Sentencia de Tutela nº 414/99 de Corte Constitucional, 9 de Junio de 1999

El señor J.O.B., en su calidad de afiliado al ISS (Seguro Social E.P.S.) y en representación de su hija G.C.O.O., formuló acción de tutela contra el Gerente del Instituto de Seguros Sociales, S.A. con el fin de que se preste la asistencia medica solicitada para su hija quien padece de esquizofrenia crónica y depende económicamente de él. Estima vulnerados los derechos fundamentales a la salud y seguridad social en conexidad con la vida.

1.1 H.

Relata el accionante que su hija, mayor de edad pero incapaz absoluta, padece hace aproximadamente 20 años de problemas mentales que le ocasionan comportamientos anormales y algunas veces violentos, diagnosticada como esquizofrenia. Señala que inicialmente respondió al tratamiento, pero luego se agravó requiriendo periódicamente de hospitalización y uso continuo de medicamentos, lo que le permite mantenerse en condiciones cuasinormales pero de todas maneras incapacitada para trabajar y dependiendo económica y afectivamente de su padre, lo que implica que debe suministrarle además de la cuota de mantenimiento, todos los gastos médicos y hospitalarios que requiera para su tratamiento psiquiátrico.

Aduce que de conformidad con la legislación vigente que amplió la cobertura a familiares de afiliados al ISS, tiene legítimo derecho a que se le preste la asistencia medica requerida por su hija como persona incapacitada en forma permanente ya que viene haciendo los aportes mensuales correspondientes.

Señala que en octubre de 1997, se presentó ante el ISS de Itagüi, y luego de ingentes esfuerzos logró ser atendido por una médica para analizar el estado síquico de la paciente con el fin de que el ISS se hiciera cargo del tratamiento correspondiente, pero después de un año de inútiles esfuerzos no se resolvió nada. Nuevamente, recurrió al Seguro Social, oficina S.I. de Medellín donde la atendió otra médica siquiatra, quien después de entrevistas y análisis remitió la documentación a la oficina central del ISS - Monterrey, sin que hasta la fecha y a pesar de las gestiones realizadas, se le solucionara nada, por lo cual recurrió nuevamente al ISS - S.I., donde luego de entrevistas y análisis se remitió la documentación a la oficina central de Monterrey, sin obtener respuesta a pesar de las insistentes gestiones realizadas.

1.2 Pretensiones

El actor solicita que con base en los hechos relatados, se respeten a través de la tutela sus derechos de afilado al Seguro Social E.P.S. y se le preste el servicio medico requerido a su hija, pues entiende agotados todos los recursos ordinarios.

1.3 Intervención de la entidad accionada

Requerido por el Tribunal de instancia, mediante oficio No 990.115 del 20 de enero de 1999, respecto de la acción impetrada, el ISS respondió en forma extemporánea manifestando que de acuerdo con la normatividad de la entidad, para que a la accionante se le brinde la continuación de los beneficios de Salud por parte del Instituto de los Seguros Sociales, ella deberá ser evaluada por la Gerencia del C.A.A. al cual pertenece y el equipo de servicios de calidad.

2. El FALLO QUE SE REVISA

Correspondió conocer de la acción de tutela en única instancia a la S. Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, el cual mediante sentencia del 11 de febrero de 1999, resolvió denegar la tutela al considerar que en el proceso en referencia no se aportó sentencia sobre interdicción judicial de la señora G.C.O.O., por lo cual y en consecuencia, considera que el señor J.O.B. no está habilitado para ejercer la representación legal de su hija.

El Tribunal consideró que el actor lo que pretende por vía de tutela es la afiliación de G.C.O.O. al Seguro Social bajo la cobertura del Plan Obligatorio de Salud (POS) prevista en el artículo 163 de la Ley 100 de 1.993, para lo cual invoca la incapacidad permanente de su hija mayor de edad, incapacidad que en su concepto aún estando demostrada en el expediente (folio 3), no habilita per se al actor para actuar en nombre de su hija, pues en su criterio, los incapaces absolutos deben ser declarados en interdicción para que otra persona pueda ejercer sus derechos en nombre de ellos (art. 546 del Código Civil en armonía con el artículo 659 del C. de P.C.). Señala que en el caso en estudio no se aportó sentencia que declare la interdicción judicial de la señora O.O., por lo cual J.O.B. no puede ejercer una representación no autorizada legalmente. Para el efecto hace referencia a la sentencia T-113 de 1994 (MP. H.H.V.) y T-033 de 1995, (MP. V.N.M..

Cabe agregar, que de la decisión mayoritaria se apartó el Magistrado J.A.P.H., quien mediante salvamento de voto manifestó que es claro que el solicitante se encuentra a la deriva esperando una respuesta por parte del ISS, frente a una petición no resuelta pese a las gestiones realizadas encaminadas a que se admita como beneficiaria a su hija; aclara que si bien es cierto lo que el actor pretende es que se le tutelen sus derechos como afiliado al ISS, lo cual no sería un derecho fundamental, si existe una clara violación al derecho de petición, pues la solicitud para que inscriban a su hija como beneficiaria hasta el momento no sido atendida ni satisfecha. Así mismo, indica que la decisión mayoritaria niega la petición argumentando que no se ha demostrado la incapacidad absoluta y por ende la interdicción de la misma, sin tener en cuenta lo dispuesto por el artículo 10 del decreto 2591 de 1991, sobre legitimación para actuar en nombre de otra persona.

1. Competencia

   La Corte Constitucional es competente para revisar la sentencia proferida dentro del proceso de la referencia en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9o. de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 al 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Problema jurídico a resolver

   Pretende el accionante, en su calidad de afiliado al ISS (Seguro Social E.P.S.), que por la vía de la acción de tutela se amparen los derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social en conexidad con el derecho a la vida y a la dignidad humana de su hija G.C.O., en cuyo nombre y en representación actúa y en consecuencia se ordene el reconocimiento de la calidad de beneficiaria en servicios de salud a los que legítimamente dice tiene derecho, por cuanto se encuentra incapacitada por padecer de esquizofrenia crónica y depende económicamente de él.

   En consecuencia, la revisión del fallo de tutela que la S. se propone realizar, se dirigirá en primer término, a determinar si el actor está o no habilitado para formular la presente demanda en representación de su hija como agente oficioso de ella, para luego entrar a examinar si el accionado incurrió en alguna conducta omisiva que vulnere o amenace los derechos fundamentales de la agenciada, al omitir en forma reiterada dar respuesta oportuna al afiliado sobre la petición que en forma reiterada le presentó a dicha entidad.

3. Pruebas

   Cabe agregar que la S. de Revisión, por intermedio de la Secretaría General de la Corporación, ofició el 18 de mayo de 1999 al Gerente Seccional de la EPS Instituto de Seguros Sociales, S.A., con el objeto que se informara si la señora G.C.O.O. tiene o no la calidad de beneficiaria del plan obligatorio de salud a cargo del Instituto de los Seguros Sociales, S.A., del cual es afiliado su padre, J.O.B. (No. de afiliación CC501296) en su condición de pensionado del mismo, así como si en la actualidad los síntomas de esquizofrenia que presenta han sido objeto de algún tipo de atención por parte del Instituto para solucionar dicho padecimiento y si finalmente, ha sido evaluada por la Gerencia del CAA a la cual pertenece y el equipo de servicios de calidad.

   No obstante los requerimientos formulados al accionado, los términos fijados para dar respuesta a la solicitud de la S. transcurrieron en silencio. Ahora bien, el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991, dispone que "el juez podrá requerir informes al órgano o a la autoridad contra quien se hubiere hecho la solicitud (...). La omisión injustificada de enviar esas pruebas al juez acarreará responsabilidad"; por su parte, el artículo 20 ibídem preceptúa que "si el informe no fuere rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán por ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime necesaria otra averiguación previa".

   Por consiguiente, ante la omisión injustificada del Gerente de la entidad accionada en rendir el informe solicitado por la S. de Revisión dentro del término legal, no sólo se tendrán por ciertos los hechos invocados por el actor en la demanda de tutela, sino que además se ordenará en la parte resolutiva de esta providencia, enviar copia de la misma a la Procuraduría General de la Nación para que se investigue las causas de tal omisión y si fuere del caso, se impongan las sanciones a que haya lugar, de conformidad con lo dispuesto en el Código Unico Disciplinario, por la citada omisión.

4. De la agencia oficiosa en materia de tutela

   En primer lugar, debe determinar la S. si el accionante está facultado constitucional y legalmente para actuar como agente oficioso de la señora G.C.O.O., en orden a resolver la procedencia del amparo invocado.

   Esta Corporación ha manifestado que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 de la Carta Política y 10 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los derechos "no esté en condiciones de promover su propia defensa".

   De esta forma, se tiene que el presupuesto esencial para la agencia oficiosa consiste en la imposibilidad del titular de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados de defender su propio interés, y en la condición a cargo del agente oficioso de dar a conocer tal calidad ante el juez de conocimiento Ver entre otras sentencias T-082/97,T-415/97,T-149/96..

   Así lo expreso esta Corte en sentencia SU-707/96 (Magistrado Ponente Dr. H.H.V., al tratar el tema de la legitimación para actuar en nombre de otro, cuando indicó:

   "El artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela puede ser promovida por la persona vulnerada o amenazada en sus derechos fundamentales, "quien actuará por sí misma o a través de representante".

   Acerca de este instrumento constitucional, protector de los derechos fundamentales, es indispensable que quien la formule sea el titular del derecho amenazado o vulnerado, o que lo haga a través de su representante mediante poder que se presume auténtico, pero en ambas situaciones, se supone que está de por medio la voluntad del directamente afectado.

   Así mismo, de conformidad con la disposición citada, es procedente agenciar derechos ajenos "cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa".

   Así mismo, se indicó en la sentencia No. T-493 de 1993 (M.P.D.A.B.C.) que:

   "Esta S. estima pertinente precisar, que el agente oficioso o el Defensor del Pueblo y sus delegados sólo pueden actuar dentro de los precisos límites que la ley ha señalado a sus actuaciones; por lo tanto, no pueden de ninguna manera arrogarse la atribución de interponer acciones de tutela a su arbitrio, es decir, sin que esté justificado plenamente el supuesto fáctico que la norma exige para legitimar sus actuaciones cual es, que el afectado en sus derechos fundamentales no pueda promover directamente su propia defensa, por hallarse en una situación de desamparo e indefensión o que solicite la intervención de dicho defensor (...). En este orden de ideas, podría concluírse que, en principio, el juez de su propio interés, es la persona titular del mismo, a menos que no se halle en condiciones físicas y mentales de proveer a su propia defensa". (negrillas y subrayas fuera de texto).

   Por consiguiente, para la procedencia de la agencia oficiosa es indispensable no sólo que el agente oficioso afirme actuar como tal, sino que además demuestre que el titular del derecho amenazado o vulnerado se encuentra en imposibilidad de promover su propia defensa, bien sea por circunstancias físicas, como la enfermedad, o por razones síquicas que pudieren haber afectado su estado mental, o en presencia de un estado de indefensión que le impida acudir a la justicia. En todo caso, con base en lo dispuesto por el inciso 2o. del artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, cuando tal circunstancia ocurra, deberá esta manifestarse en la respectiva solicitud".

   Igualmente, en la sentencia T-555 de 1996 (MP. Dr. E.C.M.) se expresó acerca de esta institución, lo siguiente:

   "En suma, si del escrito mediante el cual el agente oficioso demanda el amparo constitucional de los derechos de su agenciado no surge, de manera clara y expresa, que éste último se encuentra en absoluta imposibilidad de defender sus derechos por sí mismo, la acción de tutela deberá ser rechazada de plano, sin que al juez le esté autorizado entrar a estudiar ninguna de las cuestiones de fondo que se han sometido a su conocimiento" (negrillas y subrayas fuera de texto).

   Ahora bien, en el asunto sometido a examen, el accionante en su calidad de afiliado al Instituto de Seguros Sociales solicita en nombre de su hija, de quien afirma se encuentra incapacitada mentalmente - por cuanto padece de esquizofrenia crónica -, la protección de sus derechos constitucionales fundamentales a la salud y a la seguridad social en conexidad con los derechos a la vida y a la dignidad presuntamente vulnerados por la conducta omisiva de la accionada en atenderla para tratar el problema psiquiátrico que padece en la actualidad. En efecto, según diagnósticos médicos que se anexaron al proceso, la señora G.C.O. "padece de enfermedad mental - esquizofrenia crónica -, cuya patología involucra la disociación de las funciones psíquicas, de manera que la agenciada se encuentra incapacitada en forma permanente para laborar, lo que hace que dependa económicamente de su padre".

   Así las cosas, el accionante por las circunstancias anotadas, está legitimado para solicitar en representación de su hija el amparo correspondiente a través de la acción de tutela, pues cuando una persona no ejerce en forma directa la acción, no estando en capacidad de hacerlo por ella misma dada su situación física y sicológica, puede ser representada por otra a través del mecanismo de la representación legal, o bien en desarrollo de la agencia oficiosa, en los términos del artículo 10 del Decreto 2591 de 1991.

   Adicionalmente, debe señalarse que para acreditar el estado de salud actual de la accionante, se ofició al Gerente del Seguro Social en Antioquia, quien tampoco respondió a la solicitud impetrada por esta S. de Revisión, por lo que de conformidad con las normas legales, al no existir respuesta alguna a la misma, deben tenerse por ciertos los hechos manifestados por el demandante y presumir entonces la situación delicada de salud de la su hija que le impiden ejercer la tutela por ella misma. Por lo que al hacerla su señor padre, quien manifiesta obrar en nombre y representación de ella, estima la Corporación está legitimado, no requiriéndose entonces demostrar la incapacidad absoluta de la peticionaria, pues en tal caso se desconocerían los principios que rigen la acción de tutela y harían nugatorio su ejercicio para proteger los derechos de las personas que se encuentran en estado de inferioridad y debilidad manifiesta.

5. Procedencia del amparo en el caso concreto

   Ahora bien, legitimado el padre de la peticionaria para acudir a la tutela en orden a obtener la protección de los derechos fundamentales de su hija, procede la Corte a revisar el fallo de instancia, considerando para ello la demanda y las pruebas que obran dentro del expediente.

   Según se afirma en la demanda, el padre de G.C.O. está afiliado desde hace varios años al Instituto de Seguros Sociales (Hoy, Seguro Social E.P.S.),, por lo que ha venido solicitando desde octubre de 1997 y hasta la fecha de la instauración de la tutela, que dicha entidad le respete sus derechos de afiliado inscribiendo dentro del plan obligatorio de salud y como beneficiaria suya a G., y en consecuencia, proceda a prestarle el servicio médico requerido para atender la enfermedad que padece. No obstante, señala que ha acudido ante varias oficinas del Instituto de Seguros Sociales (Itagui, S.I. en Medellín y Monterrey), sin que le hayan dado solución a su petición.

   Por consiguiente, en el presente asunto se está frente a la vulneración de los derechos constitucionales fundamentales de petición, salud y seguridad social.

   Con respecto al derecho de petición, como lo dice reiteradamente en la demanda el representante de la accionante, después de elevar numerosas solicitudes a esa entidad, de múltiples entrevistas y análisis, "hasta la fecha no hemos tenido respuesta a pesar de nuestras gestiones, idas y vueltas". Por lo tanto, es claro que se ha vulnerado el núcleo esencial del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución que exige que una vez formulada la solicitud o petición, esta debe ser resuelta de manera pronta y oportuna. Y como lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación, no sólo debe darse vigencia y efectividad al núcleo esencial del citado derecho, cual es la pronta resolución, sino que la respuesta que se de debe ser completa y se debe decidir de fondo lo planteado.

   Así pues, la respuesta para que sea oportuna en los términos previstos en las normas constitucionales y legales, tiene que comprender y resolver el fondo de lo pedido y ser comunicada al peticionario, ya que el derecho fundamental de que se trata comprende la posibilidad de conocer, transcurrido el término legal, la contestación de la entidad a la cual se dirigió la solicitud. (Cfr. T-304,390 y 388 de 1997 entre otras).

   Por consiguiente, no obstante las numerosas visitas, escritos y solicitudes formuladas al Seguro Social encaminadas a que se admita a su hija como beneficiaria del plan obligatorio de salud al que tiene derecho él como afiliado a dicha EPS, es evidente que se produce una clara y abierta vulneración al derecho de petición, por lo que se revocará el fallo que se revisa y en su lugar se concederá la tutela, ordenándole al Instituto accionado que dentro del improrrogable término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, resuelva de fondo acerca de la solicitud formulada por el señor J.O.B..

   De otra parte, respecto a la presunta vulneración de los derechos a la salud y a la seguridad social de la peticionaria por la no respuesta a las solicitudes formuladas por el mencionado ciudadano, en cuanto no ha recibido las prestaciones médicas y asistenciales que requiere para atender la enfermedad que padece, considera la Corte que será el Instituto de Seguros Sociales quien decida, dentro del término mencionado al resolver el derecho de petición, si la señora G.C.O.O. tiene o no derecho a beneficiarse del plan obligatorio de salud, dada la calidad de afiliado que de la EPS-Seguro Social tiene el señor J.O.B.. No puede, dado el carácter extraordinario, y su naturaleza subsidiaria y residual, el juez de tutela entrar a disponer algo que corresponde al ámbito exclusivo de la entidad accionada.

   No obstante, si es importante manifestar que el artículo 163 de la Ley 100 de 1993 consagra la denominada cobertura familiar dentro del plan obligatorio de salud, en los siguientes términos:

   "El Plan Obligatorio de Salud tendrá cobertura familiar. Para estos efectos, serán beneficiarios del Sistema el (o la) cónyuge o el compañero o la compañera permanente del afiliado cuya unión sea superior a 2 años; los hijos menores de 18 años de cualquiera de los cónyuges, que haga parte del núcleo familiar y que dependan económicamente de éste; los hijos mayores de 18 años con incapacidad permanente o aquellos que tengan menos de 25 años, sean estudiantes con dedicación exclusiva y dependan económicamente del afiliado...".

   Cabe agregar, finalmente, que en relación con la atención de las enfermedades psiquiátricas y otras que afectan la salud mental de la persona, esta Corte mediante Sentencia T-248/98, (M.P.D.J.G.H., afirmó lo siguiente:

   ´´2. La protección de la salud mental en conexión con el derecho fundamental a una vida digna. El derecho a la integridad personal. La salud protegida por la Constitución Política es integral. Inaplicación de una norma

   En primer lugar, ha de reiterarse que, si bien el derecho a la salud en sí mismo no es en principio fundamental, adquiere tal carácter por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal.

   La vida humana, en los términos de la garantía constitucional de su preservación (arts. 1, 2 y 11 C.P.), no consiste solamente en la supervivencia biológica sino que, tratándose justamente de la que corresponde al ser humano, requiere desenvolverse dentro de unas condiciones mínimas de dignidad.

   ...

   Por otra parte, el artículo 12 de la Constitución proclama el derecho fundamental a la integridad personal y, al hacerlo, no solamente cubre la composición física de la persona, sino la plenitud de los elementos que inciden en la salud mental y en el equilibrio sicológico. Ambos por igual deben conservarse y, por ello, los atentados contra uno u otro de tales factores de la integridad personal -por acción o por omisión- vulneran ese derecho fundamental y ponen en peligro el de la vida en las anotadas condiciones de dignidad.

   ...

   Para la Corte es claro, que en los casos de peligro o afectación de la salud mental y sicológica de una persona no solamente están comprometidos los derechos fundamentales que a ella corresponden sino los de sus allegados más próximos, los de la familia como unidad y núcleo esencial de la sociedad que merece especial protección, y los de la colectividad.

   De todo lo dicho se deduce que, al reclamar judicialmente la preservación inmediata del derecho a su salud mental, la persona invoca derechos fundamentales susceptibles de amparo por la vía del artículo 86 de la Constitución Política.

   La atención de la salud es, según el artículo 49 de la Constitución, un servicio público a cargo del Estado. Y, aunque puede ser prestado por los particulares, está sujeto a la vigilancia y control estatales, y ante todo a los postulados y mandatos de la Carta Política.

   Según el artículo citado, se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud, al paso que los servicios correspondientes, con independencia del carácter público o privado de quien los preste, deben conformarse a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.

   Esto indica que la salud constitucionalmente protegida no es únicamente la física sino que comprende, necesariamente, todos aquellos componentes propios del bienestar sicológico, mental y sicosomático de la persona".

   Por consiguiente, con fundamento en las normas constitucionales y legales, y teniendo en cuenta la valoración que de la incapacidad de la accionante haga el Seguro Social, deberá determinar entonces, en forma casi inmediata (dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación de esta providencia) acerca de la atención médica integral que requiera G.C.O.O., pues después de casi dos años de presentada la solicitud de afiliación, aún no ha resuelto acerca de si es procedente incluirla como beneficiaria del POS.

En mérito de lo expuesto, la S. Sexta de Revisión de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

R E S U E L V E :

Primero.- REVOCAR por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, la sentencia proferida por la S. Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, de fecha 11 de febrero de 1999 al resolver sobre la acción de tutela incoada contra el Instituto del Seguro Social (Hoy, Seguro Social, E.P.S.) y en su lugar, CONCEDER la tutela del derecho de petición del señor J.O.B., quien actúa en nombre y representación de la señora G.C.O.O..

Segundo.- ORDENAR al Gerente del Instituto de Seguros Sociales (Seguro Social, E.P.S.), S.A., que a más tardar dentro del término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, responda por escrito y de manera clara y completa sobre el fondo de la petición presentada por el señor J.O.B., específicamente en torno a si su hija, G.C.O.O., tiene o no derecho a ser incluida como beneficiaria suya del plan obligatorio de salud a cargo de esa entidad a la cual está afiliado, en los términos del artículo 163 de la Ley 100 de 1993, y en caso positivo a que se le presten los servicios médicos, hospitalarios y demás que requiere para su enfermedad.

Tercero. ORDENAR que por la Secretaría General de la Corte se remitan copias de esta sentencia a la Procuraduría General de la Nación para efectos de que se investigue las causas y si fuere del caso, se impongan las sanciones a que haya lugar, de conformidad con las normas contenidas en el Código Unico Disciplinario, por la omisión injustificada del Gerente del Instituto de Seguros Sociales, S.A. en dar cumplimiento al auto proferido por esta S. de Revisión, de fecha 18 de mayo de 1999, en los términos del artículo 19 del Decreto 2591 de 1991.

Cuarto. El desacato a esta providencia será sancionado en los términos previstos por el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.

Quinto. LIBRESE por Secretaría la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí establecidos.

C., notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO

Magistrada Ponente (E)

ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO

Magistrado

FABIO MORON DIAZ

Magistrado

PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ

Secretario General (e)