Sentencia de Tutela nº 386/98 de Corte Constitucional, 30 de Julio de 1998

1. Hechos.

   O.A.G. solicitó a la Dirección General M. -el 14 de abril de 1997-, por intermedio de la Capitanía de Puerto de S.M., que designara a la empresa que debería avalar y desarrollar su entrenamiento como piloto práctico para ese puerto.

   Además, pidió a las dos compañías de pilotos prácticos asentadas en S.M., "PILOTOS MARCARIBE LTDA." y "SERVICIOS TECNICOS MARITIMOS LTDA.", que manifestaran su disposición de avalar y llevar a cabo su entrenamiento; como ninguna de ellas respondió a la solicitud del actor, el Capitán de Puerto de esa ciudad requirió a sus representantes legales -el 22 de abril de 1997-, para que se pronunciaran sobre el asunto; ambos se negaron a avalar y desarrollar el entrenamiento, por lo que A.G. insistió en su derecho a que la Dirección General M. designara a la empresa que debía capacitarlo.

   El 25 de julio de 1997, la Dirección General M. notificó al demandante la designación de la compañía Servicios Técnicos Marítimos Ltda. para avalar y llevar a cabo su entrenamiento como piloto práctico.

   Sin embargo, la empresa designada pidió que se revocara esa decisión, aduciendo que el otorgamiento del aval y el entrenamiento de los candidatos a piloto práctico es una facultad de la empresa, y ya ésta había manifestado a la Capitanía del Puerto no estar en disposición a avalar y entrenar a A.G.; la Dirección General M. aceptó ese planteamiento y, el 9 de septiembre de 1997, notificó al actor que: "en razón de lo anterior, esta Dirección revoca la designación a la compañía SERVICIOS TECNICOS MARITIMOS LTDA. efectuada mediante oficio nro. 2902 DIMAR-DIGEN-161 del 25 de julio/97 de su entrenamiento como piloto práctico para S.M., hasta cuando se dé cumplimiento a lo establecido en el artículo 23 literal c del Reglamento DIMAR 002/94" (folio 8).

   Inconforme con esa revocación, A.G. presentó al Tribunal Administrativo del M. el documento titulado "PETICIÓN DE TUTELA COMO MECANISMO TRANSITORIO PARA EVITAR UN PERJUICIO IRREMEDIABLE Y/O ACCION DE CUMPLIMIENTO" (folios 1 a 5), que esa Corporación tramitó por la vía de tutela.

2. Fallos de instancia.

   El 8 de octubre de 1997, el Tribunal Administrativo del M. resolvió rechazar por improcedente la tutela, pues:

   1. "...a juicio de la Corporación mal se podía exigir el reconocimiento a ejercer la actividad de 'Piloto Práctico', como aquí se pretende, hasta tanto no se exhiban o acrediten los requisitos correspondientes, estos son, los señalados en el Reglamento No. oo2-DIMAR- de 1994" (folio 268).

   2. "cabe anotar también que, el accionante tiene a su alcance medios de defensa judicial, lo cual permite colegir que se torna aún más improcedente esta acción. En efecto, comoquiera que el oficio No. 3730 -DIMAR-DIGEN-OFJUR 810 del 9 de septiembre de 1997, signado por el Director General Marítimo y contentivo de la revocatoria de la designación efectuada a la compañía 'Servicios Técnicos Marítimos Ltda.' para que se encargara del entrenamiento del actor es un acto administrativo en el que se plasma una decisión de la administración bien puede ser cuestionada su legalidad ante la jurisdicción administrativa por vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del C.C.A." (folios 268-269).

   Impugnada esta providencia, la Sección Primera de la S. de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado falló la segunda instancia el 22 de enero de 1998, y confirmó lo resuelto por el juez a quo, tras considerar que el actor efectivamente cuenta con otro mecanismo judicial de defensa, y agregar que "la esencia del derecho reclamado hace relación con un aspecto simplemente reglamentario, para cuya protección debe acudirse a los instrumentos legales previstos para ello" (folio 285).

   Finalizó sus consideraciones el Consejo de Estado, afirmando en contra de lo acreditado en el expediente, que: "como la acción no se interpuso como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, pues ni así se plantea expresamente en el escrito de solicitud, ni ello se deduce del mismo, ya que la simple afirmación de que de esa actividad devenga el accionante el sustento propio y el de su familia, por más de 20 años, no puede tenerse como prueba del posible perjuicio con el carácter de irremediable exigido por la ley, la decisión de primera instancia debe ser confirmada, sin que haya necesidad de hacer el análisis de fondo que adicionalmente hizo el Tribunal" (folio 286, subraya fuera del texto).

1. Competencia.

   La Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de instancia proferidos en el trámite del proceso, según los artículos 86 y 241 de la Carta Política; corresponde a la S. Cuarta de Revisión pronunciar la decisión respectiva, de acuerdo con el reglamento interno y el auto de la S. de Selección Número Cuatro del 23 de abril de 1998.

2. Improcedencia de la tutela por violación del derecho al trabajo.

   O.A.G. demandó a la Dirección General M. de la Armada Nacional de Colombia, porque esta entidad incurrió en una presunta violación de su derecho al trabajo, cuando revocó el acto por medio del cual le impuso a la firma Servicios Técnicos Marítimos Ltda., la carga de avalar y llevar a cabo el entrenamiento del actor como piloto práctico del puerto de S.M.; los falladores de instancia en cambio, consideraron que no se estableció la existencia de una amenaza o violación de ese derecho fundamental. Tal es el asunto que se pasa a considerar.

   Si bien es cierto que el actor, como "toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas" (C.P. art. 25), ese trabajo no necesariamente es el que cada quien desee desempeñar, puesto que la ley puede exigir títulos de idoneidad para ejercer algunas profesiones u oficios, y no todas las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica son de libre ejercicio; el Constituyente expresamente exceptuó "aquellas que impliquen un riesgo social" (C.P. art. 26).

   En la actividad que cumple el piloto práctico están en juego vidas humanas, bienes particulares, la infraestructura y el tránsito portuarios, razón por la cual la ley incluye ésta como una de las ocupaciones que implican riesgo social, y exige un entrenamiento especial a quienes quieran desempeñar ese cargo en "una zona marítima o fluvial o puerto específico", pues debe estar "preparado para garantizar la supervivencia de la vida humana en el mar, la seguridad de las embarcaciones y de las instalaciones portuarias" (Reglamento No. 002-DIMAR/94, artículo 2, literal a.)

   Así, el actor no tiene derecho a trabajar como piloto práctico en el puerto de S.M. y, aún en la hipótesis de que el juez de tutela accediera a la pretensión de ordenar a la autoridad demandada que asigne a una de las empresas existentes en el puerto la tarea de entrenar al demandante, éste sólo tendría una expectativa de llegar a obtener la licencia requerida -de hecho, ya en oportunidad anterior inició el entrenamiento y no acumuló el número mínimo de operaciones-.

   Sin embargo, de la inexistencia de una violación del derecho al trabajo no puede concluírse, como lo hizo el fallador de primera instancia, que el derecho del actor a recibir formación y habilitación profesional no esté protegido constitucionalmente; el artículo 54 de la Carta Política establece que "es obligación del Estado y de los empleadores ofrecer formación y habilitación profesional y técnica a quienes lo requieran...", y esta norma Superior está desarrollada en la Resolución No. 0071 del 11 de febrero de 1997, por medio de la cual, la Superintendencia General de Puertos determinó "el reglamento de condiciones técnicas de operación de los puertos", cuyo artículo 7 establece la "obligación para dar entrenamiento" en los siguientes términos:

   "7° Obligación para dar entrenamiento. El entrenamiento de los Pilotos Prácticos se desarrollará de acuerdo con lo establecido en el Reglamento de Pilotos Prácticos de la Dirección General M..

   "El operador portuario que obstruya o realice acciones tendientes a evitar el cumplimiento del Reglamento de Servicios de Pilotos Prácticos de la Dirección General M., será objeto de sanción por parte de la Superintendencia General de Puertos y en caso de renuencia se podrá solicitar ante la Dirección General M. la cancelación de la respectiva licencia"

   Los términos en que está reglamentada esta obligación de los operadores portuarios deben completarse con la cita del artículo 22, literal a, numerales 1) y 2), el artículo 23 del Reglamento No. 002-DIMAR-1994 y el artículo 2° numeral 4 y parágrafo de la Resolución del 19 de diciembre de 1994 "por la cual se autoriza la renovación y ampliación de la licencia No. 19A de la Sociedad SERVICIOS TECNICOS MARITIMOS LTDA-S.T.M. LIMITADA-"

   Desde ese marco normativo, el actor pretende que el juez de tutela decida:

   1) Si de esas normas se desprende que la obligación de los operadores portuarios es una carga que deben soportar con el objetivo de que la Dirección General M. mantenga activo el número de pilotos prácticos que requiere el funcionamiento del puerto, o está sometida a las condiciones aducidas por los dos operadores del puerto de S.M.: a) que a su acatamiento sólo se procede cuando la empresa no está interesada en usar todas las operaciones que realiza para habilitar a sus propios candidatos a piloto práctico; o b) que es potestativa de los operadores, puesto que el aval es un contrato estrictamente consensual, y realizado por la firma en razón de la persona, por lo que la DIMAR no puede imponerle su celebración con ninguna persona en particular.

   2) Si, en consecuencia, procede ordenarle a la DIMAR revocar el auto por medio del cuál, a su vez, revocó la designación de uno de los operadores portuarios de S.M. para avalar y entrenar al demandante, y hacerle cumplir con esa designación.

   De esta manera se hace claro que el actor no está planteando al juez de tutela que la actuación de la autoridad demandada violó su derecho fundamental al trabajo consagrado en los artículos 25 y 53 de la Carta Política; de hecho, el actor viene ejerciendo como piloto práctico en otros puertos con las licencias que le expidió el mismo ente demandado. Lo que él pretende que se le resuelva es si, en desarrollo del artículo 54 Superior, a los operadores portuarios de S.M. les impuso el ordenamiento la carga de habilitarlo para ejercer su oficio también en ese puerto, y la autoridad demandada no sólo puede designar a alguno de ellos para responsabilizarse de la tarea, sino que debe aplicarles las sanciones previstas en el ordenamiento para quien se niegue a cumplir con esa obligación.

   Así, la acción de tutela interpuesta por O.A.G. no es procedente porque no se trata de una violación de su derecho al trabajo, y él cuenta con otros mecanismos judiciales de defensa; en ambas instancias, el Tribunal Administrativo del M. y el Consejo de Estado consideraron procedente en este caso la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y, aún más, porque esta S. encuentra que es procedente la acción de cumplimiento, cuya reglamentación ofrece al actor una más pronta aplicación de justicia.

   Por esas razones, y porque en contra de lo que afirmó el fallo de segunda instancia, en el encabezamiento de la demanda se lee: "petición de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable y/o acción de cumplimiento", esta S. procede a considerar si se violaron al actor los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso.

3. Violación del derecho al debido proceso en el trámite de la tutela bajo revisión, y en la actuación administrativa.

   3.1. Acción de cumplimiento y debido proceso.

   Para iniciar esta consideración, la S. recuerda la doctrina constitucional sentada en el fallo C-157/98 M.P.A.B.C. y H.H.V.; véanse también las sentencias C-158/98 M.P.V.N.M. y C-193/98 M.P.A.B.C. y H.H.V.. sobre la acción de cumplimiento:

   "El objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo.

   "En conclusión, la acción de cumplimiento que consagra el artículo 87 de la Constitución, es el derecho que se le confiere a toda persona, natural o jurídica, pública o privada, en cuanto titular de potestades e intereses jurídicos activos frente a las autoridades públicas y aún de los particulares que ejerzan funciones de esta índole, y no meramente destinataria de situaciones pasivas, concretadas en deberes, obligaciones o estados de sujeción, demandados en razón de los intereses públicos o sociales, para poner en movimiento la actividad jurisdiccional del Estado, mediante la formulación de una pretensión dirigida a obtener el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a una autoridad, la cual se muestra renuente a cumplirlos.

   El referido derecho se nutre del principio constitucional de la efectividad de los derechos que es anejo al Estado Social de Derecho, pues si éste busca crear unas condiciones materiales de existencia que aseguren una vida en condiciones dignas y justas a los integrantes de la comunidad, y la acción de los poderes públicos para lograr estos propósitos se traducen en leyes y actos administrativos, toda persona como integrante de ésta, en ejercicio del derecho de participación política e interesado en que dichos cometidos materiales se realicen, tiene un poder activo para instar el cumplimiento de dichas leyes y actos, acudiendo para ello al ejercicio de una acción judicial

   Añadió la Corte en la misma providencia, al considerar una restricción legislativa al ejercicio de la acción de cumplimiento:

   "Esta norma, en su inciso final, en cuanto establece como regla básica que la interpretación del no cumplimiento, por parte del juez o tribunal que conozca del asunto, será restrictiva y sólo procederá cuando el mismo es evidente, se considera inconstitucional por limitar el ejercicio de la acción de cumplimiento, al señalarle a la autoridad judicial la manera como debe juzgar si existió o no la renuencia de la autoridad a cumplir la ley o el acto administrativo.

   "Como antes quedó expresado, el artículo 87 de la Constitución consagra el derecho procesal abstracto de toda persona para acudir ante el juez en demanda del efectivo cumplimiento de una ley o un acto administrativo, que es omitido por la autoridad o el particular investido de funciones públicas a quienes compete su ejecución o realización. Es de observar, que en este caso el particular se asimila a la autoridad, en cuanto tiene potestad de mando y puede en consecuencia expedir actos que obligan a las personas y exigir que esto se cumplan.

   "Es condición para la prosperidad de la acción, determinar que existe un deber u obligación que la referida autoridad debe cumplir, bien se origine éste de la propia ley o de la aplicación concreta de ésta, plasmada en un acto administrativo. Significa esto, que el aspecto central de la controversia necesariamente va a versar sobre el extremo de si la autoridad contra la cual se dirige la demanda incumplió o no el referido deber. Por lo tanto, la apreciación y evaluación sobre si existió o no el incumplimiento, mediante el análisis probatorio correspondiente y el ámbito y alcance de las obligaciones que se imponen a la autoridad, compete exclusivamente al juez dentro del ámbito de la autonomía e independencia funcionales de que está investido conforme a la Constitución, razón por la cual no le es permitido al legislador ingerir en una cuestión que es propia de la actividad de juzgar que corresponde al juez y que debe ejercer con completa autonomía e independencia (artículo 228 de la C.P.)"

   La intención de las anteriores citas es establecer con claridad la procedencia de la acción de cumplimiento en este caso, pues si bien está previsto que el juez competente para conocer de esta clase de acciones les imprimirá el trámite propio de las de tutela, cuando encuentre que el incumplimiento de la autoridad ocasionó una violación o amenaza grave de los derechos fundamentales del actor ARTÍCULO 9°.- Improcedibilidad. La Acción de Cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la Acción de Tutela. En estos eventos, el J. le dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de Tutela.

   Tampoco procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o Acto Administrativo, salvo, que de no proceder el J., se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante.

   PARÁGRAFO. La acción regulada en la presente Ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos".

   , nada obsta para que el demandante que cree encontrarse en ésta última hipótesis interponga ante la jurisdicción contenciosa la acción de tutela y, en forma subsidiaria, la de cumplimiento para el caso de que el funcionario juzgue que no existe amenaza o violación de los derechos fundamentales, pero sí incumplimiento de la ley o de un acto administrativo de parte de la autoridad o particular demandado.

   En el fallo de segunda instancia, el Consejo de Estado se limitó a afirmar, en contra del texto de la demanda, que la acción no se interpuso como mecanismo transitorio, y no se ocupó de la acción de cumplimiento; en la sentencia de primera instancia tampoco se consideró la procedencia de esta acción, ni se resolvió cosa alguna respecto de esa vía procesal planteada por el demandante como alternativa.

   Así, no sólo procede revocar ambas sentencias de instancia, sino que en la parte resolutiva de esta providencia se ordenará al Tribunal Administrativo del M. que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la comunicación de esta providencia, disponga notificar al actor el contenido de la misma, y el auto por medio del cual esa Corporación somete la demanda presentada al rito procesal alterno de la acción de cumplimiento, a fin de hacer efectivos el derecho fundamental de libre acceso a la administración de justicia, y el principio de la economía procesal.

   3.2. Derechos adquiridos y debido proceso administrativo.

   Tanto si el Tribunal Administrativo decide que es condicionada la obligación de los operadores portuarios de avalar y entrenar a las personas que acrediten cumplir con los requisitos legales ante la DIMAR, como si juzga que es una carga incondicional que el Estado impone al operador al que le permite explotar comercialmente la infraestructura y el tránsito portuarios, es un hecho que: si una persona solicita que se le asigne el operador que tendrá la obligación de avalarla y entrenarla, y la DIMAR, de acuerdo con las normas vigentes, asigna a un operador determinado esa carga, en cabeza del petente se ha radicado, en virtud de la asignación, un derecho subjetivo; en otras palabras, la expectativa de que alguien avalara y adelantara el entrenamiento requerido para ser piloto práctico, que el actor compartía con muchas otras personas, cambió su naturaleza jurídica a la de derecho de O.A.G., desde que la DIMAR le notificó la designación de Servicios Técnicos Marítimos Ltda. por medio de la comunicación que obra a folio 23 del expediente de tutela, por medio de la cual:

   "La Dirección General M. considerando la solicitud escrita elevada por el señor O.A.G., de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 del Reglamento 002-Dimar-94, por medio del presente escrito se procede a designar a la compañía SERVICIOS TECNICOS MARITIMOS LTDA de S.M., para entrenar como Piloto Práctico para ese puerto, al señor O.A.G..

   "Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2° de la Resolución No. 0698 del 19 de diciembre de 1995 numerales 2, 4 y el parágrafo del mismo artículo, por la cual se renueva y amplía la Licencia No. 19A de la Sociedad Servicios Técnicos Marítimos Ltda. S.T.M.L. como empresa de practicaje privado, expedida por la Dirección General M."

   A partir de ese momento, el actor fue titular de un derecho adquirido de acuerdo con las leyes vigentes, que gozaba de la garantía constitucional consagrada en el artículo 58 Superior; y si aun una ley posterior debe respetarlo por expreso mandato del Constituyente, con mayor razón deben hacerlo los actos administrativos limitados a aplicar las normas de esa categoría. Pero no ocurrió así en la actuación administrativa objeto de consideración; la empresa Servicios Técnicos Marítimos Ltda. presentó sus objeciones a la asignación que le hizo la DIMAR, y ésta adelantó la derogación de tal medida sin llamar al actor, desde el inicio de esa actuación, para que defendiera su derecho en el trámite.

   Así, no puede esta S. de Revisión dejar de señalar que la DIMAR violó al actor el derecho fundamental al debido proceso administrativo, puesto que la causal alegada para revisar la vigencia del derecho que le había conferido al demandante, no le era imputable ni dependía de él -se reduce a la discusión de la pretendida discrecionalidad de los operadores portuarios para decidir sobre el término y la modalidad, en el cumplimiento de una carga que legalmente les fue impuesta-, no se le permitió actuar en defensa de sus intereses, y culminó la entidad administrativa revocando directamente un acto administrativo por medio del cual había reconocido al actor un derecho particular y concreto, "sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular" (artículo 73 del Código Contencioso Administrativo).

   En tal situación, todo lo que podía hacer la DIMAR sin violar el derecho fundamental del actor al debido proceso, era demandar su propio acto ante la jurisdicción contencioso administrativa, cosa que ciertamente no hizo. Para restablecer la vigencia del debido proceso en la actuación administrativa bajo consideración, en la parte resolutiva de esta providencia, se ordenará a la DIMAR inaplicar el acto por medio del cual revocó la designación de la firma Servicios Técnicos Marítimos Ltda. como encargada de avalar y llevar a cabo el entrenamiento del actor.

En mérito de las consideraciones que anteceden, la S. Cuarta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,