Sentencia de Constitucionalidad nº 353/97 de Corte Constitucional, 4 de Agosto de 1997

Procede la Corte Constitucional a dictar la sentencia que corresponde a este asunto, previas las siguientes consideraciones.

Primero. Cosa juzgada constitucional.

Vicios en la formación de la ley 218 de 1995.

Esta Corporación, en sentencia C-407 de 1995, declaró la exequibilidad del proyecto de ley que finalmente se aprobó como ley 218 de 1995, en cuanto a la objeción presentada por el P. de República, por la supuesta violación del término de un año que tenía el Congreso para modificar los decretos dictados con fundamento en la emergencia económica.

La Corte consideró que el lapso al que hace referencia el inciso sexto del artículo 215 de la Constitución, es el que debe mediar entre la declaración del estado de emergencia y la presentación del proyecto de ley por medio del cual se modificarán, adicionarán o derogarán los decretos legislativos correspondientes. Término que no comprende la aprobación del respectivo proyecto.

En el caso en estudio, como el proyecto de ley que finalmente se aprobó como ley 218 de 1995, se presentó el 16 de agosto de 1994, y la emergencia se declaró el 9 de junio de 1994, la Corte consideró que no existió vicio alguno por el factor temporal.

De otra parte, el vicio por no haberse observado el lapso de quince (15) días que debía mediar entre la aprobación del proyecto en el Senado de la República, y su estudio por la Cámara de Representantes (artículo 160 de la Constitución), se subsanó, tal como lo declaró esta Corporación en sentencia C- 468 de 1995.

Por tanto, la Corte ordenará estarse a lo resuelto en las sentencias mencionadas, pues, en relación con esos dos aspectos, existe cosa juzgada.

Segundo. Cargos de la demanda.

Como se puede observar en los antecedentes de este proceso, los cargos contra los artículos demandados son generales, es decir, no existe una acusación específica contra cada uno de ellos. Por tanto, el análisis de constitucionalidad se hará en la misma forma, salvo el de los artículo 1º, 6º y 12, frente a los cuales existen cargos específicos.

Tercero. Alcance constitucional del artículo 215 de la Constitución.

La Constitución le reconoce al P. de la República una serie de poderes excepcionales, una vez declarado uno de los estados de excepción de que tratan los artículos 212, 213 y 215 del ordenamiento constitucional. Poderes que, obviamente, tienen una serie de controles para impedir excesos y garantizar que, a pesar de la existencia de una situación anormal, la esencia, naturaleza y estructura del Estado de derecho se conservarán.

El propio texto constitucional, expresamente, establece que el normal funcionamiento de las ramas del poder y órganos del Estado se mantendrá, a pesar de la existencia de una situación anormal ( artículo 214, numeral 3º).

La urgencia de conjurar las causas que dan origen a la declaración de un estado de excepción, así como la de impedir la extensión de sus efectos, hace necesaria la concentración, en un sólo órgano, de facultades y competencias que de ordinario no tiene, con el único fin de dar una respuesta inmediata a los hechos generadores de la crisis. Respuesta que el legislador, a causa de trámites y procedimientos propios de la formación de leyes, no puede otorgar prontamente.

Así, es en el Gobierno Nacional, y específicamente en el P. de la República, donde confluyen una serie de facultades que en época de normalidad le son ajenas.

La asunción por parte del P. de facultades excepcionales, le permite, entre otras cosas, suspender las leyes que sean incompatibles con los decretos legislativos que dicte con ocasión de la declaración de los estados de guerra exterior ( artículo 212, inciso final), o conmoción interior (artículo 213, inciso tercero), decretos éstos que dejarán de regir una vez se declare restablecida la normalidad, en el primer caso, o el orden público, en el segundo.

Sin embargo, a diferencia de los decretos dictados con ocasión de los estados de excepción reseñados, los decretos legislativos proferidos con fundamento en la emergencia económica, social, ecológica, o por grave calamidad pública, tienen una vigencia indefinida, salvo si regulan la creación o aumento de un impuesto, caso en el cual, dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, si el Congreso no decide darles carácter permanente.

Por tanto, los decretos legislativos dictados durante la emergencia económica rigen mientras el Congreso no decida hacer uso de la atribución que le otorga el inciso sexto del artículo 215 de la Constitución.

Según este inciso, el legislador puede, durante el año siguiente a la declaración del estado de emergencia social económica, modificar, derogar y adicionar los decretos expedidos con fundamento en ella, si la materia de que tratan es de aquellas que requieren iniciativa gubernamental, es decir, las enunciadas en los numerales 3, 7, 9, 11 y 22, y los literales a), b) y e), del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, como ordenar participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas, autorizar aportes o suscripción de acciones del Estado a empresas industriales o comerciales y decretar exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales.

Vencido el lapso señalado en este artículo, y en relación con esas materias, sólo por iniciativa del Gobierno pueden modificarse, derogarse o adicionarse las medidas adoptadas durante el estado de emergencia. De esta manera, la vigencia de los decretos legislativos dependerá de la voluntad del Gobierno o del Congreso, según el caso, pues éste último, en todas aquellas áreas que no sean de iniciativa gubernamental, puede ejercer su competencia en cualquier tiempo.

La facultad del Congreso de reformar, modificar, o derogar las medidas dictadas por el P. de la República en época de emergencia, hace parte del control político que aquél ejerce sobre el Gobierno Nacional al declarar el estado de emergencia. Control que permite al legislador no sólo examinar las causas que dieron origen a su declaración, y evaluar la conveniencia y oportunidad de las medidas, sino retomar su función de legislar y, por tanto, dictar medidas que permitan solucionar definitivamente la situación de anormalidad.

Por tanto, y como una forma de mantener el equilibrio que debe existir en las facultades y competencias que desarrollan los diversos órganos del Estado (equilibrio que al declararse un estado de excepción se altera), la Constitución estableció el término prudencial de un año para que el Congreso, una vez el Gobierno Nacional ha hecho uso de facultades excepcionales, retome y ejerza competencias que de suyo no le son propias, al reconocerle la prerrogativa de reformar, modificar, adicionar o derogar los decretos legislativos que versen sobre asuntos reservados a la iniciativa gubernamental.

El problema que se plantea en este punto, es si el Congreso al modificar o adicionar los decretos legislativos dictados durante la emergencia económica, debe ceñirse a los parámetros señalados por el Gobierno al dictar los decretos legislativos expedidos durante su vigencia.

Ante una crisis económica, social, ecológica, o una calamidad pública, el Gobierno está facultado para adoptar medidas destinadas a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. Los decretos legislativos que se expidan con tal fin, deben relacionarse directamente con las causas que la generaron, y las medidas que se dicten deben tener como objeto resolver la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

Pero si corresponde al P. implementar todos los mecanismos que considere necesarios para el restablecimiento de la normalidad, el legislador en desarrollo de sus funciones, y de la cláusula general de competencia, tiene la facultad de adoptar todas las medidas que a su juicio sean necesarias para solucionar definitivamente la crisis, vencido el término que tuvo el Gobierno para expedir la normatividad excepcional.

La adopción de medidas distintas a las del Gobierno Nacional, su derogación o modificación debe, sin embargo, respetar la competencia asignada a otros órganos, pues la facultad que le reconoce el artículo 215, inciso sexto de la Constitución al legislador, está limitada por su propia competencia, y obviamente, por los hechos sobrevinientes que dieron origen a la declaración de emergencia. Dentro de este contexto, el legislador puede considerar que las medidas adoptadas para enfrentar la crisis fueron insuficientes, excesivas, innecesarias o, simplemente, no compartirlas, y por tanto, modificarlas o derogarlas como lo considere conveniente.

En síntesis, el artículo 215 de la Constitución no permite al Congreso exceder su competencia. Este artículo sólo reitera que el legislador, como órgano de carácter democrático, es el llamado a establecer las normas que han de regir en el territorio, y como tal, tiene plena capacidad de modificar, adicionar o derogar las disposiciones dictadas por el legislador excepcional.

El fin que se busca con esta norma, es el restablecimiento de la normalidad institucional y el equilibrio entre las competencias y funciones de uno y otro órgano, alterado al declararse el correspondiente estado de excepción. Por tanto, la competencia del Congreso no puede estar limitada por las decisiones del Gobierno Nacional para enfrentar la crisis.

A diferencia de lo que opinan los demandantes y el Ministerio Publico, el Gobierno Nacional no es el único llamado a adoptar medidas y correctivos necesarios para el restablecimiento de la normalidad, pues el Congreso conserva plena competencia para expedir las disposiciones que sean indispensables para enfrentar y solucionar las causas y los efectos de la situación de emergencia. No es válido afirmar, entonces, que la competencia del legislador está limitada por las disposiciones dictadas por el Gobierno Nacional, como parece lo interpretan los demandantes e intervinientes en este proceso. Al respecto, esta Corporación ha dicho:

"Así las cosas, sería insensato pretender que el Congreso, en ejercicio de su función de control, estuviera limitado en su iniciativa pese al levantamiento temporal de la exclusividad consagrada para ciertas materias, y no pudiera proyectar ni aprobar normas encaminadas al tratamiento integral de las situaciones críticas que motivaron la emergencia, sino apenas introducir variaciones menores a los decretos legislativos dictados por el P. de la República.

"Si se aceptara la concepción defendida en la demanda, según la cual la materia de los decretos legislativos es la única que puede tratar el Congreso por iniciativa propia al tenor del artículo 215, inciso 6º, de la Constitución, debería concluírse - contra la idea misma de la cláusula general de competencia - que la indicada norma, lejos de ampliar, restringe la función legislativa del Congreso, y que, además, es el Gobierno el que establece, en los decretos materia de control, los linderos de dicha función, concepto este último que terminaría desvirtuando el sentido y los fundamentos del control político." (Corte Constitucional, sentencia C-256 de 1997. Magistrado ponente, doctor J.G.H.G..

Por las razones expuestas, no procede el cargo, según el cual, el Congreso al expedir la ley 218 de 1995, excedió la competencia que le otorga el artículo 215, inciso sexto de la Constitución, al regular aspectos no contenidos en el decreto 1264 de 1994.

Dentro de este contexto, se hará el análisis de constitucionalidad del artículo 1º, pues el cargo en contra de esta norma se fundamenta en el desconocimiento del precepto constitucional analizado.

Cuarto.- Análisis del artículo 1º.

El texto del artículo 1º, es el siguiente:

Artículo 1º. "Artículo 1º. Modifícase el artículo 1º del Decreto número 1264 del 21 de junio de 1994, el cual quedará así:

"Las exenciones de impuestos que se establecen en el presente Decreto tendrán vigencia hasta el 31 de diciembre del año 2003.

"Para efectos del presente Decreto entiéndese que la zona afectada por el fenómeno natural es la comprendida dentro de la Jurisdicción Territorial de los Municipios de los Departamentos de Cauca y H., así:

"Cauca:

"Caldono, Inzá, Jambaló, Toribío, Caloto, Totoró, S., P.S. de Quilichao, Popayán, M., M., P., Puracé, Tambo, Timbío y S..

"H.:

"La Plata, P., Yaguará, Nátaga, Iquira, Tesalia, Neiva, Aipe, Campoalegre, G., Hobo, R. y Villavieja.

"P.: El Gobierno Nacional podrá ampliar a otros Municipios los beneficios de las exenciones que por medio de esta Ley se dispone.

El artículo primero del decreto 1264 de 1994, establecía lo siguiente:

"Artículo primero. Objeto y zona afecta por el fenómeno natural. Las exenciones de impuestos que se establecen en el presente Decreto tendrán vigencia hasta el 31 de diciembre de 1995.

"Para efectos del presente Decreto entiéndese que la zona afectada por el fenómeno natural es la comprendida dentro de la jurisdicción territorial de los municipios de los Departamentos de Cauca y H., así:

"CAUCA:

"CALDONO INZA JAMBALO TORIBIO CALOTO TOTORO SILVIA PAEZ SANTANDER DE QUILICHAO

"HUILA:

LA PLATA PAICOL YAGUARA NATAGA IQUIRA TESALIA.

La norma acusada, como puede observarse, introdujo las siguientes modificaciones:

Primera.- Prorrogó el término de vigencia de las exenciones al término de diez años. Inicialmente éstas regirían hasta el 31 de diciembre de 1995, y la ley 218 las amplió hasta el 31 de diciembre de 2003.

Esta modificación en nada contraría la Constitución. El legislador tiene la facultad de establecer exenciones tributarias y el término de las mismas, respetando ciertos parámetros que el texto constitucional establece, como por ejemplo, la prohibición de conceder exenciones y tratamientos preferenciales sobre tributos de propiedad de las entidades territoriales (artículo 294 de la Constitución).

Basta decir que el legislador podía extender el término de las exenciones, como una forma de contribuir al restablecimiento de la normalidad en las zonas afectadas por la avalancha y sismo del río P., sin que pueda decirse, como lo hace el demandante E.M., que la ampliación de las exenciones por el término de 10 años, denota la intención del legislador de propiciar el desarrollo económico y social del H. y del Cauca, más que de conjurar los efectos que originaron la declaración de emergencia.

El legislador, en su libre apreciación, consideró que el término de un (1) año que fijó el decreto 1264 de 1994, era insuficiente para lograr el restablecimiento social y económico de las zonas afectadas. Por ello, extendió dichas prerrogativas por un lapso mayor, sin que ello pueda ser objeto de reproche alguno.

La Corte no puede declarar la inexequibilidad del término de diez (10) años, con el argumento de que es excesivo, pues sólo compete al legislador evaluar las dimensiones y efectos de la situación de anormalidad, y, por tanto, determinar la vigencia de las medidas que él cree necesarias para su solución.

Finalmente, y si bien éste no es el caso, es necesario recordar que esta Corporación, en sentencia C-196 de 1997, declaró la exequibilidad del artículo 38 de la ley 14 de 1983, según el cual, las exenciones que creen las entidades territoriales no podrán ser superiores a diez (10) años.

Por este aspecto, el artículo 1º será declarado exequible.

Segunda.- Se incluyeron nuevas zonas para efectos de recibir los beneficios creados por el decreto 1264 de 1994 y la ley 218 de 1995.

Para uno de los demandantes y para el Ministerio Público, la inclusión que hizo el Congreso de nuevas zonas como afectadas por el sismo y avalancha del río P., distintas a las señaladas por el Gobierno en el decreto 1264 de 1994, es un exceso de las facultades otorgadas por inciso sexto del artículo 215 de la Constitución.

Las zonas a las que el Congreso extendió los beneficios de esta ley son: en el departamento del Cauca, Popayán, M., M., P., Puracé, Tambo, Timbío y S.. En el departamento del H., Neiva, Aipe, Campoalegre, G., Hobo, R. y Villavieja.

Se afirma que el legislador no podía identificar nuevas áreas o zonas como afectadas, facultad que sólo se reconoce al Gobierno, en su papel de legislador extraordinario.

La competencia del Congreso, como se explicó, no está condicionada por las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional. La única restricción que tiene el legislador consiste en que las normas que dicte con fundamento en el inciso sexto del artículo 215, estén relacionadas directamente con las causas que generaron la declaración, y tengan por fin proporcionar soluciones que permitan restablecer la normalidad y superar los efectos propios de la crisis.

Por tanto, encuentra la Corte que, dentro de la competencia del Congreso, éste podía identificar áreas distintas a las señaladas por el Gobierno en el decreto 1264 de 1994, como afectadas por el sismo y por la avalancha del río P., y hacerles extensivos los beneficios que se previeron inicialmente para las primeras. ¿Por qué? Simplemente porque el Gobierno, al dictar el decreto 1264 de 1994 dejó de lado zonas que, en concepto del legislador, están en la zona de influencia del área afectada y que requerían de atención especial. Así lo reconoció esta Corporación, en sentencia C-256 de 1997.

La Corte, en el mencionado fallo, sin declarar expresamente la exequibilidad del artículo 1º, reconoció la facultad del legislador para ampliar las zonas beneficiarias de las prerrogativas tributarias reguladas en la ley acusada. Al respecto, dijo la Corte:

"...la ampliación consagrada en la Ley, obedece a la necesaria e inevitable interdependencia que existe en los municipios vecinos que se encuentran bajo el mismo sistema de vías de comunicación, manejo de servicios públicos e identidad de mercados, entre otros factores.

" ...

"Muchos de los municipios aledaños tuvieron además que albergar, sin contar con la infraestructura básica para ello, a muchas de las familias que se vieron desplazadas por la catástrofe, agravando así el problema social de desempleo y falta de servicios públicos que ya venían padeciendo.

"La destrucción de la infraestructura vial, energética, de comunicaciones y de prestación de servicios educativos y de salud hizo que la influencia del fenómeno no se concentrara exclusivamente en el sitio de la tragedia sino que sus consecuencias fueron mucho más devastadoras, no sólo en cuanto a cifras económicas sino fundamentales respecto del área física de difusión de sus efectos.

"Dados estos efectos en cadena, el Congreso de la República en uso de sus facultades, consideró que debía ampliarse el radio de influencia territorial de los beneficios temporales concedidos, incluyendo a municipios que necesariamente han venido sufriendo las consecuencias de la fuerte depresión en que quedó la zona donde ocurrió el desastre.

"Así, pues, no se encuentra injustificada ni carente de razonabilidad la inclusión legal de áreas adicionales, en especial si se considera la interacción que necesariamente se genera en estos casos, a partir de hechos tan graves como los que propiciaron la declaración de emergencia por la calamidad pública."(Corte Constitucional. Sentencia C-256 de 1997. Magistrado Ponente, doctor J.G.H.G.."

Por tanto, está justificada la extensión del tratamiento tributario creado para unas zonas que resultaron directamente afectadas por la avalancha del río P., a otras que recibieron indirectamente los efectos de ésta, por encontrarse ubicadas en su zona de influencia, y que eran merecedoras de un tratamiento especial, que les permitiera afrontar su nueva situación.

Por este aspecto, el artículo 1º será declarado exequible.

Tercera.- Se facultó al Gobierno Nacional para señalar nuevas áreas beneficiarias de las prerrogativas tributarias de la ley 218 de 1995.

El artículo 294 de la Constitución, faculta al Congreso de la República para establecer exenciones, con las restricciones allí enunciadas.

Un análisis sistemático de las normas constitucionales en materia impositiva, permite concluír que en época de normalidad, el legislador es el único llamado a regular esta materia (artículo 338 de la Constitución), sin que pueda delegar en otro órgano esta competencia. Por ello, es la ley la que directamente debe fijar los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, como las tarifas de los impuestos.

Dentro de este contexto, y dadas las repercusiones de la decisión de establecer exenciones, no sólo dentro del sistema de recaudo fiscal sino en relación con los contribuyentes, el Congreso es el único que puede ejercer esta facultad, por ser restrictiva y excepcional. ¿Cómo? Fijando, expresamente los hechos que darán lugar a la exención, así como los sujetos beneficiarios y los requisitos que se deben cumplir para el efecto.

Por tanto, quebranta el orden constitucional, la delegación que el Congreso realice, para que sea otro órgano el que determine los sujetos beneficiarios de una exención o los hechos que pueden dar lugar a ella. En este punto, se hace necesario aplicar el mismo criterio restrictivo y celoso que rige para la imposición de nuevos tributos.

En el caso en estudio, el Congreso no podía facultar al Gobierno Nacional para señalar nuevas áreas, a las que pudieran hacerse extensivos los beneficios tributarios de la ley 218 de 1995.

La determinación de las zonas afectadas, una vez expiró el término en que el Gobierno Nacional podía hacer uso de las facultades propias del estado de emergencia, sólo correspondía al legislador.

Por estas razones, será declarado inexequible el parágrafo del artículo 1º de la ley 218 de 1995.

Quinto. - Análisis de los cargos generales contra los artículos 2º; 3º; 4º; 5º; 6º; y 12 de la ley 218 de 1995.

1. Se afirma que las medidas adoptadas en los artículos acusados, desconocen el mandato del artículo 334 de la Constitución, según el cual, el Estado debe intervenir en la economía, entre otras cosas, para "promover la productividad, competitividad y el desarrollo armónico de las regiones", porque las normas acusadas sólo están beneficiando a determinadas zonas del territorio, en detrimento de otras que, por sus condiciones sociales, requieren de mayor atención que aquellas que están recibiendo los beneficios de la ley en estudio, hecho que, en sí mismo, vulnera el principio a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución.

   La ley demandada, por medio de la cual se crearon incentivos para quienes decidieran invertir en una zona cuyas condiciones económicas no eran las mejores antes de la tragedia del P., y que empeoraron después de su ocurrencia, no puede ser analizada bajo la óptica de una ley de intervención económica. Por tanto, no se puede exigir que ella cumpla los requisitos y finalidades exigidas por el artículo 334 de la Constitución. Pues, tal como se ha explicado, esta ley tiene su fundamento en el control político que ejerce el Congreso de la República sobre el Gobierno Nacional, en virtud del artículo 215, numeral 6º de la Constitución, y si bien algunas de sus medidas pueden ser consideradas como intervencionistas, ellas sólo buscan hacer frente a una situación de anormalidad, producto de un hecho natural.

   Desde esta perspectiva, las medidas adoptadas en la ley 218 de 1995, si bien pueden satisfacer algunas de las finalidades que el Estado tiene al intervenir en la economía, pues con ella se busca de una u otra forma promover la productividad y competitividad en una zona devastada por una catástrofe natural y lograr el mejoramiento, o por lo menos, el restablecimiento de la calidad de vida de sus habitantes, no la convierten, en sí misma, en una ley de intervención económica, pues su origen y naturaleza obedecen a causas y finalidades diversas.

   La ley acusada se origina en hechos sobrevinientes, que requerían de medidas especiales, distintas a las que podían ser adoptadas para dar respuesta a hechos estructurales.

   Es cierto que otras áreas del territorio requieren de estímulos para salir de su marginamiento, y lograr un adecuado desarrollo, pero las razones que tuvo el legislador para expedir la ley acusada están justificadas en los hechos que motivaron la declaración de emergencia y que permitían al Congreso legislar en forma excepcional, a fin de brindar soluciones eficaces a la crisis presentada.

   Por tanto, no puede afirmarse que el legislador desconoció las funciones y finalidades que está llamado a cumplir al intervenir en la economía (artículo 150, numeral 21 de la Constitución).

   b). La ley acusada tuvo como origen la ocurrencia de un desastre natural que alteró las condiciones de vida de un determinado sector. El acaecimiento de este hecho sobreviniente, produjo una situación anormal en un área determinada del territorio. Por tanto, el tratamiento y prerrogativas tributarias que el legislador otorgó, como mecanismo para enfrentar esa crisis, sólo podían favorecer las áreas afectadas.

   Así las cosas, no puede afirmarse que el legislador desconoció el principio de igualdad, por no hacer extensivo el tratamiento tributario de la "ley P." a otras regiones del país que, si bien se encuentran en condiciones difíciles, no fueron afectadas por la situación anormal que se buscó remediar al expedir la ley que se analiza.

   Los estímulos creados por la ley 218 de 1995, pueden dar lugar a que la competitividad, la productividad y el desarrollo de las zonas beneficiadas supere los de otras regiones, pero esto que no hace inexequible la ley que se analiza.

   Sexto.- Las exenciones tributarias, en relación con varios cargos de la demanda.

1. Las exenciones, tal como las ha definido la jurisprudencia de esta Corte, deben responder a criterios objetivos de equidad y justicia. Por tanto, la decisión del legislador al establecerlas debe estar motivada en la idea equilibrar las cargas tributarias entre los distintos sujetos pasivos, permitiendo que los principios de equidad y justicia tributaria se conjugen de manera eficaz.

   "La exención se refiere a ciertos supuestos objetivos o subjetivos que integran el hecho imponible, pero cuyo acaecimiento enerva el nacimiento de la obligación establecida en la norma tributaria. Gracias a esta técnica desgravatoria, con criterios razonables y de equidad fiscal, el legislador puede ajustar y modular la carga tributaria - definida previamente a partir de un hecho o índice genérico de capacidad económica -, de modo que ella consulte atributos concretos del sujeto gravado o de la actividad sobre la que recae el tributo. Se concluye que la exención contribuye a conformar el contenido y alcance del tributo y que no apareja su negación". (Corte Constitucional, sentencia C-511 de 1996, Magistrado ponente, doctor E.C.M..

   b). Los proyectos de ley relativos a exenciones de impuestos, contribuciones o tasas son de iniciativa gubernamental ( artículo 154 de la Constitución).

   La ley 218 de 1995, por su naturaleza, no requería de dicha iniciativa, por expresa autorización del artículo 215, inciso sexto, de la Constitución. Por tanto, no hubo desconocimiento del mencionado mandato constitucional.

   c). Cuando el legislador establece una exención, es obvio que el Estado deja de percibir ingresos. Esto hace que se cuente con menos recursos para la atención de las obligaciones ordinarias a cargo de la Nación. Por esta razón, se exige que ese sacrificio se justifique por razones de equidad y justicia.

   Con fundamento en la anterior afirmación, se dice en las demandas que originaron este proceso, que las exenciones creadas en la ley acusada, vulneran el derecho que tienen los municipios a participar en los ingresos corrientes de la Nación (artículo 357 de las Constitución), y en los que por concepto de situado fiscal les corresponden (artículo 356).

   Al respecto, basta decir que los derechos reconocidos a las entidades territoriales por los artículos 356 y 357 de la Constitución, se liquidan sobre los recursos que efectivamente reciba la Nación, y no sobre los que se tienen presupuestados y que por algún motivo, por ejemplo, un cambio de política tributaria, evasión, etc., dejan de ser percibidos.

   De aceptarse la tesis de los demandantes, se llegaría al absurdo de afirmar que el legislador no puede disminuír ni eliminar un impuesto de propiedad de la Nación, por desconocer los derechos que los artículos 356 y 357 de la Constitución, han reconocido a los entes territoriales.

   La facultad del legislador de crear, modificar, y suprimir impuestos si así lo considera pertinente (artículo 338 de la Constitución), no desconoce el derecho de los entes territoriales a participar en los ingresos corrientes de la Nación.

   Prueba del anterior aserto, la constituye el parágrafo del mismo artículo 357 de la Constitución, según el cual, se podrán excluír de la participación de que trata ese artículo, los impuestos nuevos cuando el Congreso así lo determine y, por el primer año de vigencia, los ajustes a tributos existentes y los que se recauden con fundamento en medidas dictadas durante la emergencia económica.

   Igualmente, no se entiende por qué el otorgamiento de exenciones, pueda desconocer la propiedad y los derechos que se reconocen a los entes territoriales sobre sus bienes y rentas tributarias y no tributarias (artículo 362 de la Constitución). Pues, como se ha indicado, el legislador sólo está facultado para establecer exenciones sobre los tributos de propiedad de la Nación, y no sobre los de las entidades territoriales.

   Se reiteran en este punto, los argumentos expuestos en relación con el desconocimiento de los artículos 356 y 357 de la Constitución, toda vez que dentro del concepto de rentas tributarias a las que hace referencia el artículo 362, los demandantes parecen haber incluído los derechos que tienen estas entidades a participar de los ingresos corrientes de la Nación.

   En conclusión, las exenciones establecidas en relación con el impuesto a la renta y complementarios, no se contraponen a los intereses fiscales de las entidades territoriales, pues este impuesto es de carácter nacional, y, como tal, es el legislador, y no los órganos de representación territorial, quien puede disponer de él.

   De esta manera, no prosperan los cargos de la demanda por este aspecto, pues la ley 218 de 1995 no desconoce el derecho que tienen las entidades territoriales a participar en los ingresos corrientes de la Nación.

   d). El legislador consideró que una de las formas de solucionar los problemas económicos y sociales producto de la avalancha del río P., la constituía el establecimiento de exenciones que hicieran atractiva la inversión en la zona afectada, a fin de restablecer la normalidad que existía antes de ocurrencia de la tragedia.

   Los distintos beneficios tributarios de la ley 218 de 1995, responden a causas objetivas que sustentan su existencia y aplicación. Por esta razón, no puede afirmarse que las personas que instalen empresas o desarrollen las actividades descritas en la ley acusada y que obtengan los beneficios reconocidos en ella, incumplen el deber de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado ( artículo 95, numeral 9 de la Constitución). Es el propio legislador quien las ha relevado de esta obligación, siempre y cuando cumplan con los requisitos y condiciones señaladas para el efecto, pues, con su inversión, ellas estarán contribuyendo a la revitalización de la región afectada.

   Séptimo. Cargos en contra de los artículo 6º y 12 de la ley 218 de 1995.

   Régimen arancelario excepcional.

   El artículo 6º establece que la maquinaria, equipos, materias primas y repuestos nuevos o de modelos producidos hasta con cinco (5) años de antelación al momento de ser importados, estarán exentos de todo impuesto, tasa o contribución. Por su parte, el artículo 12 establece que la importación de bienes de capital no producidos en la subregión andina y destinados a empresas de los sectores primario, secundario y terciario, estará exenta de arancel por el término de cinco (5) años contados a partir de la promulgación de la ley.

   a). El P. y el Congreso de la República, en materia arancelaria, tienen facultades complementarias. El P. de la República es el llamado a modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas (artículo 189, numeral 25), pero con sujeción a la ley marco que dicte el Congreso de la República (artículo 150, numeral 19, literal c.), en la que, por razones de política comercial, se determina la fijación de aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas.

   Se afirma que el Congreso excedió sus facultades, al establecer exenciones en materia arancelaria, cuando ello sólo es facultad del P. de la República, por disposición expresa del artículo 189, numeral 25 de la Constitución.

   En el caso en estudio, se considera que el legislador, sin invadir la órbita de competencia del P. de la República, podía establecer las exenciones arancelarias de que

   tratan los artículos 6º y 12 de la ley acusada. ¿Por qué?.

   El Congreso de la República, es el foro democrático y representativo por excelencia. Su naturaleza hace que determinadas decisiones sólo puedan ser tomadas en su seno.

   En materia tributaria, ese carácter representativo hace que sólo el legislador, en época de normalidad, pueda establecer contribuciones fiscales y parafiscales (artículo 338 de la Constitución).

   Los derechos arancelarios son impuestos, y éstos, en términos generales, están definidos como la tarifa oficial que establece los derechos que se han de pagar por diversos actos o servicios administrativos (Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. G.C.. Editorial Heliasta). El arancel de aduanas, según la definición que trae el mismo diccionario "es el prontuario, dispuesto por orden alfabético, de los géneros y frutos que pueden pasar por la aduana (como entrada o salida respecto del país), con la expresión de los derechos que cada uno debe pagar".

   De esta manera, la facultad del Gobierno de modificar los aranceles y las tarifas de éstos, está circunscrita a la ley marco correspondiente.

   Pero, durante el estado de emergencia económica se reúnen excepcionalmente al P. las atribuciones del Congreso y del ejecutivo en esta materia.

   La circunstancia anterior permite sostener que el Congreso sí puede modificar las normas dictadas por el P. en ejercicio de los poderes excepcionales, como se ha explicado. No hay razón al sostener que esta materia (la relativa a los aranceles) escapa a la competencia del Congreso en ejercicio de las facultades que le confiere el inciso sexto del artículo 215 de la Constitución.

   No se quebranta, pues, por este aspecto, la Constitución.

   b). No hubo quebranto de la unidad de materia que exige el artículo 158 de la Constitución, al incluirse en la ley acusada exenciones al régimen arancelario.

   La ley 218 de 1995, al reformar el decreto 1264 de 1994, otorgó una serie de prerrogativas tributarias en las que podía, igualmente, incluír exenciones de carácter arancelario, como ya se explicó. Entonces, al existir coherencia entre el objeto de la ley acusada y las materias en ella reguladas, no se violó el requisito de la unidad de materia, según el cual todo proyecto de ley debe referirse a un mismo asunto.

   c). Los aranceles, en términos generales, son los derechos que se cobran por la entrada o tránsito de un lugar a otro de ciertos bienes, productos o materias primas. Su establecimiento puede responder a dos finalidades: la primera, la financiación del fisco; la segunda, la protección de la industria, en particular, o de la economía nacional, en general.

   Por esta razón, seguramente, se afirma que los artículos 6º y 12 de la ley acusada, al permitir la libre importación de materias primas, sin hacer distinción alguna entre los sectores beneficiados con la medida, dejó desprovista de protección a la actividad agraria, desconociéndose por esta razón, la norma constitucional que obliga al Estado a otorgar especial protección a la producción de alimentos (artículo 65).

   Es cierto que la libre importación de materias primas puede incidir negativamente en actividades como la agrícola, frente a la cual, el Estado ha mantenido una política proteccionista, en relación con otros sectores.

   El artículo 65 de la Constitución obliga al Estado a otorgar especial protección a la producción de alimentos, es decir, las políticas del Estado, en esta materia, deben tener como objetivo el desarrollo de las actividades que se relacionen con dicha producción. Sin embargo, medidas que, en principio, pueden ser consideradas como lesivas de estas actividades, deben ser evaluadas dentro del contexto general de la realidad en que ellas se expiden, para determinar si realmente desconocen las directrices señaladas por la Constitución en esta materia.

   El legislador, al expedir la ley 218 de 1995, buscó responder en forma eficaz al grave problema económico que generó la avalancha del río P., en zonas donde la actividad agrícola es predominante, pero poco desarrollada, y que fue gravemente perjudicada por la catástrofe, quedó seriamente lesionada. Al respecto se lee en la ponencia para primer debate:

   ... la cuenca del río P., se caracteriza por ser de explotación eminentemente agropecuaria, poblada por minifundistas y pequeños propietarios indígenas y campesinos, y en menor escala colonos y mestizos, los últimos dedicados básicamente a actividades comerciales. La agricultura es rudimentaria y la ganadería es extensiva. El sector industrial o agroindustrial es incipiente.

   Dentro de este contexto, el legislador consideró necesario permitir la libre importación de materias primas, maquinaria y bienes para lograr la reactivación de las actividades propias de la zona devastada, especialmente la agraria, así como otras que, aunque no eran propias de la zona, permitieran su diversificación económica.

   Dadas las condiciones de la zona afectada, por ser el sector agroindustrial el más representativo en dicha área, el legislador no lo podía excluír del beneficio de acceder a bienes, materias primas y equipos necesarios para lograr su restablecimiento y desarrollo.

   Sin embargo, corresponderá a las autoridades competentes velar porque los bienes, productos y materias primas que se introduzcan al país, bajo el amparo de la ley 218 de 1995, estén destinados efectivamente a esas zonas, y no se utilicen para desestabilizar la economía de otras regiones del país.

   Por tanto, al tratarse de una medida que responde a las condiciones excepcionales de la zona afectada, ella no vulnera el mandato constitucional contenido en el artículo 65.

   d). Las normas acusadas no desconocen los principio de igualdad y de equidad tributaria, consagrados en los artículos 13 y 363 de la Constitución.

   La equidad tributaria hace referencia a la obligación de legislador de gravar a los sujetos de acuerdo con su capacidad de pago, es decir, la carga impositiva debe ser diferencial, según las condiciones y capacidades del sujeto a gravar. De esta manera, un sistema impositivo que observe este principio, gravará a cada sujeto según sus circunstancias especiales.

   La aplicación de este principio en nuestro sistema impositivo, trae como consecuencia que el tratamiento tributario sea diferente según el sujeto pasivo de que se trate. Por tanto, no les asiste razón a los demandantes cuando afirman que la existencia de exenciones para unos sujetos determinados, desconoce este principio, si esa diferencia de trato está objetiva y razonablemente justificada.

   De esta manera, las especiales condiciones de la zona afectada por la avalancha del río P., autorizaban al legislador para crear un régimen contributivo distinto al que rige otras zonas del territorio nacional.

   e). Es cierto que el Estado colombiano se define como una República Unitaria, pero esta concepción del Estado no implica que deba existir un mismo tratamiento impositivo en todo su territorio, como parecen entenderlo los demandantes.

   La implementación de un régimen tributario diferencial para algunas zonas del país por causas de equidad y justicia, como las que justifican el régimen excepcional de la ley 218 de 1995, no desvirtúa el carácter unitario del Estado colombiano, pues su estructura se mantiene, y las funciones de sus órganos no han sido alteradas.

   f). Por otra parte, se afirma que con las exenciones consagradas en los artículo 6º y 12 de la ley 218 de 1995, se desconocen los artículos 226 y 227 de la Constitución, al permitirse la importación de bienes, materias primas y servicios sin ningún gravamen, mientras los países exportadores no ofrecen la misma prerrogativa para los bienes que Colombia pueda exportar, vulnerándose así, el principio de reciprocidad que debe regir las relaciones internacionales. Igualmente, se afirma que se desconocen las normas del Pacto Andino que regulan el arancel único común.

   Es cierto que las relaciones internacionales, tal como lo señala la Constitución, deben regirse por los principios de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional. Pero en el caso en estudio, la aplicación de los mencionados principios, en relación con la ley acusada, es inoperante, toda vez que ella es un acto dispositivo interno, producto de la soberanía nacional, que no puede ser oponible a ningún Estado, por la falta del correspondiente acuerdo de voluntades.

   No puede exigirse que en este caso exista reciprocidad por parte de otros Estados, para que concedan los mismos beneficios que consagra la ley demandada, pues para ello se requiere de un convenio internacional, y la ley acusada no lo es.

   La decisión del legislador colombiano es unilateral y para su vigencia no requiere de la existencia de medidas equivalentes en otros Estados, como tampoco puede circunscribirse su análisis a la concurrencia de los principios enunciados, los cuales operan en el contexto de las relaciones internacionales, y no frente a los actos de carácter interno.

   Por tanto, no puede afirmarse que los artículos 6º y 12 de ley 218 de 1995 desconozcan los artículos 226 y 227 de la Constitución.

   g). En relación con el desconocimiento del arancel externo común que rige en el marco del Pacto Andino, es necesario hacer las siguientes consideraciones.

   Colombia como miembro del Pacto Andino, expidió el decreto 255 de 1992, por medio del cual adaptó su estructura arancelaria a las disposiciones que sobre arancel externo común contiene la Decisión 370 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, norma de carácter supranacional, que rige actualmente en nuestro ordenamiento interno.

   En verdad, las exenciones arancelarias consagradas en las normas acusadas, alteraron el régimen arancelario regional. Sin embargo, la Junta del Acuerdo de Cartagena, organismo encargado de resolver las diferencias surgidas entre los Estados miembros, expidió la resolución 427 del 21 de agosto de 1996, que en su parte resolutiva dispuso:

   "Artículo 1º: Autorizar al gobierno de Colombia las franquicias arancelarias concedidas al amparo de la Ley No. 218-95 y del Decreto No. 529-96. En tal sentido, están exentas de aranceles hasta el 31 de diciembre del año 2003, las importaciones de maquinarias, equipos, materia primas y repuestos, los que deberán ser instalados, utilizados, transformados o manufacturados en el territorio de los siguientes municipios (se transcriben el nombre de los municipios señalados en la ley 228 de 1995).

   "Artículo 2º Las exportaciones de bienes introducidos o elaborados en los municipios de los Departamentos señalados en el artículo 1º de la presente Resolución, que cumplan con las normas de origen vigentes en la Subregión, ingresarán libres de gravámenes a los países del Grupo Andino en tanto los bienes introducidos bajo regímenes aduaneros o elaborados a partir de ellos gocen de los beneficios del Programa de Liberación.

   "Una vez en vigencia en la Subregión el régimen armonizado de los regímenes aduaneros, el goce de los beneficios del programa de liberación para las referidas exportaciones se evaluará en concordancia con lo establecido en dicho régimen armonizado.

   "Artículo 3. En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 13 de la Decisión 9 de la Comisión, comuníquese a los Países miembros la presente resolución, la cual entrará en vigencia a partir de su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena."

   De esta manera, la Junta del Acuerdo de Cartagena autorizó la aplicación del régimen excepcional contenido en la ley acusada, en virtud del artículo 7o. de la Decisión 282 que permite a los países miembros conceder franquicias arancelarias destinadas exclusivamente a favorecer zonas geográficas deprimidas o en emergencia. Por consiguiente, no prospera el cargo que en este sentido esgrimió el demandante.

   h). No existió vicio en la aprobación del término "materia prima" del artículo 6º de la ley 218 de 1995.

   En concepto de uno de los demandantes, la expresión "materia prima" que se halla contenida en el artículo 6º, no fue aprobada por la plenaria del Senado de la República.

   La expresión "materia prima" no aparecía en el proyecto de ley que inicialmente fue sometido a discusión en la comisión III del Senado de la República. Su inclusión se presentó en el proyecto que aprobó la plenaria del Senado, el 21 de marzo de 1995, sin que exista prueba de que dicha expresión no se hubiese aprobado.

   Esta modificación y otras que se presentaron durante del tránsito legislativo del mencionado proyecto, fueron posteriormente conciliadas, según consta en el acta correspondiente, suscrita el 16 de junio de 1995. En el texto que fue conciliado, se observa, igualmente, la inclusión del término "materia prima" del artículo 6º.

   Por tanto, no existió vicio alguno en la aprobación de esta expresión. Primero, porque el artículo 160 de la Constitución, autoriza introducir modificaciones, supresiones y adiciones a un proyecto de ley en el segundo debate de las Cámaras. Así, la adición de la expresión "materia prima" por la plenaria del Senado al artículo 6º, se ajusta a la Constitución. Segundo, porque ella se consignó en el texto que aprobó la comisión de conciliación. Por consiguiente, al aprobarse por las plenarias de ambas cámaras, el texto del proyecto de ley conciliado, en el que se incluyó la expresión "materia prima", cualquier vicio en su adopción, quedó subsanado.

   R., además, que, como lo expresa el artículo 161 de la Constitución, y lo ha sostenido esta Corte, al aprobar lo acordado por las comisiones accidentales, las Cámaras repiten el segundo debate.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,