Sentencia de Tutela nº 707/98 de Corte Constitucional, 24 de Noviembre de 1998

1. Hechos.

   1.1. Expediente T-162.738

   N.F., Z.S., L.Z., J.C.G., E.C., R.M., L.M., A.C.M., A.R., E.R., A.L.R., G.M., C.T.A., J.J.G., A.T., M.F.A., E.C., N.V. y Y.G. son Oficiales de Atención y Ventas del Servicio, categoría 071, en las Empresas Municipales de Cali.

   El 2 de agosto de 1995, los oficiales de atención solicitaron que se les tramitara e hiciera efectiva la nivelación salarial a la que, aducían, tenían derecho. En respuesta, el Jefe del Departamento de Atención comercial de las empresas demandadas citó el oficio No. 115-GF-1638 de la Gerencia Financiera: "...no se autorizará ninguna nivelación salarial...en lo que resta del presente año...", y por esta razón les manifestó "...que están suspendidas hasta nueva orden las nivelaciones salariales; por tanto les solicito abstenerse de elaborar tales solicitudes pues no serán tramitadas"

   Sin embargo, el 15 de diciembre de 1995, mediante la Resolución No. GG6986 se reajustó el salario a tres oficiales de atención, dos de los cuales tenían sólo seis (6) meses de vinculados, mucho menos que los actores.

   El 17 de enero de 1996, los actores insistieron en la solicitud de que se les efectuara la nivelación salarial correspondiente, y esta vez, el Gerente General respondió que se estaban estudiando nuevos criterios para el estudio de esa clase de peticiones, y mientras tanto "quedan totalmente suspendidas las nivelaciones salariales a partir de la fecha"; efectivamente, este funcionario expidió la Resolución GG1581 del 22 de abril de 1996, mediante la cual se "fijan parámetros para revaluación de cargos y cambio de monto salarial, en sus respectivas clases para los empleados de EMCALI"

   Empero, el 3 de junio siguiente se reajustaron las asignaciones mensuales de tres oficiales de atención, y terminó 1996 sin que se procediera de igual manera con los salarios de los actores, a pesar de haberlo solicitado el Jefe del Departamento de Atención Comercial el 7 de octubre y el 19 de noviembre.

   El 31 de marzo de 1997 los oficiales de atención no nivelados pidieron, por tercer año consecutivo, que se les reconociera e hiciera efectivo el mismo salario pagado a sus compañeros, pero sólo a uno de ellos, a los dos meses de nombrado -el 8 de septiembre-, le fue nivelado el salario. Señala el apoderado de los demandantes que en esta ocasión, el parentesco existente entre el favorecido y el gerente general empeoró la discriminación, porque tampoco fue atendida la petición reiterada por los actores el 13 de septiembre.

   La solicitud de tutela fue presentada el 23 de diciembre de 1977, por el abogado R.C.S. a nombre de las personas citadas.

   1.2. Expediente T-163.676

   W.P., J.W.C., F.Ñ.B., M.C.S., R.A.S., W.G.B., L.I.C.Z., J.E.H., F.M. y J.E.S. están vinculados a las Empresas Municipales de Cali -EMCALI E.I.C.E.-, como auxiliares de ingeniería, oficiales de proyectos de interventoría y oficiales de instalación de teléfonos.

   Relatan que, a más de los hechos arriba narrados, a todos se les encargó las labores propias de los auxiliares de ingeniería, aunque varios de ellos no fueron vinculados a la empresa para desempeñar ese cargo. Añaden que, a pesar de existir tres niveles de remuneración salarial para los auxiliares de ingeniería, la asignación de ellos responde a la mera discrecionalidad del nominador, y nada tiene que ver con méritos o diferencias en el trabajo que todos deben cumplir; además, reclaman porque sus múltiples peticiones de nivelación han sido desatendidas.

   1.3. Expediente T-164.342

   C.A.G., J.F.H., O.D.F., Iroldo Valencia, L.C.V., T.E.R., H.L.L., A.F.M., L.V., F.S., L.G.R., J.B., J.C., L.M.C., C.A.D., C.A.S., V.H.M., M.A.R., H.N.T., J.J.C., A.R.D.G., M.M.R., A.P.D., H.Q.S., H.R.N.H., A.H.E.R., P.C.M., A.E.M.C., M.P., J.W.P.V., L.E.M., L.F.G.C., J.L.C.H., H.R.T., M.L.M., G.A.A., O.M.P.M., J.C.O.V., W.M., L.E.B., F.C.R., L.A.L., O.M., J.M.V.D., M.E.R.A., F.J.Z., A.P.S., E.D.R., L.S.M. de H., A.B.S., M.M.V. y M.C.L., también están vinculados a las Empresas Municipales de Cali como choferes, almacenistas, auxiliares de oficina, mensajeros, operarios de impresión y duplicación, repartidores, recepcionistas, analistas de cuentas, oficiales de atención y ventas de servicios, y secretaria de sección.

   Relatan en su solicitud de tutela hechos similares a los expuestos en los expedientes antes reseñados, y consideran violados idénticos derechos fundamentales.

   1.4. Expediente T-168.197

   H.S.N. presta sus servicios a EMCALI desde el 28 de abril de 1987, fecha en la que fue vinculado como jefe de grupo; según relata en su demanda, el 1° de diciembre de 1992 fue encargado de las funciones de jefe de sección, con las cuales cumplió hasta abril de 1995, cuando se le encargó reemplazar al anterior jefe de departamento; sin embargo, no se le reconoció el salario correspondiente a los cargos de superior categoría que se le encargó desempeñar, a pesar de sus múltiples peticiones.

2. Fallos de instancia.

   2.1. Expediente T-162.738

   - Sentencia de primera instancia.

   El 9 de enero de 1998, el Juzgado Sexto Penal Municipal de Santiago de Cali resolvió tutelar los derechos al trabajo y la igualdad de los actores; ordenó en consecuencia nivelar los salarios y prestaciones de los demandantes a partir del 15 de diciembre de 1995, y fijó un término de setentidós (72) horas para cancelarles las diferencias de sueldo resultantes.

   Para la Jueza Sexta Penal Municipal, "está consagrada en el Código Laboral la igualdad de los trabajadores ante la ley, ya que tienen las mismas protecciones y garantías, quedando completamente abolidas las desigualdades en razón al carácter intelectual o material de la labor asignada y su forma de retribución. Pues a trabajo igual desempeñado en puesto, jornada, y condiciones de eficiencia similares debe corresponder salario igual, ya que no pueden haber diferencias por razón de la edad, sexo, nacionalidad, raza, religión, opinión política o actividades sindicales" (folio 202).

   Consideró además que "atendiendo lo manifestado por la Corte Constitucional en sus sentencias SU-519/97 y SU-547/97, nos queda claro que todo trabajador tiene derecho, de nivel constitucional, a recibir una remuneración por los servicios prestados, pero esa remuneración no puede ser tasada o fijada en forma arbitraria, con preferencias, discriminaciones al encontrarse en iguales condiciones, como en el caso en comento que los poderdantes accionantes se encuentran ejerciendo el mismo cargo que es el Oficial de Atención y Venta de Servicio, ubicados en la misma categoría 071, cargo 192009, code 11700311, pero unos con una remuneración más alta que la de otros, violándose flagrantemente el derecho a la igualdad y a la autonomía de esos empleados" (folio 206).

   - Fallo de segunda instancia.

   Decidió sobre la impugnación el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Cali, el 19 de febrero de 1998, y resolvió ese Despacho revocar íntegramente el fallo recurrido, y "disponer que los accionantes reintegren en favor de las Empresas Municipales de Cali E.I.C.E. y dentro del término de diez (10) días, los valores recibidos como resultado de la decisión impartida por la funcionaria de primera instancia" (folio 270).

   2.2. Expediente T-163.676

   - Primera instancia.

   Conoció de este proceso el Juzgado Quinto Penal Municipal de Cali, y el 23 de febrero de 1998 decidió rechazar por improcedente la acción de tutela.

   Consideró ese Despacho que los actores disponen de otro mecanismo judicial para la defensa de sus derechos, y que no existe en este caso un daño irremediable que se pudiera evitar con la orden de amparo, porque no se probó la violación de ningún derecho fundamental.

   - Segunda instancia.

   El Juzgado Trece Penal del Circuito de Cali desató la impugnación el 27 de marzo de 1998, y confirmó la decisión del juez a quo, pues estimó que sí existe un medio judicial alterno para la defensa de los derechos de los peticionarios y no se produjo daño irremediable; sin embargo, señaló que esa conclusión era suficiente para no pronunciarse por vía de tutela sobre la violación de los derechos reclamados.

   2.3. Expediente T-164.342

   - Primera instancia.

   El Juzgado 28 Penal Municipal de Cali negó por improcedente esta acción de tutela el 27 de febrero de 1998, pues, a su juicio los actores cuentan con otro mecanismo judicial para la defensa de sus derechos, y no se les ha ocasionado un perjuicio irremediable, ya que regularmente se les viene cancelando el salario.

   - Segunda instancia.

   El 31 de marzo de 1998, el Juzgado 14 Penal del Circuito de Cali confirmó la sentencia impugnada sin añadir razón alguna a las expuestas en el fallo impugnado.

   2.4. Expediente T-168.197

   - Primera instancia.

   Fue decidida por el Juzgado 12 Penal del Circuito de Cali el 19 de marzo de 1998; ese Despacho resolvió no otorgar la tutela porque el actor cuenta con la vía ordinaria laboral para reclamar el reconocimiento laboral que, según cree, le corresponde; además, consideró que no logró probar que se le hubiera violado el derecho a la igualdad.

   - Segunda instancia.

   El 28 de abril de 1998, la S. Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali confirmó la sentencia impugnada, con las mismas consideraciones del a quo.

1. Competencia.

   La Corte Constitucional es competente para revisar las sentencias de instancia referidos, según los artículos 86 y 241 de la Carta Política; corresponde a la S. Cuarta de Revisión proferir el fallo respectivo, de acuerdo con el reglamento interno, el auto de la S. de Selección Número Cinco del 8 de mayo de 1998 y el de la S. de Selección Número Siete del 29 de julio del mismo año.

2. Doctrina constitucional sobre la discrecionalidad en la administración de personal.

   Las Empresas Municipales de Cali no niegan que los actores tienen el mismo cargo y categoría que otros a los que sí nivelaron salarialmente, tampoco controvirtieron la afirmación de que se les está pagando menos que a otros con igual trabajo y condiciones para desempeñarlo, pero alegan que la junta directiva de esa empresa industrial y comercial del Estado de carácter municipal, facultó expresamente al Gerente General para decidir discrecionalmente sobre la procedencia de nivelar los salarios de los empleados a su cargo, por lo que, aducen, la entidad demandada actuó legítimamente.

   Para esta S., tal argumento es inaceptable porque contraviene el ordenamiento constitucional; específicamente, viola el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 Superior, y desconoce la doctrina constitucional unificada por medio de la Sentencia SU-519/97 M.P.J.G.H.G., en la que la Corte consideró que su jurisprudencia sobre la discrecionalidad del patrono en materia laboral es aplicable tanto al sector oficial como al privado, por lo que resulta irrelevante para los procesos bajo revisión que las Empresas Municipales de Cali fueran un establecimiento público al entrar en vigencia la actual Carta Política y, en virtud de lo dispuesto en la Ley 142 de 1994, ahora sean una empresa industrial y comercial del Estado del orden municipal, pues en el marco del Estado Social de Derecho colombiano:

   "El patrono -oficial o privado- no puede hoy tomar al trabajador apenas como un factor de producción, lo que sería humillante e implicaría una concepción inconstitucional consistente en la pura explotación de la persona. Ha de reconocerle su individualidad y tener en cuenta el respeto que demandan su naturaleza y necesidades. Debe comprender, asimismo, que de la persona del trabajador dependen otras y que cada acto que lo involucra, en bien o en mal, repercute necesariamente en su familia.

   "Esta Corte se refirió al tema en la sentencia 479 del 13 de agosto de 1992, en la cual se subrayó que la perspectiva humana en la conducción de toda política estatal sobre trabajo constituye elemento medular de la concepción del Estado Social de Derecho, 'según el cual el Estado y las instituciones políticas y jurídicas que se fundan en su estructura tienen por objetivo y razón de ser a la persona y no a la inversa, de donde se concluye que ningún proyecto de desarrollo económico ni esquema alguno de organización social pueden constituirse lícitamente si olvidan al hombre como medida y destino final de su establecimiento'.

   "De ello se desprende que toda medida que afecte las condiciones de trabajo, en especial si tiende a modificarlas, debe ser considerada y sometida a previo análisis sobre la base insustituible del factor humano y de las circunstancias en medio de las cuales actúa.

   "Aquí debe decirse que los poderes discrecionales, con frecuencia invocados en el manejo de personal y que tienen origen en la ley, no pueden ser absolutos si se los mira desde la perspectiva constitucional. Han de ejercerse sobre una base que, de suyo, los limita: la del artículo 25 de la Constitución que garantiza unas condiciones dignas y justas por fuera de las cuales nadie está obligado a trabajar.

   "El jus variandi no es absoluto. Está limitado, ante todo, por la norma constitucional que exige para el trabajo condiciones dignas y justas (art. 25 C.N.), así como por los principios mínimos fundamentales señalados por el artículo 53 de la Carta en lo que concierne al estatuto del trabajo. Y, por supuesto, su ejercicio concreto depende de factores tales como las circunstancias que afectan al trabajador, la situación de su familia, su propia salud y la de sus allegados, el lugar y el tiempo de trabajo, sus condiciones salariales, la conducta que ha venido observando y el rendimiento demostrado. En cada ejercicio de su facultad de modificación el empleador deberá apreciar el conjunto de estos elementos y adoptar una determinación que los consulte de manera adecuada y coherente. En últimas, debe tomar en cuenta que mediante aquella no queda revestido de unas atribuciones omnímodas que toman al trabajador como simple pieza integrante de la totalidad sino como ser humano libre, responsable y digno en quien debe cristalizarse la administración de justicia distributiva a cargo del patrono.

   Así, la autorización de la Junta al Gerente General de las Empresas Municipales de Cali para asignar y nivelar los salarios de los servidores de esa entidad según su personal parecer, no legitima las actuaciones que dieron origen a los procesos bajo revisión, ya que ni esa Junta ni ninguna otra autoridad puede autorizar válidamente a sus subordinados para desconocer los derechos que el Constituyente reconoció a toda persona; más aún, el Gerente General debió, acatando el texto del artículo 2 Superior, oponerse a semejante autorización e inaplicarla.

   Tampoco pueden aceptarse como razones válidas para negar el amparo solicitado, que las actuaciones con las que repetidamente se violaron los derechos fundamentales de los actores fueron realizadas por funcionarios diferentes al que actualmente ocupa la gerencia de la entidad, o que una vez se termine el estudio técnico que la entidad demandada contrató con una firma especializada se procederá a reconsiderar la asignación salarial de los empleados y trabajadores. La primera de esas argumentaciones es inadmisible porque pretende ignorar que los demandantes tienen una vinculación laboral con la entidad y no con éste o aquél otro gerente de la misma, y que si bien algunas de las actuaciones discriminatorias ocurrieron antes del nombramiento del actual gerente, éste no le ha puesto término a los efectos de ellas que siguen ocasionando daño a los demandantes. La promesa de remediar la discriminación en un futuro incierto tampoco es de recibo, porque está establecido en los expedientes de los procesos bajo revisión, que la violación de los derechos fundamentales de los accionantes viene presentándose desde hace varios años, en algunos casos desde 1992, y la acción de tutela fue establecida para garantizar a toda persona "la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales..." (C.P. art. 86, subraya fuera del texto).

3. Violación de los derechos a la igualdad y al trabajo.

   Resulta pertinente, para empezar esta consideración, citar nuevamente la sentencia SU-519/97, pues en ella se consideró que uno de los principios mínimos consagrados por el Constituyente en el artículo 53 Superior, es el de que todo trabajador tiene derecho a una remuneración mínima, vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, y éste último aspecto se expresa en términos de igualdad: a trabajo igual, salario igual, sin que la ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo puedan menoscabar la libertad, la dignidad humana, ni esos derechos de los trabajadores, sin vulnerar directamente el ordenamiento constitucional vigente. Consideró la Corte Constitucional en esa sentencia de unificación que:

   "Debe observarse que la indicada norma constitucional (art.53), además de estar encaminada a la protección especial del trabajo en condiciones dignas y justas, es un desarrollo específico del principio general de la igualdad (artículo 13 C.P.), inherente al reconocimiento de la dignidad humana, que impone dar el mismo trato a las personas que se encuentran en idéntica situación aunque admite la diversidad de reglas cuando se trata de hipótesis distintas.

   "Eso implica que el patrono no puede fijar de manera arbitraria los salarios de sus empleados, preferir o discriminar a algunos de ellos, hallándose todos en igualdad de condiciones.

   "Tampoco es admisible que congele indefinidamente los sueldos, absteniéndose de hacer aumentos periódicos acordes con la evolución de la inflación, menos todavía si al proceder en esa forma aumenta cada cierto tiempo los salarios de algunos empleados y no los de otros.

   "La posición del empresario en este sentido no puede ser aceptada por la Corte, frente a los derechos constitucionales alegados, por cuanto si bien es cierto en el nivel mínimo se cumple la obligación legal incrementando el salario en la proporción anual plasmada en el respectivo decreto, ello no quiere decir que las demás escalas salariales puedan permanecer indefinidamente congeladas, según la voluntad del patrono, ya que la remuneración de los trabajadores debe ser móvil, es decir, está llamada a evolucionar proporcionalmente, de acuerdo con el aumento en el costo de la vida.

   En otros términos, ningún patrono público ni privado tiene autorización constitucional para establecer que sólo hará incrementos salariales en el nivel mínimo y que dejará de hacerlos indefinidamente en los distintos períodos anuales cuando se trata de trabajadores que devengan más del salario mínimo

   Desde la perspectiva de esta doctrina, debe reconocerse que las Empresas Municipales de Cali respetaron el derecho a la igualdad de todos los candidatos a vincularse a esa entidad cuando los citaron a concursar por las plazas que se encontraban vacantes, y también que, en principio, resulta acorde con lo prescrito en la Carta Política que los concursos se hubieran citado para ingresar en el nivel más bajo de cada clase de empleo, así como la existencia de una reglamentación interna -adoptada por la Gerencia General en 1996-, en la que se establecen condiciones para ascender a los otros dos niveles salariales previstos para cada clase de cargo.

   Pero ese acatamiento de las normas vigentes que aduce la empresa demandada, y que aceptaron la mayoría de los falladores de instancia como suficiente para negar el amparo solicitado, deviene aparente frente a las pruebas aportadas sobre las repetidas órdenes de la Gerencia General de EMCALI para que se suspendieran indefinidamente las nivelaciones salariales, y se convierte en burla del ordenamiento cuando se verifica que no rigieron para todos las mismas reglas, pues por encima de ellas el Gerente niveló los salarios sólo a quienes él quiso, y adscribió las categorías salariales sin obedecer al sistema de méritos que, sólo para atender a la apariencia reglamentó en 1996. Son esos actos de discriminación los que violaron clara y directamente el derecho a la igualdad de los actores, y los que dieron lugar a la instauración de condiciones de discriminación salarial que vulneran el artículo 53 Superior, y ofenden la dignidad de todos los empleados y trabajadores de EMCALI, puesto que revelan que éstos están sometidos a un sistema de preferencias personales y privilegios subjetivos, en el que los méritos fueron reemplazados por el capricho del funcionario de turno.

   Así, es ineludible concluír que se deben revocar todos los fallos de instancia proferidos en el trámite de los procesos que se revisan por medio de esta providencia y por los que se denegó el amparo judicial a los derechos fundamentales reclamados por los empleados y trabajadores de EMCALI E.I.C.E.

4. Procedencia de la tutela aun cuando existe otro mecanismo judicial de defensa.

   La procedencia de la acción de tutela para la salvaguarda efectiva, cierta y oportuna del derecho a la igualdad en las relaciones de trabajo, fue objeto de unificación de la doctrina constitucional, por medio de la sentencia SU-547/97 M.P.J.G.H.G.; esta Corte consideró en dicho fallo que hay razones para afirmar que la vía ordinaria no es, en casos como los que aquí se revisan, tan efectiva como la acción de tutela para poner término a las prácticas discriminatorias a las que vienen siendo sometidos los actores en detrimento de las condiciones dignas de trabajo a las que tienen derecho. Al respecto, se dijo en esa oportunidad:

   El juez laboral, enfrentado a la decisión sobre si un aumento salarial, asignado a un trabajador, resulta válido, a partir de la consideración sobre el porcentaje de aumento a quienes ejecutan la misma tarea y desempeñan igual tipo de oficio o actividad, cotejará dicho incremento con lo pactado en el contrato, con las reglas legales sobre salario mínimo y con la Convención Colectiva correspondiente, todo según las disposiciones legales en materia laboral. Pero no entrará a establecer comparaciones con base en el principio constitucional que impone remunerar trabajo igual con salario igual, y por tanto no gozará de las mismas facultades del juez de tutela, fundadas, más que en lo previsto por la ley laboral o en pactos o convenciones, en normas prevalentes como los ya citados artículos 13, 25 y 53 de la Carta Política, por lo cual no es de esperar que ordene por tal vía nivelar el salario de quien ha sido discriminado sin justificación respecto de sus compañeros de trabajo. Además, aun sobre el supuesto de que una acción laboral ordinaria pudiera prosperar por los motivos constitucionales expuestos, o por aplicación de normas legales o convencionales, el fallo resultaría extemporáneo y prácticamente inútil en cuanto a la finalidad concreta de salvaguardar efectiva, cierta y oportunamente los derechos fundamentales violados

   En el mismo sentido, se había pronunciado la Corte Constitucional en la sentencia SU-519/97 M.P.J.G.H.G., en la que, respecto de las normas aplicables para la protección de los derechos indiscutibles de los trabajadores, se consideró:

   "Nótese que las indicadas reglas, que implican garantías irrenunciables a favor de los trabajadores, no dependen de si la ley las consagra o no, ni tampoco del contrato de trabajo, como resulta de la decisión de instancia y de la doctrina en ella citada, sino que proceden de modo directo e imperativo de la Constitución, por lo cual su aplicación es obligatoria y su efectividad puede ser reclamada ante los jueces constitucionales por la vía de la tutela, ya que las vulneraciones que se produzcan al respecto afectan indudablemente los derechos fundamentales y no es idónea la simple utilización de la vía judicial ordinaria para restablecer el equilibrio buscado por la Carta Política".

   Por tanto, es claro que en los procesos acumulados para su revisión por medio de esta providencia, procede la acción de tutela para el amparo judicial del derecho a la igualdad; sin embargo, ello no hace que deban prosperar todas las pretensiones contenidas en las diversas solicitudes de los demandantes, puesto que el procedimiento de tutela no es la vía procesal adecuada para reclamar intereses, agencias en derecho, u otras prestaciones sobre las cuales debe pronunciarse el juez ordinario competente. Para obtener el pago de sobresueldos debidos a encargos -caso del señor H.S.N., expediente T-168.197-, intereses moratorios, pago de perjuicios, costas y agencias en derecho, los interesados quedan en libertad de acudir ante el juez ordinario competente.

   Sin embargo, en la parte resolutiva de esta providencia sí se ordenará a las Empresas Municipales de Cali E.I.C.E. que procedan, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de este fallo, a nivelar salarialmente a aquellos actores a quienes aún no se les haya hecho ese reconocimiento, desde el momento en que se les discriminó, y a indexar las sumas que indebidamente se les dejó de pagar.

En mérito de las consideraciones que anteceden, la S. Cuarta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,