Sentencia de Tutela nº 343/98 de Corte Constitucional, 9 de Julio de 1998

La actora presentó, el cuatro (4) de diciembre de mil novecientos noventa y siete (1997), acción de tutela ante el Tribunal Superior de Bogotá, por las siguientes razones:

Primero.- Hechos.

La peticionaria considera vulnerados sus derechos fundamentales, especialmente el de acceso a la administración de justicia, por la decisión adoptada por el J. 29 Penal del Circuito de Bogotá, el 4 de noviembre de 1997, en la que declaró que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. de Boyacá y la Fiduciaria La Previsora, no habían incurrido en desacato a los fallos de tutela, que, en su oportunidad habían proferido el propio Juzgado 29 y el Tribunal Superior de Bogotá. El apoderado de la actora considera que esta decisión es una vía de hecho, y, en consecuencia, hace procedente la tutela.

Para la decisión sobre este asunto, se hará un breve recuento de los hechos que dieron lugar a las sentencias de tutela y la providencia de desacato, la que, a su vez, originó las sentencias que son objeto de la presente revisión.

La peticionaria, en su condición de docente del departamento de Boyacá, radicó en el Fondo Educativo Regional de Boyacá, en el mes de diciembre de 1994, la solicitud para el pago parcial de sus cesantías, acompañando, para ello, los documentos requeridos. Su solicitud y documentos fueron enviados a Bogotá, un año después, en diciembre de 1995. Desde esa época, la actora no recibió ninguna información sobre su pedido. Por considerar que se le estaban violando sus derechos fundamentales, presentó ante el Juzgado 29 Penal del Circuito de Bogotá, acción de tutela. Mediante sentencia del 4 de abril de 1997, se concedió el amparo solicitado, y, en consecuencia, se ordenó al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. y a la Fiduciaria La Previsora que, mediante acto administrativo, decidan de fondo sobre la solicitud de la demandante.

Esta decisión fue impugnada por el Vicepresidente de la Fiduciaria La Previsora S.A., entre otras razones, porque esa entidad no puede proferir actos administrativos, pues esto corresponde al Ministro de Educación y al coordinador de la Oficina de Prestaciones Sociales del M. en Boyacá. Además, la Previsora sólo administra los recursos del Fondo

La actora, por su parte, manifestó su inconformidad con la sentencia y solicitó que el fallo fuera adicionado en el sentido de que se ordene liquidar no sólo las cesantías parciales, sino, también, los intereses moratorios, generados desde los 15 días posteriores a la radicación de su solicitud hasta el momento del pago efectivo, según jurisprudencia de la Corte Constitucional.

Estos son los hechos y la decisión que obran en el fallo de segunda instancia del Tribunal, pues, no existe copia de la sentencia del a quo en el expediente.

1. Sentencia de segunda instancia del Tribunal Superior de Bogotá, Sala Penal, de fecha 9 de mayo de 1997.

   Consideró el Tribunal que, contrario a lo sostenido por la Fiduciaria La Previsora S.A., ella sí era parte de la vulneración de los derechos fundamentales de la actora, pues desde hacía más de dos años reposaba su solicitud, sin que se le hubiera comunicado nada al respecto. Aunque es claro que la Previsora no produce actos administrativos, no merece reproche el que se le hubiera ordenado dar solución efectiva a lo solicitado por la peticionaria. Esta situación no podía convertirse en un pretexto para no dar respuesta a una solicitud.

   En relación con lo pedido por la actora, en el sentido de que la orden de tutela se adicione, el Tribunal consideró que le asiste razón, pues el a quo debió amparar no sólo el derecho de petición, sino los demás derechos fundamentales invocados, que habían sido analizados en su decisión y que constituían la esencia de lo pedido en la acción de tutela.

   En consecuencia, el Tribunal, con fecha 9 de mayo de 1997, confirmó la sentencia del J. 29 Penal del Circuito de Bogotá, y adicionó la sentencia en el siguiente sentido :

   "Segundo : ADICIONAR el fallo impugnado concediéndole el amparo solicitado a los derechos a la dignidad y al pago oportuno de las prestaciones sociales a la actora A.L.M. de R., y en consecuencia ORDENAR al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales [del M.] de Boyacá, que a más tardar dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación de esta sentencia, proceda si aún no lo hubiere hecho, a gestionar la apropiación presupuestal correspondiente para efectuar el pago de las cesantías parciales de la accionante junto con sus intereses de ley.

   "Tercero : ORDENAR a la Fiduciaria La Previsora S.A., que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes al momento en el cual el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. en Boyacá, sitúe los fondos respectivos, proceda si aún no lo hubiere hecho al pago de las cesantías parciales de la docente A.L.M. de R., junto con los intereses de ley."

2. Trámite del incidente de desacato.

   Antes de promover el incidente de desacato, el apoderado de la señora M. de R. solicitó al Juzgado 29 citado, que librara oficios a las dos entidades contra las que se surtió la tutela, para que informaran sobre el cumplimiento del fallo.

   Posteriormente, el apoderado pidió al Juzgado tramitar incidente de desacato por haberse incumplido la sentencia de tutela, de acuerdo con la información recibida por el despacho judicial.

   Señala el solicitante que, según informó la Fiduciaria La Previsora S.A., en virtud del artículo 4 del decreto 2755 de 1996, se devolvió, sin el visto bueno, el expediente de la solicitud de cesantía parcial, pues la accionante figura como propietaria de un inmueble en el municipio de Duitama. Rechaza esta explicación, pues considera no es posible aplicar una norma de 1996 a la solicitud de cesantía radicada en 1994. En otro escrito, el solicitante corrige este argumento, considerando que el decreto 2755, que realmente es de 1966 y no de 1996, es una norma de "añeja vigencia - dec. 2755 de 1966- según las cuales y en equívoca y asistemática (sic) lectura de la PREVISORA, la docente al ya poseer casa de habitación, no hay lugar a otorgar el visto bueno y por ende a no ordenar el pago de la cesantía parcial, como lo dispuso el H. Tribunal. De un lado, como lo veremos la orden del Tribunal es clara e inequívoca en sus destinatarios y de otro, tampoco es cierto, que mi representada tuviese al momento de la PETICIÓN DE CESANTÍAS PARCIALES, ni ahora, sea propietaria de casa de HABITACIÓN, todo lo contrario como lo acreditamos oportunamente, en la actualidad está comprometida con créditos por ella adquiridos, para remediar la mora injustificada en el pago de la prestación y debe pagar canon de arrendamiento en el lugar que reside." (folio 43) (las mayúsculas pertenecen al texto)

   En consecuencia, como la decisión del Tribunal no se cumplió, solicita al juez de primera instancia velar por su efectividad, y ordenar las sanciones correspondientes, así : imponer sanciones de arresto y multas de 20 salarios mínimos al Vicepresidente del Fondo de Prestaciones Sociales del M. y al Coordinador del Fondo en Boyacá.

   Como pruebas, solicita que se tengan las respuestas suministradas al juez por las entidades tuteladas.

3. Providencia del Juzgado 29 Penal del Circuito de Bogotá, en la que se resuelve la solicitud de desacato y se declara que éste no se dio.

   En decisión del 4 de noviembre de 1997, el Juzgado analizó las explicaciones suministradas al despacho por las entidades tuteladas. Se resumen las consideraciones del J. en las que apoyó su decisión, así :

   El J. 29 recordó que el desacato está entendido como la actitud reticente, rebelde o caprichosa de cumplir las obligaciones impuestas por la autoridad judicial. En consecuencia, examinó si, en el presente caso, incurrieron en esta actitud los tutelados.

   Sobre la responsabilidad del Fondo de Prestaciones del M. de Boyacá, recuerda que el Tribunal le impuso la obligación de que, a más tardar, en 4 meses, después de notificado el fallo, procediera a gestionar la apropiación presupuestal correspondiente, para efectuar el pago respectivo. Esta entidad le respondió al Juzgado 29 que tal gestión es competencia de un ente superior y no del regional, según el artículo 7 de la ley 91 de 1989. Sin embargo, el Fondo cumplió su función totalmente, al remitir el expediente de solicitud a la Fiduciaria La Previsora, para que emitiera el visto bueno respectivo. Pero, el expediente fue devuelto sin el visto bueno, por lo que se procedió a expedir el acto administrativo 00435, del 17 de abril de 1997, que negó el reconocimiento de las cesantías.

   La Fiduciaria La Previsora S.A. explicó que ella era una simple administradora de recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M., y que, como tal, emite el visto bueno previo a los reconocimientos de todas las solicitudes de prestaciones sociales, elevadas por los docentes afiliados al Fondo, según lo ordena el artículo 7 del decreto 1775 de 1990.

   En el caso de la solicitud de la demandante, revisado nuevamente el expediente, se constató que no cumplía los requisitos, por tener un inmueble en Duitama, y, en consecuencia, se devolvió sin el visto bueno a la oficina regional de Boyacá, para que requiriera a la peticionaria y aclarara tal circunstancia. Sin embargo, la docente no dio ninguna respuesta a tal requerimiento. Señala que contra la resolución 00435, no fue interpuesto ningún recurso. Manifestó que en relación con el presupuesto o apropiación de dineros para el pago de cesantías parciales, los pagos los realiza la Fiduciaria La Previsora S.A., en virtud de la apropiación de recursos aprobados por el Consejo Directivo del Fondo.

   Con esta información, el Juzgado consideró que las entidades tuteladas no incurrieron en desacato de los fallos de primera y de segunda instancia, pues al verificar que la solicitud no reunía los requisitos, y al requerir tal cumplimiento, la docente hizo caso omiso a este pedido, y, tampoco, recurrió el acto que negó su solicitud. En consecuencia, no existió desacato.

   Segundo.- Sentencia de tutela de primera instancia.

   Contra esta decisión del J. 29 Penal del Circuito, de no tramitar el incidente de desacato, por las razones antes expuestas, la actora interpuso acción de tutela ante el Tribunal Superior de Bogotá.

   El Tribunal una vez avocó el conocimiento de la misma, comunicó al Juzgado su iniciación y le pidió que suministrara las explicaciones del caso. El J. acompañó copia de los documentos relacionados con el incidente de desacato, y manifestó que encuentra "de manifiesta temeridad y ligereza la acción de tutela instaurada por el citado profesional quien además deja notar en su escrito la ninguna consideración y respeto que deben merecer las decisiones judiciales así no se correspondan con el nivel de las expectativas de quienes acuden a la Administración de justicia." Considera que el peticionario debe hacerse acreedor de una averiguación disciplinaria.

   En sentencia del 13 de enero de 1998, el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Penal, negó, por improcedente, la tutela solicitada, por las siguientes razones, que se resumen así :

   El incidente de desacato fue iniciado a instancias del abogado que en esta tutela representa los intereses de la docente. El Juzgado ordenó verificar el cumplimiento del fallo de tutela, y recibió la información requerida, acompañada de las normas legales pertinentes, en las que se establecen los requisitos para esta clase de solicitudes de cesantías parciales.

   El 19 de septiembre de 1997, se ordenó tramitar el incidente y requerir nuevas explicaciones a los tutelados. Como la discrepancia del solicitante radica en que la providencia del J. que manifestó que no se había presentado desacato, es una vía de hecho, el Tribunal analizó, a la luz de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, cuándo se presenta la vía de hecho, circunstancia que, bajo determinadas circunstancias, puede hacer posible la tutela frente a decisiones judiciales. Para tal efecto, transcribió lo pertinente de la sentencia T-327 de 1994, M.P., doctor V.N.M.. Concluyó el Tribunal señalando que, en el presente caso, no existió vía de hecho, pues la providencia atacada no fue fruto de "la espontaneidad referida a una determinación adoptada sin el debido respaldo probatorio sino por el contrario ella obedeció a claros fundamentos probatorios que le otorgaron las entidades accionadas, los cuales estaba en el deber de analizar, so pena de quebrantar, por otra parte, el derecho de defensa que les asiste a estas últimas." (folio 68)

   Finalmente, advirtió el Tribunal, que no se puede olvidar que la demandante fue notificada de la Resolución 00435, del 17 de abril de 1997, en la que se negaba el pago. Y que esta resolución quedó ejecutoriada, por no haberse interpuesto recurso de reposición, dentro del término legal.

   Tercero.- Impugnación.

   El apoderado de la docente impugnó esta decisión del Tribunal con argumentos semejantes a los que adujo en la demanda de tutela. Manifestó que la docente no es propietaria, en la actualidad, de ninguna casa de habitación.

   Señaló que 36 meses después de radicada la petición de cesantía, la docente no ha recibido el monto equivalente a la prestación reclamada. Consideró que la actitud del J. 29 Penal del Circuito de Bogotá es omisiva e irregular, pues no realizó los actos procesales necesarios para el cumplimiento de la tutela. Situación que la Corte Constitucional estimó vía de hecho en la sentencia T-081 de 1994. Además, la docente no tiene otro medio de defensa judicial, distinto a la tutela, para proteger sus derechos.

   Advirtió que cuando se profirió la Resolución 00435 del 15 de abril de 1997, no se había emitido la sentencia de segunda instancia, cuyo cumplimiento se reclamó mediante el trámite de desacato. Por consiguiente, la expedición de esta resolución no puede considerarse como el cumplimiento de la sentencia de tutela .

   Cuarto.- Sentencia de tutela de segunda instancia.

   La Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, mediante sentencia del 24 de febrero de 1998, confirmó la decisión del Tribunal de no conceder la tutela. Estimó la Corte que la acción de tutela no es el mecanismo para controvertir las decisiones judiciales, así sean producidas dentro del trámite de una acción de tutela.

   Además, la decisión del Juzgado 29 Penal del Circuito no aparece como fruto de la arbitrariedad o de la falta de motivación.

Primera.- Competencia.

La Corte es competente para conocer de esta demanda, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política y del decreto 2591 de 1991.

Segunda.- Lo que se debate.

En el presente caso se analizará si la decisión del Juzgado 29 Penal del Circuito de Bogotá, que estimó que no incurrieron en desacato las instituciones contra las cuales, en una decisión de tutela, el Tribunal Superior de Bogotá impartió determinadas órdenes, es una vía de hecho. Y, si, en el trámite del incidente de desacato, es posible para la parte que resultó desfavorecida con el fallo de tutela, presentar hechos nuevos, que explicarían la razón de su incumplimiento.

El actor apoya su acción de tutela en el hecho de que la providencia se constituyó en una "actitud omisiva y a espaldas de la juridicidad, en relación al fallo de tutela, emanado del H. Tribunal en Sala de esta modalidad, datado mayo 9 de 1997".

Se recuerda qué fue lo ordenado por el Tribunal y cuáles las razones del J. para estimar que no existió desacato.

El Tribunal, en la sentencia de tutela del 9 de mayo de 1997, resolvió confirmar la sentencia del a quo sobre el derecho de petición, y ordenó, además, lo siguiente :

"Segundo : ADICIONAR el fallo impugnado concediéndole el amparo solicitado a los derechos a la dignidad y al pago oportuno de las prestaciones sociales a la actora A.L.M. de R., y en consecuencia ORDENAR al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales [del M.] de Boyacá, que a más tardar dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación de esta sentencia, proceda si aún no lo hubiere hecho, a gestionar la apropiación presupuestal correspondiente para efectuar el pago de las cesantías parciales de la accionante junto con sus intereses de ley.

"Tercero : ORDENAR a la Fiduciaria La Previsora S.A., que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes al momento en el cual el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. en Boyacá, sitúe los fondos respectivos, proceda si aún no lo hubiere hecho al pago de las cesantías parciales de la docente A.L.M. de R., junto con los intereses de ley." (folio 32)

A solicitud del actor, el a quo pidió al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. de Boyacá y a la Fiduciaria La Previsora S.A. información sobre el cumplimiento de lo ordenado por el Tribunal.

En la providencia del 4 de noviembre de 1997, en la que declaró que las instituciones accionadas no habían incurrido en desacato, el J. expuso, en la parte motiva de su providencia, las razones suministradas por las tuteladas en torno a la forma como dieron cumplimiento al fallo del Tribunal, de acuerdo con las normas legales que las rigen. El J. las analizó y decidió que no incurrieron en un comportamiento reticente, o rebelde frente a las órdenes del Tribunal, según las respuestas otorgadas por ellas, y concluyó :

"Pero además, de lo dicho, ha de convenirse que, la accionante tuvo oportuna y eficaz respuesta a su solicitud, toda vez que re-estudiado el expediente de solicitud de cesantías parciales elevada por la docente A.L.M. DE REYES, pudo establecerse que ella poseía vivienda propia en la ciudad de Duitama y, dado que la petición de reconocimiento y pago de tal prestación social era precisamente para la adquisición de vivienda, por expresa prohibición de la ley no se le podían reconocer a menos que ella acreditara que el mentado lote de terreno no era apto para habitarlo, pero a tal requerimiento hizo caso omiso, por ello se negó el reconocimiento de la prestación.

"Así las cosas no se observa que las entidades accionadas hayan incurrido en desacato a los mandatos de los fallos de primera y segunda instancia, toda vez que, ciñéndose a la ley procedieron a verificar la petición elevada por la docente y al encontrarla que no reunía las exigencias requeridas por las normas que regulan la materia, procedieron a requerirla para que aclarara tales aspectos, haciendo caso omiso de tal circunstancia, por tanto se emitió acto administrativo dando respuesta oportuna a la solicitud y contra dicho acto no interpuso recurso alguno, demostrando con ello su conformidad con el mismo.

"Basta lo dicho para declarar que las entidades no han incurrido en desacato y, por tanto, no procede sanción alguna." (folios 52 y 53)

Tercera.- ¿Esta decisión es una vía de hecho ? ¿Pueden aducirse hechos nuevos en el trámite del incidente de desacato ?

En primer lugar, hay que recordar que la acción de tutela dirigida contra decisiones judiciales no es procedente, excepto, en el caso de que tal decisión sea producto de una actuación claramente arbitraria y que el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial.

También ha señalado la Corte, que la vía de hecho, además de no corresponder a una simple irregularidad procesal, debe reunir estas características : a) que se esté en presencia de derechos fundamentales, cuya vulneración se presente de manera grave e inminente ; b) debe consistir en un verdadero agravio al ordenamiento jurídico ; c) que no exista otra vía de defensa judicial ; d) que la decisión u omisión del juez del conocimiento, obedezca a su capricho o arbitrariedad (sentencia T-327 del 15 de julio de 1993).

Es decir, en el caso concreto, para que la decisión del J. 29 Penal del Circuito de Bogotá pudiera ser considerada como una vía de hecho, tendría que reunir los requisitos generales señalados. En caso contrario, la sentencia de tutela se constituiría en una intromisión que desconocería la independencia funcional del juez competente.

Sin embargo, cuando en el asunto está de por medio el cumplimiento de una orden judicial, y, como en este caso, se trata de una orden proferida por un juez de tutela, orden que, por su propia naturaleza, busca la protección inmediata y efectiva de los derechos fundamentales, el estudio de esta Corporación no puede limitarse a examinar si la decisión del juez que conoció el incidente de desacato, fue producto de una vía de hecho o no. Debe, en este momento, observar el propio trámite del incidente, frente a la orden del juez de tutela.

En efecto, en el presente caso, el Tribunal profirió unas órdenes precisas que debían cumplirse. Quienes estaban obligados a hacerlo, en el trámite del incidente de desacato, no podían aducir hechos nuevos para sustraerse de su cumplimiento, pues el momento procesal para hacerlo, es decir, durante el trámite de la tutela, ya había concluido.

En consecuencia, el J. 29 Penal del Circuito de Bogotá, en el trámite del incidente de desacato, sólo podía aceptar la información o las pruebas por parte de quienes resultaron desfavorecidos en la acción de tutela, sobre la manera como habían dado cumplimiento del mismo.

Es decir, por parte del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. de Boyacá, cómo había cumplido la siguiente orden : "que a más tardar dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación de esta sentencia, proceda si aún no lo hubiere hecho, a gestionar la apropiación presupuestal correspondiente para efectuar el pago de las cesantías parciales de la accionante con sus intereses de ley". Y, por parte de la Fiduciaria La Previsora S.A., la manera como había hecho lo propio, sobre la siguiente orden : "que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes al momento en el cual el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. en Boyacá, sitúe los fondos respectivos, proceda si aún no lo hubiere hecho al pago de las cesantías parciales de al docente A.L.M. de R., junto con los intereses de ley".

En consecuencia, objeciones, sujetas a controversia, como que la demandante incumplía los requisitos para que las cesantías parciales se le pagaran, por ya tener vivienda, no podían ser objeto de discusión en el trámite del incidente de desacato y no podía el juez aceptarlas, por más razonables que pudieran parecer.

En consecuencia, aunque la decisión del J. 29 Penal del Circuito de Bogotá, en estricto sentido, no es una vía de hecho, pues, como se señaló, el funcionario judicial no actuó de un modo completamente arbitrario e irregular, sino que su decisión está sustentada en las pruebas que obtuvo en el trámite del incidente, el problema radica en que en ese momento no podía entrar a hacer esta clase de valoraciones, pues, como se señaló, sólo podía analizar si las órdenes del Tribunal se habían cumplido o no.

Por estas razones, la Sala concederá la tutela solicitada por la docente y ordenará al funcionario judicial demandado que tramite, nuevamente, el incidente de desacato. Para ello, se dejará sin efectos, la decisión del cuatro (4) de noviembre de mil novecientos noventa y siete (1997), proferida por el J. 29 Penal del Circuito de Bogotá.

Cabe señalar, que el trámite del incidente de desacato, debe surtirse con la observancia del debido proceso para quienes resultaron desfavorecidos con el fallo de tutela proferido por el Tribunal Superior de Bogotá, el nueve (9) de mayo de mil novecientos noventa y siete (1997). Es decir, que en aras de la garantía del derecho de defensa, deben gozar de la oportunidad de demostrar la manera como dieron cumplimiento a la sentencia de tutela de dicho Tribunal.

Se advierte, obviamente, que si la demandante, para la fecha de la sentencia de esta Corte, ya ha recibido los dineros correspondientes a su cesantía parcial, en la forma ordenada por el Tribunal, la orden proferida en el presente fallo, de que se surta el incidente de desacato, desaparecerá, por estar frente a un hecho superado.

En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,