Sentencia de Constitucionalidad nº 893/99 de Corte Constitucional, 10 de Noviembre de 1999

En ejercicio de la acción pública de constitucionalidad, los ciudadanos J.M.C., J.A.V.L. y E.V.L., demandaron los artículos 1º parcial, 3º parcial, 4º parcial, 5º parcial, 6º parcial, 8º parcial, 9º parcial y 20 parcial de la Ley 393 de 1997, "por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política". Esta Corporación advierte que frente a los artículos 1º, 3º y 9º parciales, la demanda fue rechazada por existir cosa juzgada constitucional en las sentencias C-157, C-158 y C-193 de 1998. Con relación a los artículos 4º, 5º, 6º, 8º y 20 parciales, la demanda es admitida. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

A continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº 43096 del 29 de julio de 1997, y se subraya lo acusado:

"LEY 393 DE 1997

"POR LA CUAL SE DESARROLLA EL ARTICULO 87 DE LA CONSTITUCION POLITICA"

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA

(...)

ARTICULO 4º. Titulares de la acción. Cualquier persona podrá ejercer la acción de cumplimiento frente a normas con fuerza material de ley o actos administrativos.

También podrá ejercitar la acción de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos:

1. Los servidores públicos; en especial: el P. General de la Nación, los procuradores delegados, regionales y provinciales, el Defensor del Pueblo y sus delegados, los personeros municipales, el Contralor General de la República, los contralores departamentales, distritales y municipales;

2. Las organizaciones sociales, y

3. Las organizaciones no gubernamentales.

ARTÍCULO 5°. Autoridad Pública contra quien se dirige. La Acción de Cumplimiento se dirigirá contra la autoridad administrativa a la que corresponda el cumplimiento de la norma con fuerza material de ley o acto administrativo.

Si contra quien se dirige la acción no es la autoridad obligada, aquél deberá informarlo al Juez que tramita la acción, indicando la autoridad a quien corresponde su cumplimiento. En caso de duda, el proceso continuará también con las autoridades respecto de las cuales se ejercita la acción hasta su terminación. En todo caso, el Juez de cumplimiento deberá notificar a la autoridad que conforme al ordenamiento jurídico, tenga competencia para cumplir el deber omitido.

ARTICULO 6º. Acción de cumplimiento contra particulares. La acción de cumplimiento procederá contra acciones u omisiones de particulares que impliquen el incumplimiento de una norma con fuerza material de ley o acto administrativo, cuando el particular actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, pero sólo para el cumplimiento de las mismas.

En el evento contemplado en este artículo, la acción de cumplimiento podrá dirigirse contra el particular o contra la autoridad competente para imponerle dicho cumplimiento al particular.

(...)

ARTICULO 8º. P.. La acción de cumplimiento procederá contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos. También procederá contra acciones u omisiones de los particulares, de conformidad con lo establecido en la presente ley.

Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud. Excepcionalmente se podrá prescindir de este requisito, cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable para el accionante, caso en el cual deberá se sustentado en la demanda.

También procederá para el cumplimiento de normas con fuerza de ley y actos administrativos, lo cual no excluirá el ejercicio de la acción popular para la reparación del derecho.

(...)

ARTICULO 20.- Excepción de inconstitucionalidad. Cuando el incumplimiento de norma con fuerza de ley o acto administrativo sea proveniente del ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad, el juez de cumplimiento deberá resolver el asunto en la sentencia. Lo anterior, sin perjuicio de que el juez la aplique oficiosamente.

PARAGRAFO.- El incumplido no podrá alegar la excepción de inconstitucionalidad sobre normas que hayan sido objeto de análisis de exequibilidad por el Consejo de Estado o la Corte Constitucional, según sea el caso".

Según los actores, las disposiciones acusadas vulneran el artículo 87 de la Constitución, por cuanto restringen el ejercicio y el ámbito de aplicación de la acción de cumplimiento, por cuanto las expresiones "con fuerza material de ley" o "con fuerza de ley" generan confusión frente al contenido de esta acción, tal y como fue definida por la Constitución, la cual establece que este mecanismo procede frente a toda ley y no únicamente frente a aquellas que tengan fuerza material de ley. Según su parecer, al hacerse tal distinción, existirían leyes que no tendrían posibilidad de ser objeto de la acción, con lo cual las expresiones impugnadas limitan injustamente al individuo la facultad de exigir del Estado el cumplimiento de sus propias normas.

1. Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho

   La ciudadana Blanca Esperanza Niño Izquierdo, en representación del Ministerio de Justicia y del Derecho, interviene en el proceso para defender la constitucionalidad de las expresiones acusadas. La ciudadana comienza por señalar que mediante Auto la Corte Constitucional rechazó la demanda respecto a los artículos 1º, 3º y 9º de la Ley 393 de 1997, por existir cosa juzgada constitucional.

   Según su parecer, el objeto y finalidad de la acción de cumplimiento es otorgarle a toda persona natural o jurídica la posibilidad de acudir ante los jueces para exigir de una autoridad que se muestra renuente, que cumpla con ciertos deberes y obligaciones que surgen de la ley o acto administrativo. Ahora bien, en cuanto a las expresiones acusadas "con fuerza material" de ley o "con fuerza" de ley, la ciudadana estima que debe entenderse "toda norma que recoge en forma general una declaración de voluntad soberana, manifestada por el legislador", concepto que comprende tanto las leyes formalmente expedidas como los decretos-ley y los decretos legislativos incorporados en la Carta. Concluye la interviniente que lo que hace la norma acusada es ampliar las posibilidades de ejercicio de esta acción constitucional, con el objeto de hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos.

2. Intervención ciudadana

   El ciudadano M.B.M., obrando como vocero del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, interviene en el proceso de la referencia. Estima que a pesar de que ya existe pronunciamiento de la Corte Constitucional (sentencia C-157/98) sobre los puntos que se demandan, comparte los fundamentos del actor. Advierte el ciudadano, que el legislador, para desarrollar la Constitución, lo que debió hacer, en este caso, fue establecer el procedimiento para hacer efectiva la acción y no interpretar que entendió la Constitución y el Constituyente por "ley", modificando así el precepto constitucional.

El señor P. General de la Nación, en concepto No 1847, recibido el 22 de julio de 1999, solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de las expresiones acusadas.

La Vista Fiscal comienza por señalar, que la acción de cumplimiento consagrada en la Constitución pretende materializar el Estado Social de Derecho. Estima que es la "omisión de las autoridades o la indebida aplicación de las normas la que legitima la puesta en marcha de la jurisdicción para hacer efectivo el cumplimiento de las normas jurídicas". Por ello, considera que los cargos de inconstitucionalidad formulados por el actor se originan en una indebida interpretación de las disposiciones demandadas, pues las expresiones con "fuerza material de ley" o simplemente con "fuerza de ley", hacen alusión a disposiciones que materialmente son una ley, aunque formalmente no lo sean, como ciertas normas que constitucionalmente, no siendo expedidas por el Congreso, tienen la categoría de ley, como pueden ser, entre otras, los decretos extraordinarios, los decretos legislativos para establecer los estados de excepción, los decretos de planeación, los decretos que desarrollan las leyes marco y los decretos expedidos por el Gobierno en ejercicio de las facultades conferidas directamente por la Constitución. Agrega el P. que si una norma tiene el suficiente poder coercitivo para ser impuesta a todo el conglomerado de una "manera general, abstracta e impersonal, puede ser considerada como ley", y procede frente a ella la acción de cumplimiento.

Ahora bien, la Vista Fiscal consultando los antecedentes del artículo 87 de la Constitución, advierte que nunca se dijo nada acerca de si la acción de cumplimiento "procedía en contra de las leyes en sentido formal o material". Sin embargo, el P. considera que se trata de las leyes en sentido material, las cuales por ser "reglas de derecho impersonales de carácter abstracto, puede demandarse su cumplimiento ante la jurisdicción", por cualquier persona.

Competencia

1- Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de las expresiones acusadas de los artículos 4º, 5º, 6º, 8º y 20 de la Ley 393 de 1997, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de disposiciones que forman parte de una ley de la República.

El asunto bajo revisión.

2- Según los actores y uno de los intervinientes, las expresiones "con fuerza material" de ley o "con fuerza" de ley son inexequibles, pues reducen el ámbito de aplicación de la acción de cumplimiento, ya que la Carta consagra ese mecanismo para todas las leyes, mientras que, conforme a los apartes acusados, habría leyes que podrían no tener fuerza material de ley, y frente a las cuales no podría interponerse esta acción. En cambio, para la Vista Fiscal y otro de los intervinientes, estas expresiones son constitucionales pues, lejos de restringir el campo de aplicación de la acción de cumplimiento, lo que hacen es ampliar sus posibilidades de ejercicio. Según su criterio, gracias a estas expresiones, la acción de cumplimiento procede en relación con normas, como un decreto extraordinario o un decreto legislativo, que tienen materialmente fuerza de ley, aunque no sean formalmente leyes, por no haber sido expedidas por el Congreso.

Conforme a lo anterior, la pregunta que plantea esta demanda es si, tal y como lo sostienen los actores, las expresiones "con fuerza material" de ley o "con fuerza" de ley implican una desnaturalización de la acción de cumplimiento, en la medida en que limitan la procedencia de esa acción frente a determinadas leyes, mientras que la Carta la prevé para todas las leyes. Para tal efecto, la Corte comenzará por analizar brevemente el significado de la expresión "con fuerza material de ley" con el fin de determinar si, como lo argumentan los actores, pueden o no existir leyes que carezcan de "fuerza material de ley". En efecto, si existen tales disposiciones, entonces el cargo de los demandantes podría tener algún sustento, pues las normas acusadas podrían estar desconociendo el diseño constitucional de la acción de cumplimiento.

Acción de cumplimiento, fuerza material de ley y leyes en sentido formal.

3- La doctrina jurídica suele distinguir entre la ley en sentido formal y la ley en sentido material Ver, por ejemplo, Enciclopedia Jurídica OMEBA Buenos Aires: Ed. D.S.A., 1979. . Tomo XVIII. P.. 319 y ss. Así, en la primera definición prima un criterio orgánico, pues corresponde a una regulación expedida por el legislador, mientras que la ley en sentido material es una norma jurídica que regula de manera general una multiplicidad de casos, haya o no sido dictada por el órgano legislativo. Por ende, una regulación es ley en sentido formal y material, cuando emana del órgano legislativo y tiene un contenido general; en cambio es sólo ley en sentido formal si ha sido dictada por el poder legislativo, pero su contenido se refiere a un solo caso concreto; y es ley sólo en sentido material, cuando tiene un contenido general, esto es, se refiere a una multiplicidad de casos, pero no ha sido expedida por un órgano legislativo.

Esta distinción doctrinaria es en parte relevante en la presente discusión porque, en principio, cuando la Constitución habla de las "leyes", en general lo hace en sentido formal, pues hace referencia a los actos producidos por el Legislador, esto es, por el Congreso. Así, el artículo 150 explícitamente establece que corresponde al Congreso hacer las leyes. Por su parte, los artículos 154 a 170 regulan la formación de las leyes, que es el procedimiento por el cual el Congreso expide esos actos, que son sancionados por el P..

Ahora bien, el artículo 87 de la Carta, que regula la acción de cumplimiento, señala que ésta procede para hacer efectivo el cumplimiento de "una ley". Una obvia pregunta surge: ¿Significa lo anterior que entonces la acción de cumplimiento se predica exclusivamente de las leyes en sentido formal, y que entonces las normas acusadas son inconstitucionales, en la medida en que desfiguran y restringen su alcance?

4- La respuesta al anterior interrogante es negativa, por cuanto, como se verá a continuación, no sólo la idea de que existen normas "con fuerza de ley" tiene sustento constitucional expreso sino que, además, no parece razonable suponer que existan leyes, en sentido formal, que no tengan fuerza material de ley.

Así, es cierto que en la Carta predomina un criterio formal para definir la noción de ley; sin embargo la propia Constitución atribuye a ciertas disposiciones, que no son formalmente leyes, por cuanto no son actos expedidos por el Congreso, una fuerza equivalente al de las leyes en sentido formal. Así, el artículo 150 ordinal 10 autoriza al Congreso a que faculte al P. a expedir normas con fuerza de ley. Igualmente, decretado un estado de excepción (CP arts 212 a 215), el P. puede expedir decretos legislativos, que tienen fuerza plena de ley, en el caso del Estado de Emergencia, pues modifican las leyes vigentes, o que tienen una suerte de fuerza de ley temporal, en los casos de Estado de Guerra Exterior o de Conmoción Interior, puesto que suspenden las leyes que le sean contrarias.

Esto significa que la propia Constitución incorpora la idea de que existen normas que tienen fuerza de ley, por lo cual las expresiones acusadas reflejan esta concepción constitucional. Sin embargo, ¿qué significa específicamente que un determinado acto jurídico tenga "fuerza de ley" o "fuerza material de ley"?

5- El anterior interrogante puede ser claramente respondido si se tiene en cuenta el carácter gradual o escalonado de todo ordenamiento jurídico, y en especial de un sistema normativo fundado en una Constitución escrita rígida. Esta concepción, que encuentra en Kelsen su máximo exponente, significa que un sistema jurídico no es una yuxtaposición desordenada de normas, por cuanto éstas se encuentran ordenadas jerárquicamente. Esto es lo que garantiza la unidad y el carácter dinámico de los ordenamientos, puesto que las disposiciones inferiores encuentran el sustento de su validez en normas de superior jerarquía, en la medida en que hayan sido creadas de conformidad a éstas, y todo el sistema está referido a una norma fundamental (Kelsen) o regla de reconocimiento (Hart), que permite identificar, en última instancia, cuáles normas pertenecen al sistema jurídico en concreto.

Esta estructura jerárquica o escalonada de los sistemas jurídicos implica, necesariamente, que no todas las normas tienen la misma fuerza jurídica, esto es, no todas gozan de la misma capacidad de incidir y modificar el derecho vigente. Así, es obvio que la norma de rango inferior no puede afectar el contenido ni la validez de las normas superiores, ya que se estaría alterando totalmente la estructura y unidad del ordenamiento, que reposa en la idea de que unas normas superiores sirven de sustento de validez a otras inferiores. Por ende, la ordenación jerárquica de las normas implica una cierta jerarquización de la fuerza jurídica de las distintas formas normativas. Así, una norma de una determinada jerarquía puede modificar normas de la misma jerarquía y normas inferiores, y ninguna disposición de una determinada jerarquía puede ser modificada o derogada por normas inferiores.

6- Esta estructura escalonada del ordenamiento es muy clara en el sistema jurídico colombiano, que es un ordenamiento normativo jerarquizado, en donde la cúspide la ocupa la Constitución, que es norma de normas (CP art. 4). A su vez, por debajo de la Constitución encontramos otras formas normativas que también se encuentran jerárquicamente ordenadas. Por ejemplo, y en forma muy simplificada, es claro que un acuerdo de un concejo municipal no puede alterar una ordenanza departamental, y que ésta, a su vez, debe respetar los decretos del Gobierno Nacional, los cuáles no pueden tampoco modificar las leyes expedidas por el Congreso. Por consiguiente, estas distintas formas normativas, en la medida en que se encuentran en grados diversos del ordenamiento jurídico, presentan una diferente fuerza jurídica. En ese orden de ideas, la expresión "con fuerza de ley" o con "fuerza material de ley" significa que un acto normativo, que no es formalmente una ley, por no haber sido expedido por el Congreso, tiene sin embargo, debido al sistema de fuentes desarrollado en la Carta, el mismo rango jerárquico de las leyes, y por ende puede derogar y modificar otras leyes y, a su vez, no puede ser alterado sino por normas de igual o superior jerarquía, esto es, por la Constitución, por otras leyes, o por otras normas con fuerza de ley.

7- Conforme a lo anterior, es claro que el cargo de los actores carece de todo sustento pues una ley, en sentido formal, tiene, por el sólo hecho de ser una ley, una fuerza material de ley, esto es, puede derogar o modificar otras leyes, y no puede ser derogada sino por normas de igual o superior jerarquía. Por ende, no encuentra la Corte que puedan existir casos en que una ley -en sentido formal- se encuentre desprovista de fuerza material de ley, por lo cual no es cierto que las expresiones acusadas restrinjan el alcance de la acción de cumplimiento, tal y como se encuentra definida en el artículo 87 de la Carta. Por ello, esta Corporación, en la sentencia C-157 de 1998, MP A.B.C. y H.H.V., al declarar la constitucionalidad del artículo 1º de esta ley, que incluye la expresión "con fuerza material de ley", precisó que ese aparte "está indicando que se trata de hacer efectivos mandatos del legislador, provenientes del Congreso o del Gobierno en ejercicio de funciones legislativas".

8- Todo indica que el cargo de los demandantes reside en un equívoco conceptual, que en parte es compartido por la Vista Fiscal, pues pareciera que confunden "fuerza material" de ley con ley "en sentido material". En efecto, si las expresiones acusadas restringieran la acción de cumplimiento a aquellas normas que no sólo son leyes formalmente -esto es, expedidas por el Congreso- sino también materialmente, esto es, que establecen una regulación general, entonces es cierto que esta acción sólo procedería frente a ciertas leyes, aquellas que establecen regulaciones generales, mientras que no podría invocarse para asegurar la efectividad de leyes referidas a casos concretos. Una tal regulación restringiría injustificadamente la procedencia de la acción de cumplimiento y podría entonces ser inconstitucional. Sin embargo, eso no es lo que establecen las expresiones acusadas, ya que éstas señalan que esta acción puede ser utilizada para asegurar el cumplimiento de todas las normas con fuerza de ley, lo cual incluye no sólo a las leyes en sentido formal, que por el sólo hecho de ser expedidas por el Congreso y sancionadas por el P., tienen fuerza de ley, sino también a otros actos normativos, que sin ser leyes formalmente, tienen por expreso mandato constitucional, fuerza de ley, como sucede con los decretos de facultades extraordinarias (CP art. 150 ord 10).

9- El cargo de los demandantes es entonces desechado.

Con todo, podría considerarse que las expresiones acusadas son de todos modos inconstitucionales, pero no por la acusación de la demanda sino exactamente por la razón inversa, esto es, por extender la acción de cumplimiento más allá de lo previsto por el artículo 87 superior. Así, según esta objeción, esa disposición constitucional prevé esta acción para hacer efectivo el cumplimiento de las leyes, lo cual significaría que este mecanismo procede únicamente para las leyes en sentido formal, pero no para los decretos con fuerza de ley. Este reparo carece, sin embargo, de toda justificación, porque, como ya se indicó, es la propia Carta la que precisa que determinados actos que no son formalmente leyes, tienen empero fuerza de ley, y pueden entonces modificar y derogar otras leyes. Por ende, si bien la Constitución acoge en general una noción formal de ley, y entiende por ella la norma expedida por el legislador, esto es el Congreso, sin embargo es obvio que una norma con fuerza de ley, una vez que ha sido regularmente expedida, es para todos los efectos asimilable a una ley, pues si no fuera así, carecería verdaderamente de "fuerza de ley". Esto significa que cuando la Carta se refiere a la ley, debe entenderse, en general, que también está hablando de los decretos con "fuerza de ley", pues en tales casos, el Gobierno ha actuado, por expresa autorización constitucional, como Legislador, y los contenidos normativos que ha promulgado tienen la fuerza propia de una ley expedida por el Congreso. Así, cuando la Constitución señala que corresponde a la ley regular esta o determinada materia, debe entenderse que esa regulación también puede ser adoptada por decretos con fuerza de ley, salvo que la propia Constitución ordene que esa normatividad debe ser directamente adoptada por el Congreso, tal y como sucede, con los códigos.

No existe entonces ninguna razón constitucional para que la acción de cumplimiento sólo proceda frente a las leyes en sentido formal, y no se predique de los decretos con fuerza de ley, por lo cual, las expresiones acusadas desarrollaron adecuadamente el sentido de esta acción de cumplimiento.

10- Pero es más, incluso si se concluyera que la acción de cumplimiento prevista por el artículo 87 de la Carta estaba prevista sólo para las leyes en sentido formal, lo cual no es cierto, como ya se vio, no por ello las expresiones impugnadas serían inconstitucionales, por la sencilla razón de que el artículo 89 superior autoriza al Legislador a consagrar acciones distintas a las previstas por la propia Constitución para propugnar por la integridad del orden jurídico, y por la protección de los derechos constitucionales, "frente a la acción u omisión de las autoridades pública". Por ende, si bien la ley no puede restringir el alcance de los mecanismos de protección y aplicación de los derechos previstos en la Carta, por el contrario, es perfectamente legítimo que los amplíe o que prevea otros nuevos.

Conforme a todo lo anterior, las expresiones acusadas se ajustan a la Constitución, y serán entonces declaradas exequibles.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,