Sentencia de Constitucionalidad nº 845/00 de Corte Constitucional, 6 de Julio de 2000

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano L.E.O.P., presentó demanda contra apartes del artículo 16 de la Ley 141 de 1994, "por la cual se crea el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidación y distribución y se dictan otras disposiciones".

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 41414 del 30 de junio de 1994 y se subraya lo demandado:

Ley 141 de 1994

(28 de junio)

"Por la cual se crea el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidación y distribución, y se dictan otras disposiciones.

(....)

"Artículo 16°. Regalías derivadas de la explotación de hidrocarburos, carbón, niquel, hierro, cobre, oro, plata, platino, sal, minerales radioactivos y minerales metálicos y no metálicos. E. regalías mínimas por la explotación de recursos no renovables de propiedad nacional, sobre el valor de la producción en boca o borde de mina o pozo, según corresponda, así:

Hidocarburos 20%

Carbón (explotación mayor de tres millones de toneladas anuales) 10%

Carbón (explotación menor de tres millones de toneladas anuales) 5%

Níquel 12%

H. y cobre 5%

Oro y plata 4%

Oro de aluvión en contratos de concesión 6%

Platino 5%

Sal 12%

Calizas, yesos, arcillas y gravas 1%

Minerales radioactivos 10%

Minerales metálicos 5%

Minerales no metálicos 3%

Parágrafo 1°. Las regalías correspondientes a la explotación de hidrocarburos no se aplicarán a los contratos de concesión vigentes. Continuarán vigentes los porcentajes actuales.

Parágrafo 2°. Del porcentaje por regalías y compensaciones pactadas en el contrato vigente para la explotación del níquel en las minas de niquel en Cerromatoso, Municipio de Montelíbano, se aplicará el primer cuatro por ciento (4%) a las regalías y el cuatro por ciento (4%) restante a las compensaciones. Para los contratos futuros o prórrogas del contrato vigente, si las hubiere, se aplicará al porcentaje de las regalías establecido en este artículo y se distribuirá en la siguiente manera: el siete por ciento (7%) a título de regalías y el cinco por ciento (5%) restante a compensaciones.

(...)

Los argumentos en los que se sustenta la demanda de inconstitucionalidad de la norma acusada parcialmente, por la violación de los artículos 1, 13, 29, 287, 294 y 362 de la Carta Política, se pueden resumir de la siguiente manera:

- El parágrafo 2° del artículo 16 de la Ley 141 de 1994, en lo acusado, viola el principio de autonomía de las entidades territoriales que la Constitución reconoce como fundamento de la organización administrativa y financiera del Estado (artículo 1 C.P.), pues "está transformando la mitad de las regalías que le pertenecen al municipio de Montelíbano en compensaciones, para distribuirla a otras entidades territoriales y a la Corporación Autónoma Regional".

- Como consecuencia de lo dispuesto en el precepto impugnado, el municipio de Montelíbano recibe un porcentaje inferior en la asignación de regalías -sólo un 4% en lugar del 8% que legalmente le corresponde- en comparación a otros entes municipales productores de recursos naturales no renovables, "a los que se les entrega el 100% de las regalías que producen". Este tratamiento diferenciado infringe el derecho a la igualdad garantizado en el artículo 13 Superior.

- Según el actor, el debido proceso también sufre mengua como consecuencia de lo dispuesto en el precepto demandado, pues un municipio deja de percibir recursos que le pertenecen de acuerdo con los procedimientos establecidos por la ley para la distribución de regalías.

Intervención ciudadana

Los ciudadanos L.E.R.A., J.C.M.O. y Yimy Saul Mercado Petro intervinieron en el proceso con el propósito de coadyuvar la demanda presentada. Sostienen que la no cancelación al Municipio de Montelíbano del 100% de los dineros provenientes de la explotación de recursos naturales no renovables por concepto de regalías, "es un clara violación al debido proceso que transforma las regalías en compensaciones".

2. Intervención del Ministerio de Minas y Energía

La ciudadana M.C.D.L., en su calidad de apoderada del Ministerio de Minas y Energía, intervino con el propósito de defender la exequibilidad de la norma acusada parcialmente, por considerar que no lesiona ningún precepto constitucional. Son éstos los argumentos en que fundamenta su defensa.

- La Constitución Política, en varias de sus disposiciones, reconoce y desarrolla con especial cuidado el principio de autonomía territorial. "Así, [la Carta Política] consideró que la participación de las entidades territoriales en las regalías, elevada igualmente a rango constitucional, antes que alterar su autonomía, permite consolidarla; por ello, el desarrollo legal del artículo 360 de nuestra Constitución, armoniza la autonomía en el conjunto de un escenario democrático, participativo y pluralista para fortalecer la unidad de la Nación" (sic).

- No le asiste razón al demandante cuando alega la violación de los derechos a la igualdad y al debido proceso, "ya que las entidades territoriales, como autoridad, carecen de la debida legitimación por activa para ser sujetos de derechos fundamentales y humanos. Por tanto, no es razonable pretender la declaratoria de inexequibilidad solicitada bajo el argumento de que se ha vulnerado un derecho humano del Municipio de Montelíbano".

El Procurador General de la Nación en concepto No. 2085 recibido el 24 de febrero de 2000, solicitó a la Corte declarar la constitucionalidad del parágrafo 2° del artículo 16 de la Ley 141 de 1994, con fundamento en las siguientes consideraciones:

- "Para el procurador es incuestionable que la situación regulada en la norma acusada corresponde a las competencias constitucionales del legislador para definir lo atinente a las compensaciones [y regalías] pactadas en los contratos de explotación de minerales, pues lo que busca con tal medida es retribuir económicamente, mediante una contraprestación económica de carácter complementario, la participación de ciertos entes regionales, en las actividades relacionadas con la explotación de recursos naturales no renovables".

- "No existe la alegada vulneración del régimen constitucional de las regalías, puesto que la disposición impugnada deja incólumes los derechos de participación que desde la celebración del contrato con CERROMATOSO S.A. tienen los entes territoriales relacionados en el artículo 221 del Código de Minas, los cuales perciben directamente los recursos correspondientes al porcentaje pactado".

- "Finalmente, para este Despacho son improcedentes los cargos de la demanda referentes a la supuesta infracción de la intangibilidad de las rentas tributarias de los entes territoriales, toda vez que como lo ha reiterado ese Alto Tribunal, las regalías no constituyen ingresos de naturaleza tributaria de los cuales se pueda predicar la aplicación de los principios consagrados en los artículos 294 y 342 Superiores. Así mismo, la norma acusada no regula una actuación administrativa de la cual se pueda deducir transgresión alguna al debido proceso".

Competencia

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 5, de la Constitución, corresponde a esta Corporación decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del artículo 16 de la Ley 141 de 1994, parcialmente demandado.

2. Problema jurídico a resolver

   El fundamento del reclamo que contra algunos apartes del artículo 16 de la Ley 141 de 1994 presenta el actor, se sustenta en la violación de las normas constitucionales que reconocen la autonomía de las entidades territoriales en el manejo de los dineros que la Nación les entrega a título de regalías o compensaciones. De manera concreta, considera que cuando el legislador fija los porcentajes de participación en la repartición de dichos recursos para el Municipio de Montelíbano y señala los montos que se entregan a título de regalía y a título de compensación -como resultado de la explotación de níquel-, se vulnera el principio de igualdad frente a otros entes territoriales que no están sometidos a estas limitaciones. Igualmente, se desconoce el derecho al debido proceso, puesto que no se sigue un procedimiento unificado para distribuir las partidas provenientes de la explotación de recursos naturales no renovables.

   Con el propósito de establecer si las previsiones del legislador infringen o no la Carta Política, corresponde a la Corte determinar si la distribución de los dineros provenientes de la explotación de recursos naturales no renovables, a que alude la norma acusada, contradice lo dispuesto por el constituyente sobre la materia.

3. En materia de regalías el legislador cuenta con amplias facultades para fijar porcentajes de distribución y señalar su destinación.

   Dado que sobre el tema que versa la presente demanda existe una clara doctrina constitucional, la Corte se limitará a reiterar los pronunciamientos más destacados para desechar los cargos formulados.

   En efecto: este Tribunal ha establecido una consistente jurisprudencia sobre el desarrollo legal de los principios constitucionales que rigen la distribución de los recursos obtenidos por el Estado a título de regalías Al respecto pueden consultarse las siguientes sentencias: C-075 de 1993. M.P.A.M.C.; C-179 de 1994. M.P.C.G.D.; C-567 de 1995 M.P.F.M.D.; C-593 de 1995 M.P.F.M.D.; C-036 de 1996. M.P.J.G.H.G.; C-219 de 1997. M.P.E.C.M.; C-221 de 1997. M.P.A.M.C.; C-128 de 1998. M.P.F.M.D.; C-299 de 1999 M.P.F.M.D. y C-541 de 1999. M.P.E.C.M... De hecho, se han identificado una serie de reglas que constituyen los parámetros bajo los cuales se debe desarrollar la legislación correspondiente. Veámos:

   "(1) Las regalías que se causen por la explotación o el transporte de recursos naturales no renovables son de propiedad del Estado; (2) las entidades territoriales en cuya jurisdicción se realicen tareas de explotación y transporte son acreedoras de un derecho constitucional de participación directa en las regalías, que debe ser definido por el legislador; (3) los recursos provenientes de las regalías que no se distribuyan entre las entidades territoriales que ostenten el derecho constitucional de asignación directa, deben depositarse en el Fondo Nacional de Regalías; (4) corresponde al legislador definir los términos en virtud de los cuales deben asignarse los porcentajes de participación de las entidades territoriales en los recursos del Fondo Nacional de Regalías; (5) es competencia de las autoridades nacionales encargadas de administrar el Fondo Nacional de regalías, establecer, conforme a los términos definidos por el legislador, los derechos de participación en las regalías de las entidades territoriales; (6) las autoridades nacionales deben asignar los recursos del Fondo Nacional de Regalías a la promoción de la minería, la preservación del ambiente y la financiación de proyectos territoriales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales, a fin de alcanzar el desarrollo armónico de todas las regiones" Corte Constitucional Sentencia C-580 de 1999. M.P.E.C.M...

   Igualmente, se ha señalado que las disposiciones que definen los porcentajes de participación de las entidades territoriales y la destinación de las transferencias provenientes de la explotación de recursos naturales no renovables, en las regalías y compensaciones, son preceptos cuya determinación compete al legislador (artículo 360 C.P.) y, en consecuencia, éste goza de plena autonomía y libertad de configuración. En palabras de la Corte:

   "...de conformidad con lo establecido en el artículo 360 de la Carta Política, la configuración del derecho de participación de las entidades territoriales sobre las regalías, así como la fijación de los alcances del mismo, constituyen cuestiones que deben ser determinadas por la ley. De este modo, en materia de regalías, el legislador ostenta un amplio poder de configuración que lo autoriza no sólo a establecer en qué porcentaje participan los departamentos o municipios productores y los puertos marítimos y fluviales en las regalías que se causen por la explotación o el transporte de recursos naturales no renovables, sino, también, a fijar su destinación. Véanse las sentencias T-141 de 1994 M.P.V.N.M.; C-691 de 1996 M.P.C.G.D.; C-028 de 1997 M.P.A.M.C.; Sentencia C-428 de 1997 M.P.J.G.H.G., A.M.C. y V.N.M.; C-402 de 98 M.P.F.M.D. y C-447 de 1998 M.P.C.G.D.. En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha estimado que, en la medida en que las regalías constituyen una fuente exógena de financiamiento de las entidades territoriales, Sobre la distinción entre fuentes endógenas y exógenas de financiamiento de las entidades territoriales, véase la sentencia C-219 de 1997 M.P.E.C.M.. De acuerdo con esta sentencia, las fuentes endógenas de financiamiento de los entes territoriales están constituidas por los denominados recursos propios, los cuales, por ser de propiedad de estas entidades, se encuentran sometidos a "la plena disposición de las autoridades locales o departamentales correspondientes, sin injerencias indebidas del legislador". Por el contrario, los recursos territoriales originados en fuentes exógenas de financiamiento (transferencias, regalías, cofinanciación, etc.) pueden ser configurados en mayor medida por la ley. la ley puede indicar su destinación sin, por ello, violar los mandatos contenidos en los artículos 287-3 y 362 de la Carta" Corte Constitucional Sentencia C-541 de 1999. M.P.E.C.M.. (subrayas no originales).

   3.1 Autonomía territorial y repartición de regalías

   Dice el demandante que la potestad que tienen los departamentos y municipios para administrar sus propios recursos, ha sido vulnerada por la disposición acusada, al señalar el legislador el destino de las regalías y compensaciones causadas por la explotación de recursos naturales no renovables, rentas que, según él, son de su propiedad exclusiva y, por tanto, son los propios entes territoriales los que deben administrar autónomamente tales recursos.

   El principio de autonomía territorial ha sido objeto de estudio por esta Corporación en múltiples fallos, y en ellos se ha reiterado la potestad del legislador para regular el ejercicio del poder público en esos territorios con la única condición de no afectar el reducto mínimo o núcleo esencial de la autonomía.

   En efecto, el artículo 287 de la Carta Política al fijar el marco dentro del cual las entidades territoriales pueden ejercer autónomamente la gestión de sus intereses, les concede facultades para: "gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les corresponden, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y participar en las rentas nacionales" Corte Constitucional. Sentencia C-447 de 1998. M.P.C.G.D... Ninguna de estas atribuciones se ve comprometidas por la asignación que hace el legislador de los dineros provenientes de la explotación de recursos naturales no renovables -.

   La manera como se articula el principio de autonomía territorial y la potestad reglamentaria de la que goza la rama legislativa, es un asunto sobre el que la Corte ya ha tenido oportunidad de pronunciarse:

   "En lo que atañe a la administración de los recursos por parte de las entidades territoriales (art. 287-3 C.P.), la Corte ha diferenciado los recursos que provienen de fuentes endógenas de financiación de los que provienen de fuentes exógenas. Los primeros los denomina recursos propios, los cuales "deben someterse en principio a la plena disposición de las autoridades locales o departamentales correspondientes, sin injerencias indebidas del legislador" Corte Constitucional. Sentencia C-219 de 1997. M.P.E.C.M... No sucede lo mismo con los recursos que se originan en fuentes exógenas de financiación pues frente a ellos el legislador tiene una mayor injerencia, lo que le permite indicar la destinación de los mismos.

   "Las entidades territoriales cuentan, además de la facultad de endeudamiento -recursos de crédito-, con dos mecanismos de financiación. En primer lugar disponen del derecho constitucional a participar de las rentas nacionales. Dentro de este capítulo, se ubican las transferencias de recursos a los departamentos y municipios, las rentas cedidas, los derechos de participación en las regalías y compensaciones, los recursos transferidos a título de cofinanciación y, en suma, de los restantes mecanismos que, para estos efectos, diseñe el legislador. Se trata en este caso, de fuentes exógenas de financiación que admiten un mayor grado de injerencia por parte del nivel central de gobierno. Adicionalmente, las entidades territoriales disponen de aquellos recursos que, en estricto sentido, pueden denominarse recursos propios. Se trata fundamentalmente, de los rendimientos que provienen de la explotación de los bienes que son de su propiedad exclusiva o las rentas tributarias que se obtienen en virtud de fuentes tributarias -impuestos, tasas y contribuciones- propias. En estos eventos, se habla de fuentes endógenas de financiación, que resultan mucho más resistentes frente a la intervención del legislador" Corte Constitucional Sentencia C-447 de 1998. M.P.C.G.D...

   Si las regalías -y naturalmente, las compensaciones-, como ya se ha anotado, no son de propiedad de las entidades territoriales sino del Estado, y aquéllas sólo tienen sobre dichos recursos un derecho de participación en los términos que fije la ley (arts. 360 y 361 C.P.), bien puede el legislador distribuirlas y señalar su destinación, por tratarse de fuentes exógenas de financiación, con la única limitante de respetar los preceptos constitucionales que rigen la materia. Pues, en estos casos, lo ha reiterado la Corte, "el legislador está autorizado, en los términos de la Constitución, para intervenir en la determinación de las áreas a las cuales deben ser destinados los recursos de las entidades territoriales" Corte Constitucional. Sentencia C-219 de 1997. M.P.E.C.M...

   Estos lineamientos generales no resultan alterados por el hecho de que la fuente de los dineros que percibe el Estado, como resultado de la explotación de recursos naturales no renovables, sea el cumplimiento de un contrato celebrado con los particulares -v.gr. el contrato de concesión El contrato de concesión es un"acuerdo que celebran las entidades estatales con el objeto de otorgar a una persona llamada concesionario, la prestación, operación, explotación, organización o gestión, total o parcial, de un servicio público, o la construcción, explotación o conservación de una obra o bien destinados al servicio o uso público". Cfr. Sentencia C-250 de 1996. M.P.H.H.V..-, pues en estos casos, siempre y cuando se respeten los derechos de cada una de las partes, nada impide que el legislador -funcionario competente para ello- determine la destinación de los recursos obtenidos, a título de regalía o compensación. En este orden de ideas, la fracción demandada del parágrafo segundo del artículo 16 de la ley 141 de 1994, al disponer el reparto de los dineros provenientes de los contratos de concesión de explotación minera en el Municipio de Montelíbano, simplemente desarrolla las potestades reconocidas a la rama legislativa para la asignación de ciertas partidas entre distintas entidades territoriales (artículo 360 C.P.), y da cumplimiento a lo pactado por entre el Estado y el concesionario -4 % corresponde a compensaciones- en el mencionado contrato Cfr. Memorias al Congreso Nacional 1991-1992. Ministerio de Minas y Energía..

4. Del derecho a la igualdad en la asignación de regalías

   Tampoco acierta el actor cuando afirma que la disposición impugnada vulnera el derecho a la igualdad en relación con otros entes territoriales, pues dicha acusación parte del presupuesto errado, según el cual, tanto los departamentos como los municipios gozan de ciertos derechos adquiridos en materia de regalías que el Estado simplemente debe confirmar repartiendo proporcionalmente los dineros que recibe. Ha de reiterarse, entonces, que uno de los efectos del principio de autonomía legislativa que existe en materia de repartición de regalías y compensaciones, se traduce precisamente en la posibilidad de asignar los dineros percibidos por la Nación atendiendo las necesidades y criterios que el legislador se ha encargado de definir, siempre y cuando éstos sean razonables y proporcionados, siempre en concordancia con la Constitución; en este sentido se ha dicho:

   "Para la Corte Constitucional resulta incontrovertible que la Constitución Política no consagra como uno de sus postulados la plena igualdad entre los municipios, pues si bien su estructura fundamental, las principales competencias de sus autoridades, la autonomía y los derechos que les reconoce en cuanto entidades territoriales responden en términos generales a las mismas reglas, expresamente se autoriza al legislador para establecer categorías de municipios (artículo 320 C.P.), lo que debe surgir de la verificación sobre aspectos tales como la población, los recursos fiscales, la importancia económica y la situación geográfica, de lo cual pueden resultar disposiciones legales divergentes, según las categorías que se consagren.

   Pero, además, la ley puede considerar, en razón de hipótesis y circunstancias distintas, que algunos municipios participen en beneficios o en cargas que no corresponden a otros, dadas precisamente las diferencias entre ellos" Corte Constitucional Sentencia C-036 de 1996. M.P.J.G.H.G...

   Posteriormente se afirmó:

   "De nada serviría una división proporcional de las regalías entre los departamentos -falsamente igualitaria-, para efectos de cumplir las finalidades constitucionales y legales que se buscan con la inversión de estos dineros. Es necesario tener claras las zonas donde la demanda de inversión es mayor y donde la canalización de recursos resulta productiva, bien porque se intenta paliar las consecuencias que sobre el ambiente y la sociedad se desprenden de la actividad de extracción, bien porque se busca fomentar la minería en sectores propicios para esta labor, o bien porque se quiere lograr un desarrollo armónico de todas las regiones atendiendo proyectos prioritarios" Corte Constitucional. Sentencia C-207 de 2000. M.P.C.G.D....

   Todos estos son objetivos legítimos que en nada atentan contra los derechos reconocidos a los entes territoriales, y que respetan el régimen ordinario de distribución de las rentas públicas -cargas tributarias-.

5. Del debido proceso en la repartición de las regalías

   Tampoco es posible señalar, como lo hace el demandante, que la distribución de las partidas generadas por la explotación de recursos naturales no renovables, viola el debido proceso. Como ya lo ha dicho la Corte Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-541 de 1999. M.P.E.C.M., la garantía contenida en el artículo 29 de la Constitución encuentra su campo de aplicación en las actuaciones de carácter judicial y administrativo exclusivamente, por consiguiente no se puede afirmar que las normas demandadas señalen procedimientos que desconozcan las garantías derivadas de éste, reconocidas a todas las personas por la Constitución.

   Por las razones expuestas, la norma parcialmente impugnada será declarada exequible, pero únicamente por los cargos aquí analizados.

6. De la petición de audiencia pública

   La ciudadana L.G.H., mediante escritos recibidos por la Corte Constitucional el 30 de mayo y el 2 de junio del presente año, solicita al Magistrado Ponente la realización de una audiencia pública "para aclarar desde diversos puntos de vista la realidad objetiva y material de este caso".

   El artículo 12 del Decreto 2067 de 1991 establece la posibilidad de que cualquier magistrado proponga la realización de una audiencia pública, "para que quien hubiere dictado la norma o participado en su elaboración y el demandante, o expertos en el tema, sobre el que versa el expediente, respondan preguntas para profundizar en los argumentos expuestos por escrito, o aclararen hechos relevantes para profundizar en la decisión Cfr. Artículo 12 Decreto 2067 de 1991., en el presente caso dicho recurso no es necesario, pues sobre el tema que versa la presente demanda existe una clara y reiterada doctrina constitucional.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución.

R E S U E L V E :

Declarar EXEQUIBLE, respecto de los cargos formulados, los apartes acusados del parágrafo 2 del artículo 16 de la Ley 141 de 1994.

N., comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

FABIO MORON DIAZ

Presidente

ANTONIO BARRERA CARBONELL

Magistrado

ALFREDO BELTRAN SIERRA

Magistrado

EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ

Presidente

CARLOS GAVIRIA DIAZ

Magistrado

JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO

Magistrado

ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO

Magistrado

VLADIMIRO NARANJO MESA

Magistrado

ALVARO TAFUR GALVIS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO

Secretaria General