Sentencia de Constitucionalidad nº 198/99 de Corte Constitucional, 7 de Abril de 1999

El ciudadano C.A.E.P. presenta demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 10 del Decreto 2728 de 1968, la cual fue radicada con el número D-2185. La demanda es admitida, se fija en lista para las intervenciones ciudadanas y se corre traslado al Procurador General para que rinda el concepto de rigor. Cumplidos, como están, los trámites previstos en la Constitución y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.

La norma acusada establece:

Decreto 2728 de 1968

Por el cual se modifica el régimen de prestaciones sociales por retiro o fallecimiento del personal de soldados y grumetes de las Fuerzas Militares

(...)

"Artículo 10º.- El derecho a reclamar las prestaciones sociales consagrados en este Decreto, prescribe a los cuatro (4) años."

El actor considera que la disposición impugnada viola los artículos 2º, 47, 48, 53, 83 y 84 de la Constitución. Según su criterio, la prescripción extintiva de cuatro años establecida por la norma acusada desconoce el derecho a la seguridad social de los afectados por ese término, sobre todo si se tiene en cuenta que se trata de personas disminuidas o limitadas físicamente, como consecuencia del ejercicio de sus funciones en la Fuerza Pública, en un país en guerra como Colombia. Para el demandante, la prescripción en materia de pensiones afecta el derecho a la vida y a la dignidad personal de las familias de los soldados muertos en combate, por lo cual es inconstitucional, ya que el Estado Social de Derecho no acepta que en "el constante y tradicional escenario de guerra en el que todavía nos mantenemos", se establezcan "prescripciones para los reclamos de Seguridad Social que se han podido hacer y no hicieron, o que no se han hecho por desconocimiento legal."

El actor agrega además, con base en varias referencias a sentencias de esta Corporación, que la seguridad social, y en especial las pensiones, constituyen en determinados casos un derecho fundamental, y por tal motivo son irrenunciables e imprescriptibles. Para ello se apoya en especial en la sentencia C-230 de 1988, en donde, según su criterio, esta Corte declaró la inexequibilidad de un plazo de prescripción para reclamar pensiones.

Finalmente, el demandante considera que esas consideraciones adquieren mayor fuerza en el caso de los soldados, debido a que estas personas, por sus difíciles condiciones sociales, "no tienen tiempo (y a veces ni siquiera vocación) para atender el Derecho e involucrarse con él". Por ello concluye que "muy mal haríamos en este país en dejar a nuestros soldados ´fuera de combate´ prestacionalmente hablando, tan sólo porque un rezago procedimental de un decreto así lo dispuso."

4.1. Intervención del Ministerio de Defensa Nacional.

La ciudadana C.P.C.C., en representación del Ministerio de Defensa Nacional, interviene para defender la norma acusada. Según su parecer, es claro que, como consecuencia de la naturaleza de los derechos fundamentales y de las obligaciones propias del Estado Social de Derecho, "la pensión es un derecho que no puede perderse con el transcurso del tiempo." Sin embargo, precisa la ciudadana, lo anterior no impide que, "para resguardar el principio de seguridad jurídica, el legislador haya establecido la prescripción de la acción y de las mesadas pensionales." La interviniente argumenta entonces que la propia Corte, en especial en las sentencias C-072 de 1994 y C-230 de 1998, ha reconocido la constitucionalidad de la prescripción de las acciones laborales y de las mesadas pensionales. Por ello la ciudadana concluye que es "necesario distinguir entre prestaciones unitarias y prestaciones periódicas". Así, según su parecer, "las prestaciones unitarias se pierden por el transcurso del tiempo fijado por la ley sin que el interesado las hubiese reclamado. Las periódicas como en el caso de la pensión, no prescriben en sí mismas, pero las mesadas sí pueden prescribir." Por ello solicita a la Corte que declare la constitucionalidad del artículo impugnado, "en el entendido de que se refiere a la prescripción de prestaciones unitarias y de mesadas".

4.2. Intervención del Comando General de las Fuerzas Militares.

El ciudadano F.T.S., en representación del Comando General de las Fuerzas Militares, interviene en el proceso para impugnar la demanda. Según su parecer, toda la legislación, ya sea civil, penal, administrativa e incluso laboral, ha establecido "que las acciones o derechos deben necesariamente ejercerse dentro de un tiempo determinado so pena de extinguirse el derecho", con muy contadas excepciones, como las acciones de nulidad y de inconstitucionalidad. Por ejemplo, agrega el interviniente, "los artículos 488 del Código Sustantivo del Trabajo y 151 del Código Procesal del Trabajo, consagran un tiempo de prescripción para ejercer las acciones laborales de tres años; pues no hay otra forma de dar certeza y firmeza jurídica a las situaciones fácticas que son cotidianas en nuestro vivir, sin que sea admisible la ignorancia de la ley como lo quiere aducir el demandante, para justificar la pasividad o silencio del titular del derecho para reclamar". Para el ciudadano, la figura de la prescripción extintiva es entonces razonable ya que pretende "que el derecho a reclamar no se torne perpetuo, ni eterno, porque ello genera incertidumbre y caos jurídico." Por ello concluye que la norma acusada, "lejos de contrariar la Constitución, implica soporte a la normatividad que la contiene y conlleva a que sus destinatarios dispongan el término allí señalado para hacer valer sus derechos, en aras de la estabilidad jurídica."

En su concepto de rigor, el Procurador General de la Nación, J.B.C., solicita la constitucionalidad de la norma acusada. Para ello comienza por unas consideraciones generales sobre el derecho a la seguridad social para luego analizar específicamente el problema planteado por el actor, a saber, si la prescripción establecida por la norma acusada desconoce o no el deber especial de protección estatal en favor de los disminuidos física y síquicamente, como podrían ser los soldados y grumetes heridos en ejercicio de sus funciones, o si ese término extintivo afecta, en caso de muerte de esas personas, el derecho a la sustitución pensional para sus familias. Para responder a esos interrogantes, la Vista Fiscal transcribe la totalidad del decreto 2278 de 1968, del cual forma parte la disposición acusada, con el fin de determinar a qué tipo de prestaciones se refiere esa norma. El Procurador considera entonces que ese decreto reconoce a los soldados y grumetes en servicio activo una "Indemnización Especial" por incapacidad, invalidez y muerte, que es distinta "de las prestaciones sociales en materia de salud y de pensiones contenidas en el Decreto 1211 de 1990 y la ley 352 de 1997." El Procurador concluye entonces:

La procedibilidad de la prescripción del derecho a obtener algunas prestaciones sociales debe hacerse, de una parte, con referencia a los derechos emanados de la relación laboral y no a las derivadas de mera voluntad del empleador o patrono.

En efecto, no todo derecho de naturaleza laboral se extingue con el transcurso del tiempo, como ocurre en el específico evento de las pensiones, caso en el cual cuando la persona reúne los requisitos establecidos en el ordenamiento legal para obtener el status de pensionado, el derecho adquirido no puede ser desconocido, se enmarca dentro de la categoría de los derechos que no prescriben en relación con su reconocimiento, y sólo el fallecimiento de la misma hace viable la terminación del mismo, salvo cuando haya lugar a la sustitución pensional.

Ha sido reiterada la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y de la Corte Constitucional donde se ha dicho que resulta ajustado al ordenamiento Superior, la fijación mediante mandato legal de un límite temporal para el ejercicio de la acción laboral, dentro de la modalidad de la caducidad, en la medida que el derecho de los trabajadores a la referida pensión puede ser reclamado judicialmente, dentro de los términos establecidos en la ley, sin vulnerar el núcleo esencial del derecho al trabajo, como tampoco sus principios mínimos consagrados en el artículo 53 Superior.

Competencia.

1. Conforme al artículo 241 ordinal 5º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del artículo 10 del Decreto 2728 de 1968, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de una norma que hace parte de un decreto expedido en uso de facultades extraordinarias.

El asunto bajo revisión.

2- La norma acusada hace parte del decreto 2728 de 1968, que regula el régimen de prestaciones sociales por retiro o fallecimiento del personal de soldados y grumetes de las Fuerzas Militares. Ese decreto les reconoce una serie de prestaciones pero establece un término de cuatro años para reclamarlas. El actor considera entonces que esa prescripción extintiva afecta la seguridad social de estas personas, por cuanto el derecho a la pensión, por ser fundamental, es irrenunciable e imprescriptible. Además, según su parecer, esa prescripción desconoce el deber estatal de proteger de manera especial a las personas disminuidas física o síquicamente, por cuanto permite que pierdan su pensión muchos soldados y grumetes que pudieron ser heridos en combate, y que por su difícil situación social, no han tenido la posibilidad de reclamar esa prestación en el termino fijado por la norma acusada. Por su parte, uno los intervinientes considera que la norma se ajusta a la Carta por cuanto la seguridad jurídica exige que la reclamación de un derecho deba ejercerse en un término específico; otro de los intervinientes considera que el cargo del actor reposa en un equívoco, ya que si bien el derecho a la pensión como tal no prescribe, por tratarse de una prestación periódica, por el contrario, en aras de una mayor seguridad jurídica, la ley bien puede consagrar un término extintivo para la reclamación de las prestaciones unitarias y para las mesadas pensionales. Esta ciudadana considera entonces que la norma acusada es exequible, siempre y cuando se entienda que la prescripción que ella consagra se refiere a prestaciones unitarias o a las mesadas de las pensiones, pero no a la pensión como tal. Finalmente, la Vista Fiscal precisa que la prestaciones reguladas por el decreto 2728 de 1968 son distintas de las prestaciones en salud y en pensiones propias del sistema de seguridad social, las cuales, para estas personas, se encuentran reguladas por el Decreto 1211 de 1990 y la ley 352 de 1997. Por ende, la Vista Fiscal concluye que la consagración de ese término de prescripción se ajusta a la Carta, sin afectar para nada el derecho a la pensión como tal.

El problema que plantea esta demanda es entonces si el establecimiento de un límite temporal para que los grumetes y soldados reclamen ciertas prestaciones sociales desconoce la regulación constitucional de la seguridad social y el deber especial que tiene el Estado de proteger a personas en condiciones de debilidad manifiesta, como los disminuidos físicos o síquicos (CP arts 13 y 47). Para responder a tal interrogante, esta Corte comenzará por recordar brevemente sus criterios sobre la constitucionalidad de la consagración de términos para reclamar ciertos derechos, y en especial, las pensiones, para luego examinar concretamente la legitimidad o no de la prescripción establecida por la norma acusada en relación con las prestaciones reconocidas por el Decreto 2728 de 1968.

Prescripción extintiva, paz social, seguridad jurídica y derechos constitucionales.

3- Los derechos constitucionales como tales en general no prescriben, puesto que emanan del reconocimiento de la dignidad de la persona humana y configuran valores superiores del ordenamiento jurídico colombiano (CP arts 1º y 5º). Sin embargo, esto no significa que la prescripción extintiva como tal vulnere el orden constitucional, ya que ésta cumple funciones sociales y jurídicas invaluables, por cuanto contribuye a la seguridad jurídica y a la paz social, al fijar límites temporales para adelantar controversias y ejercer acciones judiciales, tal y como esta Corte lo ha reconocido con claridad Ver, en particular, sentencia C-072 de 1994. MP V.N.M... Esta Corporación comparte entonces los criterios adelantados en su momento por la Corte Suprema de Justicia para justificar la existencia de la prescripción extintiva. Dijo entonces la Corte Suprema:

"El fundamento racional de la prescripción extintiva es análogo al de la prescripción adquisitiva, expresan los expositores C. y Capitant. El orden público y la paz social están interesados en la consolidación de las situaciones adquiridas. Cuando el titular de un derecho ha estado demasiado tiempo sin ejercitarlo, debe presumirse que su derecho se ha extinguido. La prescripción que interviene entonces evitará pleitos cuya solución será muy difícil en virtud del hecho mismo de que el derecho invocado se remonta a una fecha muy lejana" Corte Suprema de Justicia, sentencia del 31 de octubre de 1950, criterio recogido por la Corte Constitucional en la sentencia C-072 de 1994..

En ese mismo orden de ideas, reclamaciones concretas que surjan del ejercicio de un derecho constitucional pueden estar sujetas a prescripciones legales, sin que por ello se vulnere el derecho constitucional. Así, el derecho al trabajo o la libertad económica son como tales imprescriptibles, por lo cual no puede la ley, por ejemplo, establecer que quien deje de trabajar durante un determinado término pierde la posibilidad de hacerlo. Sin embargo, bien puede la ley señalar que si una persona no reclama en un plazo prudente el dinero que se le debe como producto de haber realizado una determinada labor, entonces pierde el derecho a exigir ese dinero, sin que se pueda decir que se está afectando su derecho al trabajo como tal, el cual sigue siendo imprescriptible. Por ello, y como bien lo destaca la interviniente, esta Corte había reconocido que en nada desconoce la Carta que la ley establezca la prescripción de la acción laboral. Dijo entonces esta Corporación:

No se lesiona al trabajador por el hecho de que la ley fije términos para el ejercicio de la acción laboral. El derecho de los trabajadores se respeta, simplemente se limita el ejercicio de la acción, y se le da un término razonable para ello. El núcleo esencial del derecho al trabajo no sólo está incólume, sino protegido, ya que la prescripción de corto plazo, en estos eventos, busca mayor prontitud en el ejercicio de la acción, dada la supremacía del derecho fundamental, el cual comporta la exigencia de acción y protección oportunas. Así, pues, el legislador no hizo cosa distinta a hacer oportuna la acción; de ahí que lo que, en estricto sentido, prescribe es la viabilidad de una acción concreta derivada de la relación laboral, pero nunca el derecho-deber del trabajo. Sentencia C-072 de 1994. MP V.N.M.. Consideración de la Corte No 2.

Derecho a la pensión y reclamación de mesadas pensionales.

4- El Legislador puede entonces consagrar la prescripción extintiva de derechos patrimoniales que surgen del ejercicio de un derecho constitucional, incluso si éste es fundamental, siempre y cuando el término sea proporcionado y no afecte el contenido esencial mismo del derecho constitucional. Aplicando estos criterios, esta Corte concluyó que la ley no podía consagrar la prescripción del derecho a la pensión como tal, aunque sí podía establecer un término temporal para la reclamación de las distintas mesadas. Dijo entonces la Corte:

"Así las cosas, la pensión de jubilación, vejez e invalidez, entre otras, no admiten una prescripción extintiva del derecho en sí mismo como cualquier otra clase de derechos, lo cual no significa que se atente contra el principio de seguridad jurídica; por el contrario, constituye un pleno desarrollo de principios y valores constitucionales que garantizan la solidaridad que debe regir en la sociedad, la protección y asistencia especial a las personas de la tercera edad, para mantener unas condiciones de vida digna, así como el derecho irrenunciable a la seguridad social (C.P., arts. 1, 46 y 48), determinando a su vez una realización efectiva del valor fundante que impone la vigencia de un orden económico y social justo, dentro de un Estado social de derecho; consideraciones que hacen inexequible la disposición demandada, salvo para lo relacionado con la denominada "pensión gracia" de que tratan las disposiciones legales pertinentes, que se conceden por razones diferentes al tiempo de servicio, edad del trabajador o incapacidad para laborar.

Cabe agregar, que dada la naturaleza periódica o de tracto sucesivo y vitalicia de las pensiones, la prescripción resulta viable, exclusivamente, respecto de los créditos o mesadas pensionales que no se hubiesen solicitado dentro de los tres años anteriores al momento en que se presente la reclamación del derecho. Sentencia C-230 de 1998. MP H.H.V.. Consideración de la Corte No 4."

Las prestaciones reguladas por el Decreto 2728 de 1968 y la prescripción prevista por la disposición acusada.

5- Una vez señalados los anteriores criterios sobre la prescriptibilidad de ciertas prestaciones sociales, entra esta Corporación a examinar específicamente el alcance de la disposición impugnada, la cual señala que "el derecho a reclamar las prestaciones sociales consagrados en este Decreto, prescribe a los cuatro (4) años" (subrayas no originales), por lo cual, debe la Corte precisar en concreto cuáles son las prestaciones reconocidas por el decreto 2728 de 1968. En efecto, mal podría esta Corporación determinar la constitucionalidad de ese término extintivo, sin estudiar a qué tipos de prestaciones se refiere esa disposición.

6- Ahora bien, el decreto establece distintos tipos de prestaciones. Algunas de ellas se desarrollan en un termino específico. Así, el artículo 1º consagra una prestación médica en favor del soldado o grumete de las Fuerzas Militares mientras se encuentre en servicio activo, pues el decreto establece que estos militares tienen derecho a que el gobierno les suministre atención médica, quirúrgica, servicios hospitalarios, odontológicos y farmacéuticos, ya sea en hospitales militares o en clínicas o por medio de contratos con establecimientos hospitalarios, de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno.

Otras prestaciones son unitarias puesto que se trata de indemnizaciones establecidas en favor de estos miembros de la Fuerza Pública. Así, el artículo 3º establece que el soldado o grumete de las Fuerzas Militares que sea desacuartelado por incapacidad relativa y permanente tendrá derecho a que el Tesoro Público le pague una indemnización que fluctuará entre uno (1) y treinta y seis (36) meses del sueldo básico que corresponda a un Cabo Segundo o M., según el índice de lesión que fije la Sanidad Militar. Igualmente, el artículo 8 del decreto señala que si un soldado o Grumete en servicio activo fallece por causa de heridas o accidente aéreo en combate o por acción directa del enemigo, bien sea en conflicto internacional o en operaciones de mantenimiento del orden público, sus beneficiarios tendrán derecho al reconocimiento y pago de cuarenta y ocho (48) meses de los haberes correspondientes a un Cabo Segundo o M.. Esa misma norma precisa que si el soldado o grumete en servicio muere pero por otra causa, entonces sus beneficiarios tendrán derecho al reconocimiento y pago de veinticuatro (24) meses de sueldo básico que en todo tiempo corresponda a un Cabo Segundo o M..

Finalmente, el decreto también establece una forma de pensión por incapacidad, pues el artículo 4º señala que el soldado o grumete de las Fuerzas Militares que sea desacuartelado por incapacidad absoluta y permanente tendrá derecho a que por el Tesoro Público se le pague una pensión mensual equivalente al sueldo básico que corresponda en todo tiempo a un Cabo Segundo o un M..

7- Conforme a los criterios precisados en los fundamentos jurídicos 3º y 4º de esta sentencia, es claro que la prescripción establecida en el artículo acusado no es igualmente aplicable en todos los casos.

Así, la Corte encuentra que no se ajusta la protección constitucional al derecho a la salud, que esa prescripción opere en relación con los tratamientos que pueda necesitar el soldado o el grumete, y que se encuentren directamente ligados a sus servicios prestados en la Fuerza Pública, por cuanto el miembro de la Fuerza Pública ha adquirido ese derecho a esas terapias, que entonces goza de protección constitucional.

Por el contrario, esta Corporación encuentra que ese término de prescripción es constitucional en relación con las prestaciones unitarias de contenido patrimonial, como es el caso de las indemnizaciones previstas en los artículos 3º y 8º, ya que estas prestaciones no son periódicas, y la norma establece un término razonable de cuatro años para que el soldado, el grumete, o sus beneficiarios las reclamen. Por ende, la norma es exequible respecto de esas prestaciones.

Finalmente, en relación con la pensión por incapacidad, la disposición acusada puede recibir dos interpretaciones. Así, algunos podrían considerar que la norma impugnada establece que si el soldado o grumete no solicita el reconocimiento de su pensión en el término de cuatro años, entonces la pensión como tal se extingue. Conforme a la segunda hermenéutica, la prescripción se predica exclusivamente de las mesadas pensionales no reclamadas en el término de cuatro años. Por ende, según lo precisado en el fundamento jurídico No 4º de la presente sentencia, es claro que la primera interpretación es contraria a la Carta, pues el derecho a la pensión es imprescriptible, mientras que la segunda hermenéutica se ajusta a la Carta, ya que las mesadas pensionales pueden extinguirse si no son reclamadas en los plazos señalados por la ley.

El anterior análisis muestra entonces que la Corte debe condicionar la exequibilidad de la disposición acusada, en el sentido de que el término de prescripción es aplicable únicamente en relación con las prestaciones unitarias de contenido patrimonial y las mesadas pensionales previstas por el decreto.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,