Sentencia de Tutela nº 190/99 de Corte Constitucional, 24 de Marzo de 1999

La señora F.R. De H., a través de apoderado judicial, solicitó al juez de tutela, la protección de sus derechos fundamentales a la vida, igualdad, vivienda digna, medio ambiente, al igual que de su núcleo familiar, de cuya vulneración culpa al municipio. Aduce la participante que el demandado municipio contrató con la Empresa DISMOND INGENIEROS LTDA. (contrato No. 73 de mayo 22 de 1996), la ejecución de una obra consistente en "la canalización de la quebrada La Chanflanita", ubicada en el sector del Barrio Bellavista de la ciudad de Buenaventura. Relata en su libelo la actora que la empresa mencionada ejecutó la obra sin los cuidados pertinentes, y como consecuencia de ello, causó daños en la casa 41C 27 de su propiedad, los cuales consisten en agrietamientos, fisuras en las paredes y en los pisos del inmueble, situación que está generando, en su criterio peligro inminente para su vida y la de su familia por un eventual desplome de la misma, la cual atribuye directamente a la obra desarrollada por la empresa contratista del municipio.

Finalmente, solicita que "se tomen por parte de la administración y el contratista las disposiciones conducentes a evitar el contínuo debilitamiento de las paredes y pisos de su vivienda, los cuales ponen en peligro el derecho a su vida y la de sus familiares".

LA PRIMERA INSTANCIA

El Juzgado Tercero Penal del Circuito de Buenaventura, en sentencia de 3 de noviembre de 1998, resolvió negar la tutela de la referencia por considerar que este mecanismo constitucional de amparo no es procedente cuando se cuenta con otros medios de defensa judicial.

En efecto, el juez de tutela, luego de practicar una inspección judicial a la casa de habitación de la actora y de decretar un peritazgo, concluyó que:

"En otros términos, la acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico nacional no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho, es decir, tiene cabida dentro del ordenamiento constitucional para dar respuesta eficiente y oportuna a circunstancias en que, por carencia de previsiones normativas específicas, el afectado queda sujeto, de no ser por la tutela, a una clara indefensión frente a quienes vulneren o amenacen sus derechos fundamentales. De allí que, como lo señala el artículo 89 de la Constitución, tal acción no sea procedente cuando exista un medio judicial apto para la defensa del derecho transgredido o amenazado, a menos que se la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

"....

"Establecido por la Corte Constitucional que el concepto de perjuicio irremediable no está limitado a la ya inexequible definición de sólo aquello que puede ser reparado en su integridad mediante una indemnización, pertinente es interrogarse respecto a cuál es el perjuicio irremediable que se busca evitar que ocurra con la presente acción de tutela. El libelo demandatorio no resuelve este interrogante, pero puede responderse que es evitar que el inmueble de marras se desplome, pues de ocurrir esa situación la vida y la vivienda de la demandante podrían perderse. La orden de tutela estaría orientada a evitar que esta eventualidad llegue a ocurrir.

"Pero la orden de tutela debe ser impartida contra el causante del daño, y en este brevísimo trámite no está dilucidado a plenitud, cual de las tres empresas que ejecutaron obras en la zona aledaña a la vivienda de la demandante fue la generadora del daño. Tenemos que en ese sector inicialmente trabajó la empresa ARENERAS DEL DAGUA, luego la DISMOD INGENIEROS LTDA. Y posteriormente el ingeniero H.M..

"Si bien el representante de la empresa DISMOD INGENIEROS LTDA. se comprometió a reparar la vivienda de la accionante, compromiso que no cumplió, en el expediente no obra prueba que vincule de manera directa y clara la ejecución de la obra que hizo la DISMOD INGENIEROS LTDA con los daños que presenta el inmueble habitado por la señora F.R. de H.. Por este lado, pues a nuestro juicio, la petición de tutela no está llamada a prosperar."

1. La Competencia

Es competente la S. para conocer de la acción de tutela de la referencia, de acuerdo con lo previsto en los artículos 86 inciso 1 y 241 num. 9 de la Constitución Política y lo regulado por los artículos 33 y 34 del Decreto 2591 de 1991.

La Materia

Del examen de los antecedentes se deduce que lo que pretende la actora es que mediante una orden judicial, se obligue al municipio de Buenaventura, dentro del marco del contrato de obra pública suscrito entre las partes, que ordene a la empresa contratista DISMOND INGENIEROS LTDA., hacer las reparaciones necesarias al inmueble de propiedad de la actora, ubicado en el Barrio Bellavista, que le permitan a la petente, junto con sus familiares, habitar su propia vivienda en forma segura y tranquila, pues ésta ha sido deteriorada gravemente como consecuencia de la ejecución de una mala obra, en virtud de la canalización de la quebrada "La Chanflanita", por parte de la empresa mencionada, la cual, luego de múltiples reclamaciones dirigidas a la misma y al Municipio, no ha recibido respuesta satisfactoria a sus derechos, a tal punto que ha provocado la presentación de esta acción de tutela.

Del otro medio de defensa Judicial. La tutela y el caso concreto

En múltiples decisiones judiciales T-260/95 M.P.D.J.G.H.G.

T-181/93 M.P.D.H.H.V.

, ha sostenido esta Corporación que, para que un medio de defensa judicial pueda desplazar a la acción consagrada en el artículo 86 superior, tiene que ser adecuado al fin que se persigue, esto es la protección cierta e inmediata del derecho fundamental violado o puesto en peligro; de modo que es procedente la acción de origen constitucional cuando tal objetivo no se logra, así resulten protegidos derechos o situaciones de orden legal o aún patrimonial.

En efecto, es cierto que la regla general es que el mecanismo de amparo tiene un carácter subsidiario y no es procedente cuando la persona afectada, mediante la conducta de la administración o de un particular, posea medios judiciales idóneos para contrarrestar tal situación, pero lo anterior, a juicio de la Corte, no significa, tal como lo ha definido en múltiples ocasiones esta Corporación T-347/98 M.P.D.F.M.D., a propósito de lo señalado por el artículo 6 del decreto 2591 de 1991, que el juez de tutela debe apreciar la idoneidad de esos mecanismos de defensa atendiendo las especiales circunstancias del solicitante, y del caso concreto puesto a su consideración. En efecto, en la sentencia T-181/93, dijo la Corte lo siguiente:

"No siempre que se presenten varios mecanismos de defensa, la tutela resulta improcedente. Es necesario, además, una ponderación de la eficacia de los mismos a partir de la cual se concluya que alguno de los otros medios existentes, es tan eficaz para la protección del derecho fundamental como la acción de tutela misma." ( M.P.H.H.V..)

En este orden de ideas, la Corte estima necesario reiterar nuevamente que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la C.P., si el accionante tiene a su alcance otro medio de defensa judicial para la defensa de sus derechos no cabe la acción de tutela, a menos que se encuentre ante la inminente presencia de un perjuicio irremediable (T-01 de 1992 y sentencia C-543 de 1992). Pero también ha sido clara esta Corporación al señalar, fundada en la prevalencia del derecho sustancial (art. 228 CP), y en la necesidad, impuesta por la Carta, de dar efectividad a los derechos fundamentales (art. 2, 5 y 86 CP), que en cada caso concreto, el juez de tutela debe establecer la eficacia del medio judicial que formalmente se muestre como alternativo, para establecer si en realidad, considera las características del solicitante, se está ante un instituto que sirva a la finalidad específica de garantizar materialmente y con prontitud el pleno disfrute de los derechos fundamentales o sujetos a amenaza. Es decir el medio alternativo de defensa judicial debe ser evaluado y calificado por el juez de tutela respecto de la situación concreta que se pone en su conocimiento. De allí que disponga el artículo 6 del decreto 2591 de 1991, "que la existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante."

También ha sido contundente la jurisprudencia de esta Corte, en el sentido de que frente al objetivo prevalente de asegurar el respeto a los derechos fundamentales por vía judicial, no es lo mismo cotejar una determinada situación con preceptos de orden legal, que compararla con los postulados de la Constitución, pues la materia objeto de examen puede no estar comprendida dentro del ámbito de aquél ni ofrecer de la ley una solución adecuada o una efectiva protección a la persona en las especiales circunstancias que la mueve a solicitar el amparo, ubicándose la hipótesis, en cambio, en una directa y clara vulneración de disposiciones constitucionales; es decir, la existencia del medio judicial alternativo, suficiente para que no quepa la acción de tutela debe apreciarse en relación con el derecho fundamental de que se trata, no respecto a otros. Desde este punto de vista, es necesario que el juez de tutela identifique con absoluta precisión, en el caso concreto cual es el derecho fundamental sujeto a violación o amenaza para evitar atribuirle equivocadamente una vía de solución legal que no se ajusta, como debería ocurrir, al objetivo constitucional de protección cierta y efectiva.

En este orden de ideas, no comparte esta S. la apreciación del juez de instancia para negar la acción de tutela en el caso concreto, al estimar que es "extraña al ámbito de aplicación de la acción de tutela, pues configura situación que tiene prevista en el ordenamiento jurídico nacional, mecanismo judicial para su solución, el cual es el proceso ordinario tendiente a lograr indemnización por los perjuicios causados ya que la orden de tutela debe ser impartida contra el causante del daño y en este brevísimo trámite no está dilucidando, a plenitud, cuál de las empresas que ejecutaron obras en la zona aledaña a la vivienda de la demandante fue la generadora del daño. Tenemos que en ese sector inicialmente trabajó la empresa ARENERAS DEL DAGUA, luego la DISMOND INGENIEROS LTDA. y posteriormente el ingeniero H.M.".

En efecto, en opinión de la Corte, si bien es cierto, que las acciones civiles de responsabilidad extracontractual o inclusive la eventual acción contencioso administrativa de reparación directa, pueden resultar idóneas para resolver parcialmente el caso subexamine, ellas apenas poseen una finalidad estrictamente reparadora o indemnizatoria de los daños causados por el negligente comportamiento del contratista del municipio, o de la conducta antijurídica de las autoridades públicas, ya sea por hechos propios o por personas que estén bajo su subordinación o a su cuidado, ora por la maniobra de actividades peligrosas, todo lo anterior cuando el mecanismo a utilizar sea la acción civil, o eventualmente, para que solidariamente responda la administración y el contratista, por la mala ejecución de la obra cuando se esté en presencia de la acción contencioso administrativa de reparación, pero a no dudarlo, a juicio de la S. de Revisión de la Corte, las mismas resultan ineficaces para tutelar derechos de carácter fundamental como la vida, derecho que para el caso concreto se encuentra en peligro y que es el fin último que se pretende proteger con esta acción de tutela.

Ahora bien, es este orden de ideas estima la S. que, el interés de la actora no encaja en lo anteriormente planteado, vale decir obtener una simple indemnización, ya que su intención no es obstaculizar el desarrollo de la obra pública de la canalización de la quebrada de La Chanflanita", sino que se "tomen por parte de la administración y del contratista las disposiciones conducentes a evitar el contínuo debilitamiento de las estructuras de las paredes y pisos de su vivienda, los cuales ponen en peligro el derecho a su vida y al de sus familiares."

Por lo tanto, para la S. de revisión, la actora no cuenta con mecanismos judiciales, ciertos, eficaces e idóneos, como lo entendió el juez de tutela, al otorgarle a la acción civil un fin que en sí mismo ella no posee, tal como se dejó claramente expuesto en las consideraciones anteriores.

Ahora bien, descendiendo al caso concreto, y del análisis del acervo probatorio se desprende que, se trata de una señora, a quien una empresa contratista del municipio de Buenaventura, le ha deteriorado, considerablemente, su vivienda, a raíz de la canalización de la quebrada "La Chanflanita". Al respecto obra en el expediente (folio 40), el informe pericial, allegado al plenario, y ordenado por el juez de tutela en el trámite de esta y en el cual se lee: "La residencia distribuída así: sala comedor, cinco habitaciones, ubicadas al lado izquierdo entrada hacia la casa, un baño, una cocina y un patio descubierto, ubicados al lado derecho entrando a dicha casa, el piso de la casa se encuentra enbaldosado, tiene seis (6) metros de frente por 25 metros de largo. Se observan fisuras en las paredes de la casa, estas fisuras se observan en todas las habitaciones, en el baño, en la cocina y en el patio. El piso de la residencia presenta hendiduras y fisuras. El despacho solicita al perito fotográfico se sirva tomar placas de los daños observados en la residencia".

De otra parte, obra en el plenario (folio 82) lo siguiente, que hace parte de un concepto técnico rendido por el subsecretario de Infraestructura Vial del Municipio de Buenaventura, el cual dice:

"Según visita llevada a cabo el día 29 de septiembre de 1998, a la vivienda de propiedad de la señora F.R.; ubicada en el barrio Bellavista, para efecto del proceso sobre la acción de tutela No. 19980082, se pudo observar lo siguiente:

"La vivienda construída en concreto reforzado, presenta algunos daños principalmente piso agrietado y desnivelado, paredes de ladrillo agrietados y con algún deterioro y terreno adyacente, el muro posterior presenta algo de socavación.

"La causa de los daños mencionados es porque se ha presentado asentamientos diferenciales en la construcción (vivienda)

"Los asentamientos en las construcciones en términos generales son originados principalmente por algunas de las siguientes causas:

Excavaciones excesivas en el sector como consecuencia de la acción de maquinarias y equipos o sismos.

S. en la construcción, producto de pesos adicionales colocados y que no se han tenido en cuenta inicialmente en los diseños.

Socavación del terreno debido a filtraciones de agua."

A folios 14 a 20 aparecen fotografías en donde se observan las graves fisuras, agrietamientos en las paredes y en los pisos del inmueble, que conducen a esta S. a pensar en el grave peligro en que se encuentra la peticionaria y su familia, que le indica al juez de tutela que debe tomar medidas urgentes e inmediatas para proteger el derecho a la vida, el cual se haya en peligro inminente.

De otro lado, también se observa en los documentos allegados al expediente (folio 7 a 10), que la libelista ha acudido, en forma permanente, ante la Administración municipal y ante la empresa DISMOND INGENIEROS LTDA., dirigidos a que se le de solución concreta a su problema de reparar su vivienda, en la cual plantea al señor I.C.R., de la Secretaría de Infraestructura Vial y Transporte de Buenaventura, que la empresa referida continúa ejecutando la obra, agravando la situación del inmueble por el enterramiento de tubos de gran capacidad, los cuales están causando graves daños a algunas viviendas del sector, incluso existen quejas presentadas por la Junta de Acción Comunal del Barrio Bellavista, (folio 31), radicadas en la Secretaría de Obras Públicas del Municipio y ante el mismo gerente de la sociedad DISMOND INGENIEROS LTDA., protestando por la mala ejecución de la obra, todas ellas con el fin de que éste último acceda a hacer las reparaciones necesarias que evitarán el contínuo debilitamiento de algunas viviendas (folio 21 y 22), es más, durante el trámite de la acción de tutela, el juez de la causa convocó una audiencia de conciliación (folio 79 y 80), la cual finalizó con un acta de compromiso en la que el representante de la empresa DISMOND INGENIEROS LTDA., se comprometió a "reparar la vivienda de la accionante"; conciliación que no fue cumplida por la empresa, lo cual de paso generó que se reiniciara la actuación procesal de esta tutela (folio 81).

Aprecia esta Corporación, sin lugar a equívocos, que la causa del lento, pero progresivo deterioro de la vivienda de la señora F.R., es la construcción efectuada por la administración municipal de Buenaventura, a través de los diferentes contratistas, entre otros por la sociedad DISMOND INGENIEROS LTDA., esto es, la canalización de la quebrada La Chanflanita; arriba la S. a esta conclusión, luego de la lectura del informe pericial rendido por el Subsecretario de Infraestructura Vial del Municipio de Buenaventura, y además, por los hechos que se desprenden del acta conciliatoria de fecha 29 de septiembre de 1998, efectuada durante el trámite de la acción de tutela.

En efecto, se lee en el acta conciliatoria lo siguiente:

"1. El ingeniero H.H. en su condición de representante legal de la firma mencionada, dice que es consiente de la existencia de los daños materiales, ocasionadas con la realización de la mencionada obra y que se compromete a pagarlos de acuerdo con la evaluación de una persona experta en construcción, de sobre el valor de los mismos.

2. La señora F.R. de H. por petición expresa del ingeniero H.H.H. se compromete a conseguir una persona experta en construcción para que evalúe los hechos y realice una cotización del costo de estos daños.

El ingeniero H.H. afirma, que teniendo en cuenta la situación de peligro en que se encuentra la señora F. de H. y los suyos, por el mal estado de su casa, mientras se realicen las reparaciones él reubica a esta familia, pagando el costo de esta reubicación por el tiempo que dure la misma; las mencionadas reparaciones empezarán a construirse dentro de un mes exactamente el día 29 de octubre de 1998.

El contratista se compromete a dejar la casa en buen estado, de tal manera, que no hayan quejas sobre el particular y cualquier inconformidad que se realice con respecto a esta reparación se entenderá como violación de lo pactado."

De otro lado, para la Corte resulta relevante señalar cómo en la ley 80 de 1993 (art. 60), el legislador diseñó los mecanismos legales, especialmente en aquellos contratos estatales de "tracto sucesivo, o cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran", para que la administración exija al contratista la denominada "extensión" o "ampliación" de la garantía del contrato a los eventos de responsabilidad civil frente a terceros"; igualmente la ley de contratación administrativa obliga, dentro del marco de los deberes, y las responsabilidades de los servidores públicos (art. 26 inc. 1 ley 80 de 1993), a que estos "vigilen la correcta ejecución del objeto contratado y protejan los derechos de la entidad, del contratista y de los terceros que puedan verse afectados por la ejecución del contrato", exigencia legal que estipuló en forma expresa, la administración de Buenaventura y la sociedad contratista, en la cláusula cuarta del contrato No. 73 de mayo 22 de 1996, suscrito entre el municipio y la Empresa DISMOND INGENIEROS LTDA..

Para la Corporación, en el caso sub examine, se configura una situación de apremio in extremo, pues la vida de una persona y su núcleo familiar está en peligro, hecho grave que se desprende de las fotografías tomadas durante la inspección ocular (folios 14 a 20), del expediente y que obliga al juez de tutela a actuar con prontitud, porque el inmueble donde habitan la actora y su familia, puede desplomarse, en cualquier momento, pues de ocurrir esa situación, la vida y la vivienda de la demandante puede perderse, por lo tanto, la orden de tutela debe orientarse en el sentido de evitar que esta eventualidad llegue a ocurrir; en consecuencia esta Corte revocará la sentencia que se revisa y concederá la tutela en forma definitiva, ordenando a la administración municipal de Buenaventura, que tome directamente todas las medidas que sean necesarias teniendo en cuenta la situación de peligro en que se encuentra la señora F.R. de H., por el mal estado de la vivienda y reubique a su núcleo familiar por el tiempo que dure la reconstrucción de la vivienda, e igualmente, dentro del marco de vigilancia de la ejecución del contrato estatal de obra pública, No. 73 de mayo 22 de 1996, exija al contratista la aplicación de la cláusula sobre la responsabilidad civil del contrato, frente a terceros, prevista expresamente en el parágrafo segundo de la cláusula 4 del contrato No. 073 de mayo 22 de 1996, el cual reza:

"El contratista responderá ante terceros, por todos los perjuicios que se causen a las personas o propietarios por su culpa, negligencia o descuido, o de las personas que tenga bajo su responsabilidad el derecho de la obra. El contratista deberá tomar con respeto a la seguridad del trabajo y del personal empleado en la obra, y de la vida y bienes a terceros, todas las precauciones que sean del caso".

Por lo tanto, esta Corte ordenará en la parte resolutiva de la sentencia que la Alcaldía de Buenaventura-Secretaría de Obras Públicas-, tome las medidas necesarias teniendo en cuenta la situación de peligro en que se encuentra la actora y su núcleo familiar por el mal estado de la vivienda y reubique a esta familia, durante el tiempo que dure la reconstrucción de la vivienda, la cual será a cargo de la empresa contratista, por lo que la administración municipal exigirá a la firma DISMOND INGENIEROS LTDA., que reconstruya la vivienda en las mismas condiciones que se encontraba antes de la ejecución de la obra, esto es la canalización de la quebrada "La Clanflanita".

Igualmente, la administración deberá vigilar que el contratista atrás referido, inicie y adelante la obra de reconstrucción de la vivienda de la peticionaria, ubicada en el barrio Bellavista, por lo que en un término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de la sentencia, ordenará el inicio de la obra y el cumplimiento de la obligación de hacer, que surgió del acta de conciliación, de fecha 29 de septiembre de 1998, en la cual esta empresa se había comprometido con la hoy actora F.R. de H. a reconstruir su vivienda.

Para la Corte, la orden impartida a la administración municipal y a la Empresa DISMOND INGENIEROS LTDA., no es excesiva, si se tiene en cuenta que se busca salvaguardar primerísimos derechos como la vida que prevalece en la axiología constitucional, ya que "la carta confiere un mayor valor a los derechos y libertades de las personas que a los derechos y libertades de contenido puramente patrimonial." (C-265 de 1994 M.P.D.A.M.C..

Finalmente, estima esta Corte, que tampoco es ajena la protección del derecho a poseer una vivienda digna, como derecho fundamental cuando éste se encuentra ligado a otro como el derecho a la vida, situación que ocurre en este caso concreto. En efecto, la S. reitera en esta ocasión, lo expuesto, en la sentencia T-569/95 M.P.D.F.M.D., en la cual la Corte dijo:

El derecho constitucional a la vivienda digna no es un derecho fundamental, sólo puede ser objeto de protección o tutela judicial mediante las acciones y los procedimientos judiciales que se establezcan en la ley, claro está, diferentes de la acción de tutela, cuando existan condiciones materiales y fiscales que puedan hacerlo efectivo. Por excepción es posible obtener su protección judicial consecuencial en desarrollo de aquella acción, pero únicamente ante situaciones en las que se plantee su desconocimiento directo o indirecto por la violación o amenaza de derechos fundamentales, como el derecho a la vida, dignidad e igualdad, siempre que éstas conlleven para su titular la concreta ofensa a aquel derecho.

En mérito de lo expuesto, la S. Octava de Revisión de la Corte Constitucional., administrando justicia en nombre del Pueblo, y por mandato de la Constitución Nacional

Primero. REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Buenaventura, de fecha 3 de noviembre de 1998.

Segundo. CONCEDER la tutela de los derechos a la vida y vivienda digna de la actora, y de su núcleo familiar y por lo tanto ORDENAR al señor Alcalde del Municipio de Buenaventura, a través de la Secretaría de Obras Públicas, que tome todas las medidas necesarias para que en el término de tres (3) días, se inicien los trabajos de reconstrucción de la vivienda por parte de la empresa DISMOND INGENIEROS LTDA., de acuerdo con el acta de conciliación suscrita por las partes el día 29 de septiembre de 1998. En cumplimiento de la tutela que se concede, el Alcalde del Municipio de Buenaventura ordenará y verificará que, mientras se cumple la reconstrucción mencionada, se reubique adecuadamente a la actora y a su familia, en condiciones que garanticen su bienestar y dignidad, a cargo de la empresa DISMOND INGENIEROS LTDA., dentro de las condiciones y términos establecidos en la misma acta de conciliación.

Tercero. El Juzgado tercero Penal del Circuito de Buenaventura vigilará el cumplimiento que se le dé a esta providencia.

Cuarto. LIBRAR por Secretaría las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.

C., notifíquese, comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

FABIO MORON DIAZ

Magistrado

V.N.M.

Magistrado

A.B. SIERRA

Magistrado

PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ

Secretario General