre otras, Sentencias C-537 de 1993, M.P.H.H.V. y C-373/95. M.P C.G.D...

Por ende, debe la Corte entrar a analizar si la incompatibilidad específica establecida por la norma se ajusta a la Carta.

La razonabilidad de la regulación legal impugnada y los cargos del demandante.

5- La disposición prohibe el ejercicio de la profesión de abogado a los empleados públicos y trabajadores oficiales, aun en uso de licencia, con lo cual, como bien lo señalan el interviniente y el Procurador (E) se protegen simultáneamente varios intereses y principios constitucionales. De un lado, se busca transparencia en el ejercicio profesional , pues el ordinal acusado evita que un servidor público utilice los poderes derivados de su cargo en su ejercicio profesional, con lo cual se controlan ciertos riesgos sociales ligados a la profesión de abogado (CP art. 26) y, además, se logra una mayor igualdad entre los litigantes y los justiciables, ya que se impide que la función pública se traduzca en tratos discriminatorios entre las persona (CP art. 13). De otro lado, el artículo protege la función pública, pues garantiza su moralidad, imparcialidad y eficacia (CP art. 209) ya que asegura que el empleado oficial se dedique esencialmente al cumplimiento de los deberes de su cargo, en la medida en que impide que la satisfacción de intereses particulares por parte del funcionario obstaculice el cumplimiento de las labores de interés general que le han sido encomendadas.

La disposición establece una serie de precisiones que aclaran su sentido. Así, el literal señala que la prohibición no se aplica cuando el empleado oficial deba litigar en función de su cargo, lo cual es lógico, pues sería absurdo que la ley impidiera el ejercicio profesional de quien está obligado a hacerlo precisamente en cumplimiento de las funciones públicas que le han sido conferidas. Igualmente, la norma indica que la incompatibilidad no se aplica, en el caso de los trabajadores oficiales, si el respectivo contrato así lo permite, posibilidad que la Corte encuentra razonable, pues en determinados casos la propia administración, al suscribir el respectivo contrato, y teniendo en cuenta la dedicación del trabajador y las especificidades de la labor desempeñada, puede considerar innecesaria la imposición de la presente incompatibilidad. Además, en tales eventos, el literal agrega que "en ningún caso los abogados a contrato podrán litigar contra la Nación, el departamento o el municipio, según la esfera administrativa a que pertenezca la entidad o establecimiento al cual presten sus servicios, excepto en causa propia y los abogados de pobres en las actuaciones que deban adelantar en ejercicio de sus funciones", precisión importante pues evita obvios conflictos de intereses que se podrían suscitar.

6- Conforme a lo anterior, la norma impugnada es una regulación razonable que se adecúa a los fines constitucionales que persigue. Además, como se verá, no viola los derechos pretendidos por el actor. Así, el literal no desconoce el libre desarrollo de la personalidad (CP art. 16) ya que es la propia persona quien decide ingresar al servicio público y, por ende, debe asumir las cargas que de éste derivan, pues nadie es obligado a entrar a ejercer funciones públicas. En tales condiciones, lo que resulta inadmisible es que una persona asuma una función pública -que es de interés general (CP art. 209)- pero pretenda eludir los deberes que derivan del cargo, pues no se puede olvidar que la función pública se ejerce en beneficio de la comunidad, de lo público, de un interés que va más allá del interés individual del empleado oficial. Eso explica, tal y como lo ha señalado esta Corporación, la especial sujeción de los servidores públicos frente al Estado, como la propia Carta lo estipula al estatuir que ellos son responsables no sólo por violar la Constitución y la ley sino también por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (CP art. 6º)Ver, entre otras, las sentencias C-345/95, C-244/96 y C-284/96.. Esta especial sujeción deriva del interés general que es consustancial al ejercicio de las funciones públicas (CP. art. 2º, 123 209) y se manifiesta también en cargas concretas que les impone la Constitución, como la obligación de declarar el monto de bienes y rentas (CP. art. 122) o la imposibilidad de celebrar contratos con entidades que manejen recursos públicos. De la misma forma, se prohibe que un funcionario desempeñe más de un cargo público o derive más de una asignación que provenga del Estado o respecto de las cuales éste posea parte mayoritaria (CP. art. 128). Finalmente, la Constitución establece que la ley deberá determinar la responsabilidad específica del servidor público y la manera de hacerla efectiva (CP art. 124) Ver sentencia C-284/96. MP A.M.C.. Fundamento jurídico No 8.. Por ende, si la persona decide asumir voluntariamente una función pública, está obligada a aceptar las exigencias particulares que ésta impone. La Corte Suprema de Justicia, cuando ejercía la guarda de la Constitución, ya había destacado esa especial sujeción del empleado público que los ciudadanos asumían libremente. Así, esa Corporación señaló unos criterios que esta Corte Constitucional prohíja:

"Quien decida asumir una función pública, se acoge al régimen estatutario constitucional y legal del funcionario y se somete a sus mandatos, siendo libre de hacerlo o de abstenerse, pero no de sustraerse de ellos una vez adquiera el estatus de funcionario público. Pues la función pública supone no sólo la tutela implícita a la libertad del trabajo y de escogencia de actividad, de oficio o de profesión, sino también la fundamental y explícita de garantía de imparcialidad, decoro, dignidad, probidad, aptitud, capacidad e idoneidad de los funcionarios que el Estado le debe a sus gobernados"Sentencia del 12 de agosto de 1982 y con ponencia del Magistrado M.G.C.,.

7- Conforme a lo anterior, la Corte tampoco considera que haya ninguna violación a la libertad de escoger profesión u oficio (CP art. 26), ni a la especial protección al trabajo (CP arts 25, 52 y 53), pues es la persona quien decide libremente asumir un función pública con pleno conocimiento de las exigencias que de ella derivan. Así, en las hipótesis planteadas por el demandante, la persona, con conocimiento de causa, decide desempeñar una actividad como educador de primaria, secundaria y media vocacional del Estado, pero al escoger esa actividad, debe sujetarse a las regulaciones del ordenamiento jurídico vigente en la materia. En efecto, sería una concepción contraria al Estado Social de Derecho y al carácter de los servidores públicos permitir que los docentes del sector oficial desempeñen el ejercicio simultáneo de empleos que puedan perjudicar el norma desarrollo de su encargo. Además, como ya se mostró, la norma acusada constituye una regulación del ejercicio de la profesión de abogado con claro sustento constitucional, ya que de esa manera se pretende proteger la moralidad, eficacia y transparencia de la función pública (CP art. 209).

8- En ese mismo orden de ideas, la Corte considera que tampoco es de recibo el argumento del actor relativo al derecho al aprovechamiento del tiempo libre (CP art. 52) como sustento de la inexequibilidad de la presente disposición . En efecto, como bien lo señala el Ministerio Público, la jornada laboral establecida por la ley para los empleados oficiales deriva de las propias conquistas laborales y de lo que la sociedad considera que es el tiempo laboral adecuado para que una persona adelante una labor en forma eficiente, sin dejar de atender a sus necesidades de alimentación, recreación y deporte, a sus obligaciones, compromisos y metas como individuo, como ciudadano, como miembro de una familia y de la sociedad. Por ello la Corte coincide con la Vista Fiscal en que es razonable que la ley garantice el derecho al descanso de los servidores públicos, no sólo para proteger su dignidad como persona sino además para asegurar que los funcionarios dediquen su fuerza laboral en forma exclusiva al servicio del Estado, teniendo en cuenta los altos intereses que están en juego, por lo cual incompatibilidades como las consagradas en la disposición acusada son un mecanismo idóneo para alcanzar esas finalidades, que tienen claro sustento constitucional.

Es obvio que lo anterior implica que es deber del Estado asegurar a sus servidores unos niveles de remuneración adecuados, que les permitan no sólo dedicarse en forma exclusiva a los deberes de su cargo, sino también satisfacer con dignidad las necesidades propias y de su familia. Sin embargo, los posibles bajos salarios de los docentes oficiales no genera la inconstitucionalidad de la disposición acusada, pues tal situación no deriva de la norma misma, la cual tiene un sólido sustento constitucional. Se trata pues una problema de política salarial que no corresponde definir al juez constitucional sino a las instancias políticas correspondientes.

Incompatibilidades y ejercicio de los derechos constitucionales.

9- Por todo lo anterior, la Corte considera que el literal impugnado se ajusta a la Carta . Sin embargo, la Corte aclara que la incompatibilidad establecida por la norma debe ser interpretada de conformidad con la Constitución, y por consiguiente implica la prohibición a los empleados oficiales del ejercicio de la profesión de abogado como tal, pero no significa que estos servidores públicos no puedan efectuar ninguna acción judicial. En efecto, la interposición de algunas acciones judiciales no está reservada a los abogados sino que, conforme a la Carta, son expresión de derechos constitucionales de la persona, cuyo ejercicio no puede ser limitado de manera general a los servidores públicos. Así, en relación con la acción pública de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional ya había señalado:

...para esta Corporación no existe ninguna clase de ciudadanos que no goce de este derecho político para presentar las acciones de que trata el artículo 241 de la Constitución, ni siquiera los Magistrados encargados de resolver por vía judicial de dichos procesos, esto es, ni siquiera los Magistrados de la Corte Constitucional.

Se cambia de esta manera la jurisprudencia establecida por la Corte Suprema de Justicia cuando en ejercicio entonces del control de constitucionalidad estableció que todos los ciudadanos tenían esta acción "a excepción de los Magistrados de la Corte Suprema, por su alta investidura de Jueces Únicos de esta acción" (Véase Sentencia de la Corte Suprema de Justicia. S.P.. Noviembre 19 de 1969 )

Ello porque si un Magistrado de esta Corporación estima que el orden constitucional del país se encuentra desconocido por una de las normas objeto de su control, tiene el derecho de acusarla mediante las formalidad legales, sin perjuicio de declararse impedido en su oportunidadSentencia C-003/93. MP A.M.C.. Fundamento Jurídico No 3..

El literal acusado será entonces declarado exequible en la parte resolutiva de esta sentencia, pero en el entendido de que la incompatibilidad que consagra no puede ser interpretada de tal manera que se excluya a los servidores públicos del ejercicio de aquellas acciones judiciales que no están reservadas a los abogados y que son un desarrollo de los derechos fundamentales de la persona.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,