Sentencia de Tutela nº 120/97 de Corte Constitucional, 12 de Marzo de 1997

1. Hechos.

L.F.F.G. es médico, y se vinculó al Instituto de los Seguros Sociales -ISS- en 1989, para prestar sus servicios profesionales en Chigorodó, Antioquia. Contrajo nupcias a fines de marzo de 1990, con la también actora en este proceso, D.M.A.L., bacterióloga que labora para el ISS desde 1992, y de esa unión nacieron los menores L (4 años) y M A (2 años) F.A. (cuyos nombres serán omitidos para la debida protección de sus derechos fundamentales).

Los menores sufrieron de asma bronquial debido a las condiciones de salubridad existentes en Chigorodó, y esta razón fue aducida por sus padres para solicitar ser trasladados a otro lugar, resultando que el 23 de marzo de 1995, el ISS aprobó el traslado de los actores al Area Metropolitana del Valle de Aburrá.

En ese mismo mes, y antes de que se efectuara el traslado, "una militante activa de la U.P., afiliada al ISS, recibió heridas por arma de fuego encontrándose sumamente grave. Por esta razón fue necesario trasladarla a la ciudad de Medellín, gestión que hizo directa y personalmente el Dr. L.F.F.G., quien a su vez la trató durante el vuelo y por su gestión impidió que dicha paciente falleciera" (folio 2).

Varios habitantes de Chigorodó declararon que por el hecho anterior "el Dr. L.F.F. y su esposa D.M.A. empezaron a tener problemas con grupos armados en la zona de Urabá"; según esos testigos, los citados esposos aparecen en las listas negras elaboradas y difundidas en la región por esos grupos, varias veces han sido solicitados en el Centro de Atención de Chigorodó y en el lugar donde residían por hombres armados que no pertenecen a las Fuerzas Armadas acantonadas allí, y han sido amenazados de muerte por diversos medios.

Además, el Dr. O.U.U., internista-reumatólogo, certificó que: "D.M.A.L., presenta enfermedad de S. de instalación en adulto. Esta enfermedad es de curso crónico y de pronóstico reservado tiene período de remisión y exacerbación y por tanto necesita control clínico y de laboratorio frecuentes" (folio 3).

No obstante, el 19 de junio de 1996, el ISS decidió trasladar nuevamente a los actores a Chigorodó; el 24 del mismo mes y año, los demandantes solicitaron al Director del ISS, Dr. C.W.I., revocar esa orden de traslado, aduciendo las graves amenazas que allí se profirieron contra la vida de ambos y los problemas de salud de sus hijos, pero el 16 de julio de 1996, el ISS les comunicó su decisión de insistir en el traslado.

L.F.F.G. y D.M.A.L., a nombre propio y en representación de sus hijos menores, presentaron demanda de tutela al reparto de los jueces penales municipales del Distrito Capital, el 29 de julio de 1996, y solicitaron el amparo judicial de sus derechos a la vida y la salud, los que consideraron gravemente amenazados por la insistencia del ISS en hacerlos retornar a Chigorodó.

3. Sentencias bajo revisión.

3.1. Primera Instancia.

Correspondió al Juzgado Séptimo Penal Municipal de Santafé de Bogotá tramitarla, y el 15 de agosto de 1996 (folios 66 a 74), resolvió otorgar la tutela impetrada, y ordenar al Director del ISS revocar la orden de traslado de los actores al Urabá antioqueño.

Consideró la Jueza Séptima Penal que la acción de tutela era procedente en contra del Director del ISS, que el peligro de muerte existente en Chigorodó para los demandantes es grave, y que las razones aducidas por el ISS para justificar su actuación son meramente formales, e inatendibles cuando está en juego el bien jurídico esencial de la vida.

3.2. Impugnación.

El Instituto de los Seguros Sociales, a través de apoderado, impugnó la sentencia de primera instancia en la oportunidad debida; las razones que expuso para disentir de la decisión de la jueza a-quo pueden resumirse de la siguiente manera:

1. El ISS tiene la obligación constitucional de cuidar de la salud de sus afiliados en el lugar en el que ellos residen, y la cobertura de tales servicios debe ser ampliada paulatinamente; pero no puede el Instituto cumplir con tal obligación sin el compromiso solidario del personal a su servicio;

2. Los demandantes fueron vinculados al Instituto para prestar sus servicios profesionales en Chigorodó, allí se sigue requiriendo de ellos, y el interés de los actores debe ceder frente al de la comunidad de habitantes de ese municipio;

3. El Instituto no violó el derecho al trabajo de los actores, puesto que toda su actuación está respaldada por la regulación legal de la relación entre él y sus empleados;

3.3. Segunda instancia.

Correspondió al Juzgado Setenta Penal del Circuito de Santafé de Bogotá adelantarla, y el 27 de septiembre de 1996, este Despacho decidió mantener el amparo judicial de los derechos de los actores, pero modificar la orden dirigida al Director del ISS; éste ya no debía revocar la orden de traslado, sino limitarse a solicitar a los organismos de seguridad del Estado radicados en Chigorodó, que prestaran especial cuidado a los demandantes.

Consideró la Jueza Setenta Penal de este Circuito que los actores cuentan con el mecanismo judicial alterno de las acciones contencioso administrativas para impugnar la orden de traslado, que no son tan claras como se consideró en la primera instancia la gravedad y actualidad del peligro al que están sometidas sus vidas, y que no se puede atribuír al ISS ningún atentado contra la unidad familiar de los demandantes o la salud de sus hijos menores.

1. Competencia.

   La Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de instancia proferidos en el proceso bajo revisión, según lo establecido en los artículos 86 y 241 de la Constitución Política; corresponde pronunciar el fallo a la S. Cuarta de Revisión, de acuerdo con el reglamento interno y el auto adoptado por la S. de Selección Número Once el 12 de noviembre de 1996.

2. Derechos a la vida y a la integridad personal de los demandantes mayores de edad.

   2.1. Inexistencia de una amenaza grave contra el derecho a la salud de D.M.A.L..

   Los actores adujeron que la orden de retornar a laborar en Chigorodó vulnera el derecho a la salud de la bacterióloga A.L., puesto que ella sufre de una especie de artritis conocida como enfermedad de S., de curso crónico, que requiere de frecuentes controles clínicos y de laboratorio; ya que, según ellos, en la Zona de Urabá no hay reumatólogo, ni las mismas facilidades de laboratorio clínico que donde actualmente residen, el tratamiento al que viene siendo sometida se tendría que suspender y ello afectaría de manera grave su salud.

   Empero, la presunta gravedad de los efectos del traslado sobre la salud de la demandante A.L., resulta sin respaldo en el acervo probatorio; a pesar de que la enfermedad sea calificada como crónica por el médico tratante, no aparece como originada en las condiciones insalubres de la zona a la que eventualmente regresaría la paciente, ni se le atribuyen efectos deformativos o incapacitantes. Más aún, ni se explica ni se prueba en el expediente la afirmación de que si la actora retorna a Urabá sería necesario suspender el tratamiento que se le aplica en la actualidad; es claro que si regresa a Chigorodó, en lugar de quedar por fuera de la cobertura del sistema nacional de salud, podría seguir siendo tratada en las mismas condiciones en que debe serlo cualquier persona residente en ese municipio y afectada por la misma enfermedad: remitiéndola al sitio donde se encuentre el reumatólogo o el laboratorio requeridos, cuando sea del caso.

   2.2. Riesgos que deben afrontarse en razón de la profesión o el cargo y protección jurídica de la vida e integridad personal.

   La Constitución consagra el derecho a la vida como inviolable y prohibe la pena de muerte (art. 11), la desaparición forzada, la tortura y los tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (art. 12), por lo que no sólo compete a las autoridades abstenerse de incurrir en las conductas prohibidas, sino velar porque los particulares respeten los derechos ajenos y no abusen de los propios (art. 95), a más de cumplir con otras funciones directa o indirectamente relacionadas con los riesgos que pesan sobre la vida e integridad de las personas, como son la prevención de catástrofes, la garantía de un ambiente sano, la prestación de la seguridad social, el saneamiento ambiental y la atención de la salud, etc. Tal es el marco de protección jurídica que puede reclamar de las autoridades cualquier persona en todo el territorio nacional, pues para cumplir esos fines sociales del Estado, los funcionarios cuentan con los medios ordinarios y extraordinarios previstos en la Carta Política.

   Uno de los mecanismos judiciales con los que los ciudadanos pueden procurar el restablecimiento de la plena efectividad de sus derechos fundamentales es la acción de tutela, y L.F.F. y D.M.A. son titulares indiscutidos de los derechos a la vida e integridad personal y, por tanto, están legitimados para demandar su protección por vía, siempre que les fueren violados o amenazados por una autoridad o por los particulares en los casos previstos. A su vez, el Instituto de los Seguros Sociales es una entidad administrativa del orden nacional, a quien obliga lo establecido en el artículo 2 Superior y contra la cual procede la tutela; además, los actores mayores de edad están vinculados reglamentariamente al Instituto y, por tanto, son subordinados de la autoridad demandada, así como los actores menores de edad están en situación de indefensión, puesto que para ellos no opera el mecanismo alterno de defensa con que cuentan sus padres. Así, es claro que procedía admitir y tramitar la acción que se revisa.

   Cuando los actores optaron por ejercer profesionalmente la medicina y la bacteriología, aceptaron correr riesgos directamente relacionados con esas actividades, que las demás personas pueden evitar sin incurrir en responsabilidad puesto que no tienen la obligación de enfrentarlos. Además, cuando los demandantes se vincularon al ISS para trabajar en Chigorodó aceptaron correr, en mayor grado que sus compatriotas de otras regiones, el riesgo de sufrir atentados, secuestros, etc., pues las condiciones de orden público del Urabá antioqueño permanecen gravemente alteradas desde hace años; y aceptaron vivir en una zona donde el saneamiento ambiental aún está por cumplirse, como quedó claro al enfermar sus dos hijos menores por factores ambientales. Sometidos a ese cúmulo de contingencias, los actores cumplieron con el trabajo que les correspondía adelantar y obtuvieron buenas evaluaciones de parte del Instituto, hasta ser trasladados a otra sede.

   De esta manera, si no se hubieran producido los hechos que llevaron a los demandantes a ser amenazados de muerte por un grupo irregularmente armado de esa región, sería claro que, al ordenarles retornar a Chigorodó, el ISS se estaría limitando, como aduce su Director, a reclamar de ellos la colaboración y solidaridad requeridas para atender la salud de todas las comunidades residentes en el territorio nacional. Pero esos hechos se produjeron -ninguno de los medios probatorios que los acreditan fueron controvertidos-, y han de tenerse en cuenta para decidir si, luego de ocurrir, el ISS impone a los actores una carga injustificada cuando les ordena volver a sus anteriores sitios de trabajo.

   Ninguno de los jueces de instancia puso en duda la gravedad del riesgo que corre la vida de los actores en caso de regresar a Urabá, y no puede afirmarse que deban exponerse a él en razón de su profesión o de su vinculación al ISS, puesto que no ejercen aquella como militares en servicio activo, y el ISS no hace parte de las dependencias de Sanidad de las Fuerzas Armadas. El Instituto de los Seguros Sociales no puede exigir a sus empleados que arriesguen la vida en aras del cumplimiento de su deber profesional, en condiciones de peligro como las que encontrarían los actores en Chigorodó, pues su deber es proteger a todas las personas en su vida, y los empleados del Instituto no están exceptuados de ese deber, ni ha sido menguada su titularidad de los derechos fundamentales implicados por norma alguna.

   Una vez establecido que procedía la acción de tutela instaurada por los actores en contra del ISS, y que la actuación de esta entidad sí constituye una amenaza injusta en contra de los derechos a la vida e integridad personal de los demandantes, queda pendiente la consideración de la orden que debe proferir el juez de tutela para restablecer la plena eficacia de los derechos vulnerados. El fallador de primera instancia ordenó al Director de la entidad demandada revocar la orden de traslado de los demandantes, y el de segunda instancia revocó tal orden y, en su lugar, decidió que era suficiente oficiar a la Cuarta Brigada del Ejército y al C. local de la Policía Nacional, para que se les prestaran protección especial a su regreso.

   Según las consideraciones del fallo de segunda instancia, no es procedente la orden dada por el juez a-quo, por que los actores no denunciaron ante la Fiscalía las amenazas de que fueron objeto y que pueden constituír un delito. Al respecto, debe precisarse que la protección judicial de los derechos fundamentales por vía de tutela no está condicionada a que la persona que sufre la violación o amenaza de ellos, pruebe que ha cumplido con todas las obligaciones legales que le incumben; por virtud de la Carta Política todas las personas son titulares de los derechos a la vida e integridad personal, y el juez de constitucionalidad debe protegerlas de la manera prevista -hasta restablecer el pleno ejercicio de los derechos constitucionales vulnerados-, así frente a las previsiones legales pueda predicarse de ellas que han incumplido un deber legal, sean contraventores, o hayan sido condenados por la comisión de un delito. Esta S., sin embargo, ordenará en la parte resolutiva de esta sentencia, que se remita a la Fiscalía General de la Nación copia de la demanda y de las declaraciones que obran a folios 28 a 30 del expediente, para lo de su competencia.

   Ahora bien: la protección que debe proporcionar la administración al funcionario amenazado gravemente en su vida por terceros, incluye no sólo el traslado, sino la actividad diligente de la administración en minimizar la exposición de la persona a la contingencia de que se cumplan las amenazas. Así lo consideró esta Corte en la Sentencia T-160 de marzo 24 de 1994, Magistrado Ponente Fabio Morón Díaz:

   "Es evidente que el Decreto Reglamentario 1645 de 1992 establece los mecanismos para la solución de la situación del personal docente y administrativo de los planteles nacionales y nacionalizados, que se encuentren bajo situación de amenaza, y que alli mismo se señala un procediento para provocar la reubicación del sitio de trabajo del educador, pero esto no significa que se deba conminar al educador a que permanezca en el lugar donde está siendo amenazado en su vida y en su integriadad personal, y a que deba motu proprio acopiar el acervo documental reclamado, y a agotar personal y directamente todos los trámites o a recabar por su cuenta los conceptos y las recomendaciones administrativas, para obtener un visto bueno de la misma administración.

   A juicio de esta Corte, en estos específicos casos, es deber de la administración provocar la reunión y el acopio de los documentos que en las distintas instancias de la misma se deben producir para decidir la reubicación; además, tambien es deber de la administración actuar con celeridad para que la amenaza al derecho a la vida no siga perturbando la actividad del educador y para que los compromisos laborales con la administración no sean obstáculo en la protección del derecho a la vida de éste. En realidad, la situación en la que se amenaza violar el derecho constitucional a la vida de la peticionaria no es creada por la autoridad pública, ni es atribuible a la voluntad positiva de aquella o de algún funcionario siquiera de modo remoto; por lo contrario, se trata de la existencia de un elemento de derecho público y de naturaleza administrativa que favorece la protección inmediata del derecho constitucional fundamental a la vida y a la integridad personal de los educadores amenazados (Decreto Reglamentario No. 1645 de 1992); lo que sucede es que por la falta de celeridad de la administración en la actuación que le corresponde, y por virtud de la interpretación rígida y desfavorable que se aplica en aquellos casos de reubicación de educadores amenazados, se agrava la situación de amenaza de violación de tan importante derecho constitucional, lo cual justifica y hace necesaria la intervención del juez de tutela de estos derechos

   Para abundar en razones, recuérdese que el Urabá antioqueño es una zona de orden público, donde los medios ordinarios con los que cuentan las autoridades para restablecer y preservar la normalidad han sido insuficientes; por tanto, debe el juez de tutela otorgar especial protección a los funcionarios radicados allí, que sean objeto de amenazas de muerte por parte de los grupos en conflicto, puesto que se encuentran en especiales condiciones de indefensión.

   No es de recibo el argumento del apoderado del ISS, según el cual el Instituto no puede atender a la protección de la vida e integridad física de los actores o de otros empleados en sus condiciones, por que sus estatutos no previeron la especial situación en que se encuentran como causal de un tratamiento administrativo especial; y no es aceptable tal razón, porque ignora la supremacía constitucional establecida en el artículo 4 Superior y la primacía de los derechos de las personas (C.P. art. 5), y porque la precariedad del reglamento no invalida las normas superiores, ni dispensa de su cumplimiento.

3. Derechos fundamentales de los actores menores de edad.

   Los derechos a la salud y la unidad familiar de los dos menores a cuyo nombre también se instauró la tutela, resultan amenazados con la actuación del ISS, por que es clara la relación entre su enfermedad y las condiciones insanas de la región de Chigorodó en donde la desarrollaron, y por que el retorno de sus padres allí significa para ellos la separación de sus progenitores, o correr con ellos el albur de ponerse en situación de indefensión y alto riesgo.

   La sola consideración de los quebrantos de salud de los menores, debidos a las condiciones insanas de la zona, fue suficiente para que el mismo Instituto demandado considerara, en 1995, que estaba justificado el traslado de sus padres; ahora, cuando a esos motivos se suma lo ya considerado en esta providencia, con mayor razón ha de procurar el ISS reubicar el sitio de trabajo de L.F.F. y D.M.A..

4. Existencia de otro mecanismo judicial de defensa.

   El fallador de segunda instancia anotó, como una de las razones para denegar el amparo de los derechos de los demandantes, la existencia de otro mecanismo de defensa judicial, puesto que los actores pudieron acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa en procura de la declaración de nulidad de la orden de retornar a sus sitios iniciales de trabajo, y del restablecimiento de su derecho.

   Para esta S., en cambio, el mecanismo al que aludió el Juzgado 70 Penal del Circuito, no es tan eficaz como la tutela, por varias razones: la primera de ellas fue aducida por la entidad demandada durante el trámite de este proceso y apunta a señalar que, si sólo se tienen en cuenta la ley y los estatutos que rigen al Instituto de los Seguros Sociales, la actuación por la que en este fallo se otorgará la tutela, resultaría legítima; la segunda razón para afirmar la procedencia de esta tutela sobre el otro mecanismo, es que, como lo ha hecho evidente la conducta del ISS durante el proceso, se requería que la Corte fijara el alcance de los derechos fundamentales a la vida e integridad personal de los servidores del Instituto demandado, frente a un régimen legal y reglamentario que parece anteponer el principio de la continuidad en la prestación del servicio, al deber de proteger la vida de las personas; la tercera razón se desprende de la anterior, puesto que el interés inmediato de los actores -que no se les obligue a retornar al sitio donde están seriamente amenazados-, es inseparable de su interés mediato en que la efectividad de sus derechos constitucionales fundamentales, haga parte expresa del marco normativo de su vinculación laboral; la cuarta razón para otorgar en este caso la tutela de manera definitiva, se encuentra en la doctrina de la Sentencia T-160/94 antes transcrita, según la cual no le es dable a la administración hacer que la persona permanezca innecesariamente sometida a la eventualidad de que la amenaza contra su vida se realice mientras se cumple con el trámite del traslado; y la última razón, está relacionada con la orden que se dará en la parte resolutiva de esta providencia al Director del ISS, para que proceda a reglamentar debidamente el procedimiento a seguir para garantizar a los servidores del Instituto los derechos a la vida e integridad personal en casos como el que originaron este proceso.

En mérito de las consideraciones que anteceden, la S. Cuarta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,