Sentencia de Tutela nº 968/00 de Corte Constitucional, 31 de Julio de 2000

HECHOS

L.M.J.M. dice que es pensionado del hospital de Ayapel, que depende y sobrevive de lo que recibe de pensión y ''sin ese ingreso no me puedo proporcionar los elementales y necesarios alimentos y demás necesidades de la vida''. Informa que tiene 70 años y que se le ha fracturado la mano izquierda.

Agrega que no le han pagado diciembre de 1999, la prima de navidad y enero del 2000. Mientras a otros pensionados sí les han cancelado.

El H.S.J. de Ayapel dice que viene adelantando gestiones para cancelar el mes de diciembre y la prima de 1999 ''a los pensionados que no han sido cancelados a la fecha'' y que la mesada de enero del 2000''se cancelará cuando nos sean girados los dineros del situado fiscal correspondiente a ese mes''. Agrega que el interesado debe reclamar por otra vía (la ordinaria laboral).

PRUEBA

El informe que el H.S.J. envió al juez de tutela.

SENTENCIA OBJETO DE REVISION

Lo es la sentencia de 2 de marzo del 2000, proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal de Ayapel, en la tutela impetrada por L.M.J.M. contra el H.S.J. de Ayapel, que negó por improcedente la acción porque no puede deducirse violación alguna a los derechos fundamentales.

CONSIDERACIONES JURIDICAS:

COMPETENCIA

Esta Corte es competente para conocer del fallo materia de revisión, de conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional y del decreto 2591 de 1991 y demás disposiciones pertinentes; por la escogencia del caso hecha por la Sala de Selección.

2. TEMAS JURIDICOS

1. Pago de mesadas pensionales por tutela

   En la sentencia T-666/99 se dijo:

   "........... la jurisprudencia de la Corte ha venido brindado protección inmediata a personas que por su edad han adquirido su derecho pensional, luego de cumplir los requisitos establecidos por la ley para tal fin y se encuentran retirados del mercado laboral. Como bien se ha referido la jurisprudencia, el ser pensionado no es un privilegio, sino una compensación Sentencia Corte Constitucional T-278/97 M.P V.N.M., y es deber de los jueces no solo mirar el medio probatorio aportado, sino analizar y confirmar la prueba en el contexto ''vital y circunstancial'' que le presentan los demandantes, para no incurrir en decisiones que lesionen derechos fundamentales y nieguen de plano la protección reclamada, que constituye, como está probado en el expediente, el ingreso mínimo vital de quienes ya trabajaron y de quienes aún mantienen vigente su relación laboral''.

   En la SU-90/2000 y en la T-140/2000 se ratificó la jurisprudencia de la Corte Constitucional. En dichas sentencias se fijaron las pautas para la procedencia excepcional de la acción de tutela respecto al pago de las mesadas pensionales. Dice la T-140/2000:

   "

   1. El derecho a la seguridad social, que puede hacerse efectivo a través del pago oportuno de las mesadas pensionales, adquiere el rango de fundamental cuando su incumplimiento vulnera o amenaza los derechos a la vida o a la salud del pensionado. Sentencias T-147 y T-156 de 1995, T-554 de 1998, T-658 de 1998, SU-430 de 1998.

   2. Por regla general, el pago oportuno de las mesadas pensionales debe reclamarse a través del proceso ejecutivo laboral. Sin embargo, en casos excepcionales, procede la acción de tutela para proteger el mínimo vital del pensionado. Sentencias T-01 de 1997, T-118 de 1997, T-544 de 1998, T-387 de 1999, T-325 de 1999, T-308 de 1999.

   3. El concepto de mínimo vital o ''mínimo de condiciones decorosas de vida'' Sentencia SU-995 de 1995. M.P.C.G.D. deriva del principio de dignidad humana y de los derechos al trabajo y a la igualdad de los trabajadores y de los pensionados. Sentencias T-011 de 1998, T-072 de 1998, T-384 de 1998 y T-365 de 1999, entre muchas otras.

   4. La valoración del mínimo vital del pensionado no es una calificación objetiva, sino que depende de las situaciones concretas del accionante. Por consiguiente, el concepto de mínimo vital no se identifica con el monto de las sumas adeudadas o a ''una valoración numérica de las necesidades biológicas mínimas por satisfacer para subsistir, sino con la apreciación material del valor de su trabajo'' Sentencia SU-995 de 1995. M.P.C.G.D. De ahí pues que la jurisprudencia ha considerado que son factores importantes, pero no exclusivos, para su análisis, la edad del pensionado y la dependencia económica de la mesada pensional. Sentencias SU-995 de 1999 y T-011 de 1998.

   5. La cesación prolongada e indefinida de pagos de las mesadas pensionales ''hace presumir la vulneración del mínimo vital del trabajador, del pensionado y de los que de ellos dependen''. De ahí pues que le corresponde a ''la entidad encargada de pagar esta prestación, desvirtuar tal presunción'' Sentencia T-259 de 1999. M.P.A.B.S... Sentencias T-308 de 1999, T-259 de 1999 y T-554 de 1998.

   6. El mínimo vital de los pensionados ''no sólo resulta vulnerado por la falta de pago de las mesadas pensionales sino, también, por el retraso injustificado en la cancelación de las mismas'' Sentencia SU-090 de 2000.M.P.E.C.M.. Por consiguiente, a través de la acción de tutela, la orden judicial que protege el derecho al pago oportuno de la mesada pensional puede ser de dos formas: la reanudación del pago (hacia el futuro) o la cancelación de las mesadas pensionales dejadas de percibir (hacia el pasado). Sentencias T-299 de 1997, T-788 de 1998 y T-014 de 1999.

   7. La crisis económica o presupuestal por la que pueda estar atravesando el empleador o la entidad responsable del pago de la pensión, no la exime de la obligación de pagar oportunamente la mesada pensional. Sentencias T-387 de 1999, T-259 de 1999 y T-286 de 1999.

   8. La acción de tutela sólo ampara el derecho al pago oportuno de mesadas pensionales ciertas e indiscutibles, pues aquellos montos que se discuten o que no hubieren sido expresamente reconocidos, deberán cobrarse en la justicia ordinaria laboral. Sentencias T-637 de 1997 y T-135 de 1993.

   9. Los intereses moratorios de las acreencias laborales no pueden ser cobrados a través de la acción de tutela, como quiera que es un asunto que involucra aspectos eminentemente legales, como son la valoración y liquidación de intereses. Sentencias T-435 de 1998 y T-323 de 1996.''

2. Subsidiariedad de la tutela

   En cuanto a la viabilidad de la acción de tutela, como mecanismo transitorio, para reclamar los mesadas en mora, vale la pena hacer referencia a la SU-995/99, que si bién es cierto se refirió a salarios, también se predica de las mesadas pensionales, en el sentido de que es posible reclamarlas mediante tutela si se está ante un perjuicio irremediable que afecta el mínimo vital y pone en peligro el derecho fundamental a la subsistencia y los demás derechos conexos, ''en todos los casos en los que no se encuentre debidamente acreditado que el trabajador cuenta con rentas suficientes y distintas de las que provienen de su trabajo''.

   Mínimo vital

   Mínimo vital no es el ingreso necesario para sobrevivir. El mínimo vital debe apreciarse con un criterio caulitativo no cuantitativo (T-439/2000). En la sentencia que se acaba de citar (tutela instaurada por un Magistrado Auxiliar de la Corte Suprema de Justicia) se indicó que para calificar el mínimo vital hay factores como la dignidad que deben tenerse en cuenta porque el trabajador se plantea en la sociedad propósitos para él y su familia, en lo educativo, en la forma de vivir, y por consiguiente el trabajador adecua esas metas a su salario, luego esa proyección de la dignidad debe protegerse constitucionalmente. Consiste pues el mínimo vital en ''Las aspiraciones del trabajador a un mejor nivel de vida, y las posibilidades de planear la distribución de sus ingresos, todo a partir de la asignación económica establecida en la ley o en el contrato de trabajo'' (SU-995/99).

4. Prueba del mínimo vital

   En cuanto a la prueba del mínimo vital: si hay elemento de juicio que indica que el trabajador o el pensionado tiene ingresos suficientes que le permiten subsistir sin el salario o sin la mesada pensional, en la connotación cualitativa antes indicada, la tutela no prospera. Pero la Corte no ha dicho que el trabajador o el pensionado tenga que probar que no tiene otros ingresos porque se llegaría a la prueba diabólica. Si el ex-trabajador afirma que la pensión es su único ingreso y relaciona las circunstancias que demuestran que ha sido afectado por la mora, se considera que es una manifestación de buena fe (que obviamente puede admitir prueba en contrario) que debe aceptarse mientras no sea contradicha, máxime si la mesada que recibe es pequeña porque esto indica que es necesario para ese ex-trabajador recibirla oportunamente. Si además hubiere prueba testimonial, o documental o indicios que confirmen que la demora en el pago del salario o la pensión ha ocasionado perjuicios como p. ej. no pago de deudas o de la educación de los hijos, con mayor razón prospera la acción de tutela.

   Por otro aspecto, para el mínimo vital importan mas los ingresos que los bienes que el peticionario tuviere. De ahí que la Corte en la SU-995/99 precisó: ''Sólo en los casos en los que esté acreditado que el actor cumple con los requisitos establecidos por las leyes tributarias para estar obligado a presentar declaración de renta y complementarios, es del caso que el juez de amparo juzgue qué tan largo debe ser el lapso durante el cual la omisión del pago de su salario no le causa un perjuicio irremediable que amerite la procedencia de la tutela''.

   Es conclusión, en primer lugar debe estar demostrado que el solicitante es pensionado (bién sea porque el interesado en la tutela directamente lo prueba o porque la entidad prestadora del servicio acepta que el peticionario sí es pensionado), y que la entidad encargada de la seguridad social en pensiones está en mora de pagar la mesada (para esto último basta la afirmación en la solicitud de tutela, le corresponde a la entidad la prueba en contrario). En segundo lugar, debe haber elementos de juicio que le permitan al juez de tutela apreciar que se afectó el mínimo vital; al menos se deben señalar los hechos concretos que permitan deducir que ocurre un perjuicio irremediable porque el juez no se los puede imaginar, por supuesto que no se necesitan términos sacramentales, pero debe existir una indicación seria que le permita al juzgador tener la confianza de que en verdad se halla el peticionario en una situación grave y apremiante que lo afecta a él y a su familia.

   Es de sentido común que si un pensionado demuestra que lo es, afirma (sin prueba que lo contradiga) que no se le ha pagado la mesada o las mesadas y que de ellas depende tanto el pensionado como su familia, (con mayor razón si hay prueba que lo corrobore), pues se concluye que se le ha ocasionado un perjuicio

   irremediable por el no pago oportuno y en esta circunstancia prospera la tutela.

5. La orden

   Respecto a la orden que en la parte resolutiva pueda dar un juez de tutela respecto a la protección al salario mínimo vital, la sentencia SU-995/99 precisó que para lograr la completa protección de los derechos fundamentales comprometidos, la orden debe entenderse no solo a las sumas adeudadas sino a la garantía de pago de las futuras. Y, tratándose de entidades públicas, si hay carencia de recursos, también el juez de tutela debe ordenar que se cree la partida presupuestal correspondiente. Pero si hay partida presupuestal adecuada, no tiene sentido dar un plazo amplio, sino que el juez de tutela señala el que considere razonable, generalmente cuarenta y ocho horas, pero también es razonable que esas cuarenta y ocho horas equivalgan a las horas de trabajo porque sería absurdo que si la orden llega un viernes en la tarde el plazo venciera en el descanso dominical, es decir que son horas de trabajo hábil y así debe entenderse.

5. El incumplimiento de la orden dada en un fallo de tutela, no tiene como única respuesta judicial el incidente de desacato, sino que la principal respuesta es hacer cumplir lo ordenado

   Las órdenes que se den en una sentencia de tutela son para obedecerlas. Si ocurre lo contrario, en muchas ocasiones se acude al incidente de desacato, que requiere de responsabilidad subjetiva para que prospere. Pero lo anterior no quiere decir que el juez, una vez tramitado el desacato, se desentienda y archive el expediente. El desacato es un simple incidente.

   Lo principal es hacer cumplir la orden, mientras esto no ocurra, el juez de primera instancia no pierde la competencia. Precisamente en un caso de pensionados del departamento de Nariño la Corte Constitucional en la T-140/2000 (M.P.A.M.C. dijo:

   ''De igual manera, la Sala reitera que le corresponderá a los jueces de instancia verificar y exigir el estricto cumplimiento de esta sentencia, por lo que aquellos mantienen la competencia hasta tanto el fallo se cumpla en su integridad. Así mismo, la Sala recuerda que, de acuerdo con el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, los jueces de tutela disponen de un mecanismo expedito para asegurar el cumplimiento de la orden proferida por el juez constitucional.''.

   En efecto, el artículo 27 del decreto 2591 de 1991 ordena:

   ''Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora.

   Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia.

   Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso.

   En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza''.

6. Funciones del juez de primera instancia en cuanto al cumplimiento de la orden de tutela

   Es obligatorio para el juez de primera instancia, en cuanto no pierde competencia para ello, hacer cumplir la orden de tutela. Para ello debe dar los siguientes pasos:

   1. Hacer cumplir en todos sus términos la sentencia que hubiere concedido la tutela (bién sea que la sentencia favorable a quien interpuso la acción fuese la de primera o de segunda instancia o la sentencia de revisión). El término para el cumplimiento figura en la parte resolutiva del fallo, entendiéndose como se dijo antes que son dias y horas hábiles. Tratándose de tutelas que prosperan por el incumplimiento en el pago de las mesadas pensionales, dice la jurisprudencia: ''... se ordenará el pago de la totalidad de las sumas adeudadas al momento de presentar la tutela y, se ordenará garantizar la oportuna cancelación de los salarios futuros, siempre y cuando aquellos continúen siendo parte del mínimo vital de los trabajadores.'' (T-081/2000, M.P.A.M.C..

   2. En la jurisprudencia antes citada (T-081/2000) se dio un plazo de tres meses (pudiera ser otro, lo importante es que sea razonable). La redacción adoptada en dicho fallo se orientó hacia el siguiente propósito: ''....que las autoridades administrativas deberán adelantar las diligencias pertinentes para garantizar la existencia de las partidas presupuestales correspondientes, dentro del término perentorio de 3 meses. De igual manera, los ordenadores del gasto deberán garantizar que los pagos que se originan en las obligaciones laborales sean prioritarios y prevalentes respecto de otros pagos''. Esos términos para garantizar partidas y pagos es perentorio.

   3. Si fenece el plazo dado en el fallo y pasan 48 horas y el juez tiene conocimiento del incumplimiento, entonces, ese juzgador de primera instancia se dirigirá al superior del incumplido y lo requerirá para dos efectos:

   Que el superior haga cumplir al inferior la orden de tutela,

   Que el superior inicie u ordene iniciar un procedimiento disciplinario contra el funcionario remiso.

7. En la tutela quién es el "superior" del funcionario que no cumple el fallo?

   Tratándose de funcionarios respecto de quienes se sabe quién es su superior, no hay problema práctico: el juez se dirige al superior y éste en el término de cuarenta y ocho horas debe hacer que su inferior cumpla la orden y ordenar la iniciación del procedimiento disciplinario.

   Surge la inquietud cuando se trata de los funcionarios electos popularmente como el gobernador o el alcalde, en estos casos a quién se dirige, por el J. de primera instancia, la comunicación que se oriente al cumplimiento de la orden de tutela?

   En el caso del incumplimiento de la tutela, el superior del gobernador sería el P. de la República?

   Si bien es cierto que "El presidente y los gobernadores, en los casos taxativamente señalados por la ley, suspenderán o destituirán a los alcaldes" (artículo 314 C.P.) y que "El P. de la República, en los casos taxativamente señalados por la ley, suspenderá o destituirá a los gobernadores" (artículo 304 C.P.). y que la República está establecida de manera unitaria en el artículo 1º C.P., "Las gobernaciones y las alcaldías, así como las superintendencias, los establecimientos públicos y las empresa industriales o comerciales del Estado, forman parte de la rama ejecutiva" (artículo 115 C.P.) y este mismo artículo constitucional dice que "El P. de la República es jefe del Estado, jefe del gobierno y suprema autoridad administrativa", también es cierto que el P. de la República no puede iniciar investigaciones contra los gobernadores.

   Tratándose de los alcaldes (excepto el de la capital del país) la ley 136 de 1994 le permite al gobernador examinar actos administrativos del alcalde (artículo 91 numeral 7º), actuar para concesión de renuncias, permisos y licencias (artículo 100), en la declaración de vacancias (artículo 100), en la declaración de vacancias (artículo 101), en cuanto a medidas necesarias para hacer efectiva la declaratoria de nulidad de la elección (artículo 102), o las conducentes en caso de interdicción judicial del alcalde (artículo 103), inclusive puede destituir en determinadas circunstancias al alcalde (artículo 104), o poder suspenderlo (artículo 105), inclusive la de designación o encargo de alcaldes (artículo 106). Pero, al igual que en el caso anterior, los gobernadores no puede investigar.

   De lo anteriormente expuesto se deduce que si la denominación "superior" se entendiera como superior jerárquico se correría el peligro de que una garantía constitucional se convertiría en letra muerta cuando un funcionario electo popularmente se niegue a cumplir un fallo de tutela. Esto sería perverso e inconcebible en un Estado social de derecho.

   De manera que con un criterio teleológico, hay que indagar quien es la autoridad que constitucionalmente está facultada para vigilar el cumplimiento de las decisiones judiciales; resulta que esta función le corresponde al Procurador General de la Nación (artículo 277 C.P.). Inclusive, el artículo 278 ibídem expresamente señala como función específica del Procurador General de la Nación "Desvincular del cargo, previa audiencia y mediante resolución motivada, al funcionario público que incurra en alguna de las siguientes faltas: infringir de manera manifiesta la Constitución o la ley...".

   Es palpable la violación a la Constitución cuando un J., protegiendo un derecho fundamental constitucional, profiere una sentencia en ejercicio de la función pública que le corresponde, dando órdenes que son de inmediato cumplimiento (artículo 86 C.P.) y el funcionario público a quien se dirige tal orden no la cumple, en este evento no solamente se viola el artículo 86 de la C.P. sino la norma constitucional que establece el derecho fundamental que se ha infringido.

   Se podrá argüir que el Procurador sí puede iniciar la investigación y sancionar pero no puede dar la orden de cumplimiento de la sentencia de tutela; se responde diciendo que precisamente investigar y sancionar es una manera de darle eficacia sociológica a los fallos y que la parte final del artículo 277 dice: "Para el cumplimiento de sus funciones la Procuraduría tendrá atribuciones de policía judicial y podrá interponer las acciones que considere necesarias".

8. La función de la Procuraduría en cuanto al cumplimiento de las sentencias de tutela

   Si esa autoridad superior, o sea el Procurador General de la Nación, no proceso a cumplir lo que el juez de tutela indica, (investigar y sancionar hasta con la destitución al funcionario que no cumple con una orden de tutela), el funcionario judicial que ha conocido en primera instancia la tutela ordenará abrir proceso contra el Procurador General de la Nación para lo cual comunicará a la Comisión de Acusaciones de la Cámara de Representantes. Todo lo anterior sin perjuicio del incidente de desacato ni de las investigaciones penales a que hubiere lugar. Lo central es que se protejan los derechos fundamentales garantizados mediante una sentencia de tutela que debe cumplirse.

9. Deber final del juez de primera instancia

   Si agotadas las etapas anteriores no se cumple con la orden de tutela, el juez de primera instancia, debe adoptar directamente, todas las medidas para el cabal cumplimiento de las órdenes dadas en la tutela. No se trata de dictar una sentencia nueva sino de adoptar medidas hacia el cumplimiento de aquella. Todo lo anterior implica que, como lo dice la T-081/2000, "no es indispensable la nueva presentación de una acción de tutela".

   Sin embargo, si el afectado considera que puede interponer nueva tutela porque hay nuevos hechos (por ejemplo, incumplimiento en el pago de mesadas posteriores al primer fallo de tutela) puede instaurar una nueva acción.

   Si, como ocurre frecuentemente en las sentencias que protegen al pensionado en cuanto a las mesadas debidas, en la parte resolutiva del respectivo fallo se dice que se previene para que en el futuro se paguen oportunamente las mesadas, esta determinación es obligatoria porque no tiene sentido que exista una cadena interminable de tutelas presentada por la misma persona (cada vez que le incumplen con el pago de su pensión). Pero lo anterior no quiere decir que el afectado, si eso es lo prudente, no pueda volver a interponer tutela. Corresponderá al juez de tutela, en la nueva acción, analizar qué es lo mas conveniente para la efectividad de los derechos fundamentales violados y perfectamente puede volver a dictar sentencia favorable por las mesadas debidas (posteriormente a las del primer fallo) y por las futuras. El juez no debe olvidar que la tutela no es formalista y que lo principal es garantizar los derechos fundamentales constitucionales.

La afirmación de L.M.J.M. de que él es un pensionado de 70 años, lesionado y que depende para su subsistencia de la mesada, no está contradicha; y, por el contrario, el H.S.J. de Ayapel aduce como justificación a la mora la carencia de fondos y reconoce que a otros pensionados sí se les ha pagado porque dice el Gerente de la E.S.E. que ''Sin embargo la E.S.E. H.S.J. de Ayapel, viene adelantando gestiones para conseguir los recursos para la cancelación de la prima de navidad y el mes de diciembre de 1999 a los pensionados que no han sido cancelados a la fecha'' (subraya fuera de texto).

También hay la afirmación no contradicha de que el pensionado depende de su mesada para sobrevivir y la circunstancia de su avanzada edad le da mas fuerza al planteamiento de que su jubilación constituye el mínimo vital.

Por consiguiente, se aprecia un perjuicio irremediable por el no pago de las mesadas y, en consecuencia debe revocarse la sentencia objeto de revisión.

En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución