Sentencia de Unificación nº 1354/00 de Corte Constitucional, 4 de Octubre de 2000

1. Hechos.

   Los hechos que dieron origen a la acción de tutela de la referencia pueden resumirse de la siguiente manera:

   1.1. El 30 de julio de 1997 el actor, en aquél entonces Magistrado del H. Consejo de Estado, solicitó ante la sección de Prestaciones Sociales del Seguro Social -S.S., el reconocimiento y pago de su pensión de jubilación. Para la mencionada fecha el actor contaba con 63 años de edad, y un tiempo de servicios que sobrepasaba los 34 años.

   1.2. El último cargo desempeñado por el demandante fue el de Magistrado del Consejo de Estado en propiedad, a partir del 1 de junio de 1996.

   1.3. El S.S., mediante las resoluciones Nos. 791 de febrero 5 de 1998 y 4292 del 15 de marzo de 1999, reconoció al actor una pensión de jubilación por aportes, en cuantía de $2.699.404, pagadera a partir de marzo 1° de ese mismo año, siempre y cuando acreditase su retiro definitivo del servicio.

   1.4. El S.S., al reconocer y liquidar la referida pensión se abstuvo de dar aplicación a la ley 4 de 1992 y a los decretos 1359/93, 1293/94 y 104/94, que consagran un régimen especial para los Consejeros de Estado, cuyas condiciones son idénticas al régimen prestacional que rige para los Congresistas. Es decir, que la pensión del actor debe ser liquidada con base en el 75% de lo devengado por un Congresista durante el último año de servicios.

2. La pretensión.

   Con fundamento en los hechos expuestos el demandante impetra, como mecanismo transitorio, mientras la jurisdicción de lo contencioso administrativo adopta la decisión correspondiente en relación con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta contra los actos del S.S. que reconocieron la aludida pensión, la tutela de sus derechos fundamentales a la igualdad, a la seguridad social y al principio de dignidad humana y, en consecuencia, pide que se ordene al S.S. que, en un término prudencial y perentorio, le pague la pensión de jubilación en la cuantía a la que tiene derecho por estar ocupando el cargo de Consejero de Estado, correspondiente al 75% del promedio del ingreso mensual que por todo concepto esté devengando en el último año de servicio, pues, en razón de la edad, 65 años (edad de retiro forzoso), no debe ser sometido a esperar que la jurisdicción de lo contencioso administrativo resuelva definitivamente sobre ésta, pues ello le causaría un perjuicio de carácter irremediable, en especial, a su dignidad.

3. Sentencias objeto de revisión.

   3.1. Primera instancia.

   Mediante Sentencia del 14 de julio de 1999 el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, S.D., resolvió denegar la tutela impetrada con fundamento en los siguientes argumentos:

   - El juez de tutela no es competente para resolver la controversia planteada entre el actor y el S.S., dado que si la Gerencia de Pensiones del ente acusado resuelve en forma desfavorable el recurso de apelación presentado por el apoderado del actor en contra de dicho acto administrativo, este tiene las acciones ante la jurisdicción contenciosa administrativa, que es la competente para revisar los actos que ahora se busca controvertir por vía de tutela.

   - El S.S. no incurrió en una vía de hecho al reconocer la pensión del doctor D.B. en el monto que lo hizo, tal como lo pretende hacer ver su apoderado, pues en las resoluciones en que se efectuó tal reconocimiento, específicamente, en la expedida en marzo de 1999, se explicó con claridad que la falta de aceptación por parte de la Nación del monto que a ella correspondía en el pago de la pensión especial a favor del actor es la razón para tal determinación.

   - En ningún momento el ente acusado desconoce el derecho que le asiste al doctor D.B., como Consejero de Estado, a obtener una pensión que responda al 75% del promedio del ingreso mensual que por todo concepto esté devengando al retirarse del servicio. Solamente está condicionando el pago de la totalidad de ese monto, al hecho que la Nación se comprometa a reconocerle al S.S. el pago que a ella corresponde por ese concepto.

   Concluye así el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, S.D., su fallo:

   "...la Sala considera que la tutela no puede prosperar ante la controversia que se presenta acerca de si el Instituto del Seguro Social está obligado a pagar un porcentaje de la mesada pensional que le corresponde a otra autoridad diferente: controversia que de por sí impide cuestionar por vía de tutela, el principio de legalidad que ampara los actos administrativos, por manera que no existe fundamento para poder sostener que se incurrió en una vía de hecho y que por ende se están vulnerando y poniendo en peligro los derechos fundamentales deprecados por el demandante".

   3.2. Impugnación.

   La referida sentencia fue impugnada por el demandante. Se afirma en el escrito de impugnación que el juzgador de primera instancia no se pronunció sobre los aspectos relevantes que originaron la acción de tutela, tales como la vulneración del derecho a la igualdad y dignidad del actor, y el hecho de que se trataba de un acción transitoria para evitar un perjuicio irremediable.

   Se insiste en la inexistencia de una ley que faculte al S.S. para hacer un reconocimiento de una pensión, en la forma como lo hizo en el caso del doctor D.B., pues dicha entidad estaba obligada a reconocer la totalidad de aquélla, conforme a las normas que la regulan, y repetir en su favor contra quienes deban concurrir a su pago, tal como lo prescribe el Decreto 2921 de 1948.

   Finalmente, se recuerda que la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en casos similares, ha aceptado la procedencia de la acción de tutela.

   3.3. Segunda instancia.

   El Consejo Superior de la Judicatura, S.D., mediante sentencia del 19 de agosto de 1999, revocó la decisión del Consejo Seccional de la Judicatura, en su lugar, concedió la acción de tutela como mecanismo transitorio, y a efectos de proteger los derechos al debido proceso y petición del actor, ordenó al Director del S.S. que, en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a partir de la notificación del fallo, resolviera el recurso de apelación interpuesto contra las resoluciones Nos. 0791 de febrero 5 de 1998 y 04272 de marzo 15 de 1999, por medio de las cuales se reconoció una pensión de jubilación a favor del doctor J.D.B., teniendo en cuenta los principios fundamentales del derecho laboral estipulados en el artículo 53 de la Constitución.

   - La anterior decisión se adoptó bajo la consideración de que el juez de tutela carece de competencia para resolver sobre el fondo de la pretensión en que se sustenta la acción, cual era ordenar al ente acusado pagar la totalidad de la pensión a que tiene derecho el actor; razón que llevó a la Sala a proteger el derecho al debido proceso, al encontrar que el S.S., al emitir las dos resoluciones en la que optó por reconocer sólo el monto de la pensión a su cargo, desconoció el mandato constitucional contenido en el artículo 53, en relación con el principio de la favorabilidad y la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales "... pues no se puede entender como el ente administrador de la pensión, se niegue a reconocer el derecho en la cuantía que verdaderamente le corresponde, so pretexto de un formalismo como lo es la aceptación o no de la cuota parte, dejando toda la carga de la administración pública en cabeza del administrado", sin dar aplicación y desconociendo los antedichos principios constitucionales.

   - Si bien se deja claro que a la fecha de la decisión está en curso la apelación interpuesta contra las mencionadas resoluciones ante la Gerencia de Pensiones del S.S., hecho que determina la existencia de un mecanismo de defensa con el que cuenta el actor para obtener la protección de los derechos que dice vulnerados, ello, por sí solo no hace improcedente la acción de tutela, pues, en aplicación del silencio administrativo que consagra el artículo 60 del Código Contencioso Administrativo, ha de entenderse que el recurso hasta la fecha, resultó negativo, en razón de que han transcurrido más de dos (2) meses desde su presentación; razón por la cual, si el actor lo desea puede acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa para que sea en dicha sede donde se resuelva su inconformidad con los actos administrativos expedidos para resolver su solicitud de pensión. Pero como la administración no ha resuelto el recurso de apelación, sigue obligada a resolverlo.

1. Planteamiento del problema.

   Corresponde a la Sala determinar si al demandante se le han desconocido los derechos fundamentales cuya protección invoca y, si en consecuencia, es procedente la tutela impetrada como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

2. La solución al problema.

   Según los antecedentes que obran en autos, la situación fáctica y jurídica que surge del presente proceso puede resumirse de la siguiente manera:

   1. El demandante solicitó al S.S. el reconocimiento y pago de su pensión de jubilación, por considerar que reunía los requisitos de tiempo y de edad necesarios para acceder a este beneficio, dado que tenía mas de 60 años de edad y había prestado sus servicios a diferentes entidades públicas y privadas y realizado los aportes correspondientes a la Caja Nacional de Previsión y al S.S. Y en razón de haber laborado como Consejero de Estado desde el 1 de junio de 1996 expresamente pidió que se le aplicara el régimen pensional especial de los Congresistas que cobija igualmente a los magistrados de las altas cortes.

   2. El S.S., mediante la resolución 791 de febrero 5 de 1998, reconoció al demandante una pensión por aportes, aplicando las normas de la ley 100/93 y no el régimen jurídico especial que en materia de pensiones rige para los magistrados de las altas cortes, lo que determinó que se le liquidara una pensión en cuantía de $2.318.625, a partir del 1 de marzo de 1998.

   3. Como fundamento para reconocer la pensión por aportes, en la cuantía antes especificada, el S.S. aduce lo siguiente: i) que por haber nacido el actor el 10 de marzo de 1934, contaba a la fecha de dicha resolución, con mas de 60 años de edad; ii) que cotizó para el S.S. durante 18 años y 29 días, que corresponde a 6509 días, y para Cajanal 5938 días; iii) que en razón de ocupar el cargo de magistrado del Consejo de Estado, le es aplicable el régimen pensional que corresponde a las Magistrados de las altas corporaciones, según el art. 28 del decreto 34 de enero 5 de 1996 "teniendo en cuenta los mismos factores salariales y cuantía de los Senadores de la República y Representantes a la Cámara"; iv) que aun cuando el art. 17 de la ley 4 de 1992 establece que la pensión de los magistrados de las altas cortes no podrá ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio del último año que por todo concepto devenguen los Congresistas, es lo cierto que los artículos 17, 18, 20, 21 y 36 de dicha ley se "señala que el ingreso base para liquidar las pensiones se obtiene de lo cotizado al sistema general de pensiones"; v) que según el inciso 3 del art. 26 del decreto 2665/88, cuando la cuantía del salario indebidamente reportada da lugar a que se disminuyan las prestaciones económicas, es de cargo del patrono el pago de la diferencia que resulte entre la cuantía asegurada y lo que hubiere correspondido en caso de haberse cotizado por el salario correcto; pero pese a ello el S.S. podría pagar la totalidad, en el evento en que el patrono le pague la referida diferencia; vi) que por no haberse cotizado con todos los factores a que tenía derecho se le debe reconocer la pensión de jubilación sobre el equivalente al 75% del salario promedio que sirvió de base para liquidar los aportes efectuados durante el último año de servicios, según lo dispuesto por los arts. 6 y 8 del decreto 2709/94.

   4. En la resolución 4272 del 15 de marzo de 1998, que resolvió el recurso de reposición contra el mencionado acto administrativo, se dice lo siguiente: i) que a la fecha de entrar en vigencia el sistema general de pensiones (01-04-94), el demandante ya había reunido la edad y el tiempo requerido para la pensión de jubilación por aportes según la ley 71/88 y su decreto reglamentario 2709/94, "razón por la cual nos encontramos frente a derechos adquiridos conforme lo dispone el inciso final del art. 36 de la ley 100/93". Por lo tanto, es procedente liquidar la pensión de jubilación "con el promedio de lo devengado en el último año de servicios prestados al Estado, aplicando un porcentaje equivalente al 75% de ese promedio"; ii) que en acatamiento a lo ordenado en el art. 25 del decreto 65/98, la pensión se debe liquidar teniendo en cuenta los mismos factores salarios de lo devengado por los Congresistas en el último año de servicio, en los términos del decreto 1359/93; es decir, con el 75% del promedio de lo devengado en dicho lapso, "sin que este sujeta a límite alguno en cuanto al monto máximo de la pensión"; iii) que como las cotizaciones al S.S. durante el último año se efectuaron sobre 20 salarios mínimos y teniendo en cuenta que para liquidar la pensión se toman ingresos superiores a dicho valor, conforme al art. 18 de la ley 100/93, se hace necesario exigir la proporción de la cuantía pensional con que debe concurrir la Nación; iv) que el S.S. consultó la cuota parte asignada a la Nación, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, "entidad que finalmente mediante comunicación 029266 del 16 de octubre de 1988 (fl. 163) manifiesta no ser el competente para reconocer dicha cuota ...."; v) que ante la ausencia de decisión por parte de la Nación, no queda otra alternativa que mantener la resolución impugnada en el sentido de reconocer la pensión, según la nueva liquidación efectuada, "sin tener en cuenta el mayor valor de la pensión especial a cargo de la Nación, hasta tanto exista pronunciamiento favorable sobre su aceptación en los términos de ley".

   5. La Sala Segunda de Revisión, que conoció inicialmente del trámite de la presente tutela, dispuso solicitar al Director del S.S., remitiera a esta Corporación copia de la resolución que decidió el recurso de apelación interpuesto contra la resolución 791/98, en cumplimiento del fallo de tutela proferido por el Consejo Superior de la Judicatura, S.D., dentro del presente proceso.

   En respuesta al oficio que se libró por la Secretaría de la Corporación, la Directora Jurídica Nacional del S.S., remitió copia de la Resolución No. 000221 de agosto 26 de 1999, en virtud de la cual se dispuso aclarar el artículo 1° de la Resolución No. 00791 del 5 de febrero de 1998, reconociendo la pensión de jubilación por aportes al actor a partir de la fecha en que acredite el retiro definitivo del servicio oficial, en la cuantía inicial de $2.699.404.

   En la parte motiva de dicha resolución se expresó que el decreto 1293 del 22 de junio de 1994 contempló un régimen de transición aplicable, entre otros, a los Senadores, Representantes, y a los magistrados de las altas cortes según el art. 25 del decreto 043 de 1999, de lo cual se deduce que para pensionarse con los requisitos de edad y tiempo de servicio señalados en el parágrafo del art. 3 del decreto primeramente citado (20 años de servicio y 50 años de edad), aplicando los mismos factores y cuantías que rigen para la pensión de los Congresistas y sin ningún límite en el monto de ésta, se deben reunir obligatoriamente los siguientes requisitos:

   "a) Estar a 1º de abril de 1994 desempeñando en propiedad el cargo de Consejero de Estado o Magistrado de una de las altas Cortes"

   "b) Haber cumplido 40 años o mas de edad, o 15 o más años de servicios a 1 de abril de 1994".

   Concluye el S.S. de lo anterior lo siguiente:

   ".....toda vez que a 1º de abril/94 el recurrente no desempeñaba el cargo de Consejero de Estado, no es beneficiario del régimen de transición antes señalado. Al contrario, se encuentra plenamente probado (fls. 45 a 56) que para dicha fecha se encontraba cotizando al régimen del Seguro Social a través de la empresa Federación de Cafeteros patronal No. 01008204705".

   (...)

   "Que así las cosas, el asegurado D.B. se encuentra incurso en el régimen de transición del artículo 36 de la ley 100 en donde se le respeta la edad, tiempo y monto del régimen prestacional a que se encontraba afiliado a 1º de abril de 1994, las demás condiciones y requisitos aplicables para acceder a la pensión serán los establecidos en la ley 100/93".

3. Solución al problema planteado.

   3.1. La Constitución, a partir de la implantación del Estado Social de Derecho, reconoce al trabajo, como valor, principio, derecho y deber (preámbulo, arts. 1, 2, 25, 39, 53, 55 y 56) que merece la especial protección del Estado.

   Los fines sociales del Estado son realizables a partir del reconocimiento de la dignidad humana y de la necesidad de asegurar unas condiciones mínimas materiales de existencia que aseguren a las personas unas condiciones de vida digna. En parte éstas se logran, cuando las personas acceden a un trabajo en condiciones dignas y justas y permanecen desarrollando su actividad laboral durante la etapa productiva de su vida. También dichos propósitos se realizan, cuando aquéllas, luego de haber desempeñado una función laboral prolongada en el tiempo durante muchos años y de haber disminuido o perdido, en razón de la edad, su capacidad laboral, adquieren el derecho al reconocimiento de una pensión de jubilación, que le permite asegurar en el futuro unos ingresos económicos que les deben proporcionar unas calidades de existencia iguales o similares a las que venía disfrutando durante su vida laboral activa, acorde con su dignidad de ser humano.

   3.2. Ha dicho la Corte que el reconocimiento de la pensión de jubilación no constituye una gracia ni una dádiva Sentencia SU-430/98 M.P.V.N.M., sino un derecho que protege la Constitución y que adquiere el trabajador cuando ha cotizado por años al respectivo sistema de seguridad social y ha cumplido los requisitos exigidos para recibir una prestación periódica que le permita vivir en forma digna. Sobre el particular, ha señalado Sentencia T-183 de 1996. M.P.J.G.H.G.:

   "Objeto primordial de las pensiones es el de garantizar al trabajador que, una vez transcurrido un cierto lapso de prestación de servicios personales y alcanzado el tope de edad que la ley define, podrá pasar al retiro sin que ello signifique la pérdida del derecho a unos ingresos regulares que le permitan su digna subsistencia y la de su familia, durante una etapa de la vida en que, cumplido ya el deber social en que consiste el trabajo y disminuída su fuerza laboral, requiere una compensación por sus esfuerzos y la razonable diferencia de trato que amerita la vejez.

   3.3. En innumerables pronunciamientos Sentencias T-287/95, T-333/97,T-456/99, T130/99, T-441/99, T661/99, T-834/99, T-881/99, y T-931/99 entre otras. la Corte ha reiterado que el derecho a la seguridad social en pensiones, en cuanto vinculado al derecho a la subsistencia en condiciones dignas, adquiere la connotación de derecho fundamental. En efecto, la Corte se ha pronunciado de la siguiente manera:

   En la sentencia T-181/93 dijo:

   "La Corte Constitucional siguiendo su doctrina según la cual los derechos fundamentales no son exclusivamente aquellos consagrados de manera taxativa en el Título II, Capítulo I de la Carta Política, ha reconocido en reiteradas ocasiones el carácter de fundamental del derecho a la seguridad social y en especial el derecho a la pensión de jubilación que de él se desprende".

   "Así por ejemplo, en sentencia número T-453 de la Sala Séptima de Revisión, la Corte Constitucional se ha referido al tema de la pensión de jubilación, señalando que si bien está consagrado en el artículo 48 de la Constitución, dentro del Capítulo de los "Derechos Económicos, Sociales y Culturales", ello no significa que se trate de una norma programática de desarrollo progresivo por parte del legislador:

   "La Seguridad Social que se reclama mediante el reconocimiento de la pensión de vejez, no puede verse como algo independiente o desligado a la protección al trabajo el cual es garantizado de manera especial en la Constitución, por considerar que es un principio fundante del Estado social de derecho que ella organiza. Como el derecho controvertido nace y se consolida ligado a una relación laboral, en cuyo desarrollo la persona cumplió los requisitos de modo, tiempo de cotización y edad a los cuales se condicionó su nacimiento, es necesariamente derivación del derecho al trabajo.

   (...) De esta manera la defensa del trabajo apareja protección de la seguridad social que de él dimana por ser la pensión de vejez una prestación a largo plazo que cubre al trabajador en el curso de su relación laboral y que al decir de KROTOCHIN constituye "salario diferido" que se cobra periódicamente una vez se satisfacen las exigencias legales".

   Sobre el mismo tema y en igual sentido, la Sala Segunda de Revisión de esta Corte ha sostenido lo siguiente:

   "El derecho a la seguridad social no está consagrado expresamente en la Constitución como un derecho fundamental. Sin embargo, este derecho establecido en forma genérica en el artículo 48 de la Constitución, y de manera específica respecto de las personas de la tercera edad (CP. artículo 46, inciso 2o.), adquiere el carácter de fundamental cuando, según las circunstancias del caso, su no reconocimiento tiene la potencialidad de poner en peligro otros derechos y principios fundamentales como la vida (CP. artículo 11), la dignidad humana (CP. artículo 1o.), la integridad física y moral (CP. artículo 12) o el libre desarrollo de la personalidad (CP. artículo 16) de las personas de la tercera edad (CP. artículo 46). Cfr. Corte Constitucional. Sentencia No. T-426/92. Sala Séptima de Revisión. Magistrado P.E.C.M.

   En el evento sublite, el derecho constitucional fundamental estimado como vulnerado es el derecho a la seguridad social (CP. artículo 48), representado concretamente en el reajuste o reconocimiento a la reliquidación de la pensión por vejez del actor (CP. artículo 53, inciso 3o.), prestación ésta comprendida dentro de las cubiertas por tal seguridad, sistema que mediante el mecanismo de la contribución económica forzosa y periódica de trabajadores y empleadores a un fondo común (Cajas de Previsión, etc.), dispone de los recursos necesarios para atender contingencias de la vida de los primeros (enfermedades, incapacidades laborales, etc.) en el desarrollo de su quehacer laboral".

   Y luego en la sentencia T-299/97 M.P.E.C.M. expresó:

   "En síntesis, la Corte ha entendido que el derecho a la seguridad social y en especial el derecho a la pensión de jubilación o vejez, en los términos definidos por la ley, constituye un derecho de aplicación inmediata en aquellos eventos en los cuales está destinado a suplir el mínimo vital básico de las personas de la tercera edad. Lo anterior, no sólo por su estrecha relación con el derecho al trabajo, sino porque en tratándose de personas cuya edad hace incierta una virtual vinculación laboral, su transgresión compromete la dignidad de su titular, como quiera que depende de la pensión para satisfacer sus necesidades básicas.

   Sostener lo contrario implicaría desconocer evidentes razones de justicia material que llevaron al constituyente a vincular al Estado con la garantía de la dignidad de quienes, al término de su vida laboral, luego de contribuir con su trabajo a la construcción de la riqueza nacional, merecen de la sociedad, no sólo un justo reconocimiento sino una pensión equivalente a un porcentaje de su salario, para asegurar una vejez tranquila. Frente a este derecho, el Estado debe actuar con toda energía y prontitud, de manera tal que quienes han adquirido, en virtud de su edad y años de trabajo, una pensión de jubilación o vejez, no se vean, ni siquiera transitoriamente, desprotegidos frente a actos arbitrarios o negligentes del propio Estado o de los particulares que por ley estén obligados a asumir la prestación social". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión. Sentencia T-323 del 24 de julio de 1996. M.P.: Dr. E.C.M..

   De igual forma, la Corte ha considerado que el mínimo vital de las personas de la tercera edad no sólo resulta vulnerado por la falta de pago de las mesadas pensiónales sino, también, por el retraso injustificado en la cancelación de las mismas. Así, por ejemplo, si en materia de salarios, en ciertos casos - básicamente aquellos en los cuales resulta comprometido el mínimo vital del trabajador - la Corte ha entendido que el retraso en su pago vulnera su derecho a una subsistencia digna, con mayor razón esta vulneración se produce si lo que no se cancela oportunamente son las mesadas pensiónales de las que depende por entero la subsistencia de las personas de la tercera edad.

   3.4. Consustancial al derecho a recibir la prestación periódica o mesada pensional, es el derecho que le asiste a su titular a que ésta sea proporcional a los ingresos salariales con base en los cuales cotizaba al sistema de pensiones, de modo que las condiciones económicas que le aseguraban una existencia digna para aquél y su familia durante su vida productiva se mantengan y se prolonguen en la etapa en que sus capacidades laborales se ven disminuidas o han desaparecido, y en la cual requiere del necesario sosiego o descanso.

   El legislador dentro de su libertad de configuración de las normas jurídicas ha establecido diferentes regímenes pensionales, bajo la idea de la estructuración de sistemas apropiados que busquen asegurar a los pensionados las mismas condiciones de existencia digna que disfrutaban siendo trabajadores activos.

   Reiteradamente la Corte Sentencias C- 409/94 M.P.H.H.V., C-173/96 M.P.Carlos G.D., C-155/97 M.P.F.M.D., C-387/94 M.P.C.G.D., C-529/96 M.P.A.M.C., C-538/96 M.P.A.B.C., C-613/96 M.P.E.C.M., C-129/98 M.P.J.G.H.G., C-067/99 M.P.M.S. de M. y C- 989/99 M.P.V.N.M..

   ha avalado constitucionalmente la posibilidad de que el legislador establezca diferentes regímenes pensionales, generales y especiales, y de decretar distintos reajustes pensionales bajo la condición de que la medida legislativa tenga una justificación objetiva en cuanto a la necesidad de otorgar un trato diferente y a que éste sea razonable, racional y proporcional a una finalidad que sea legítima constitucionalmente Sentencia C-331/2000 M.P.A.B.C..

   3.5. Tratándose de personas que han ocupado cargos de alta jerarquía y dignidad dentro de la estructura del Estado, la Corte ha aceptado la posibilidad de que el legislador pueda establecer regulaciones especiales en materia pensional, tanto en lo que atañe con los tiempos de servicio exigidos, como a la edad, el sistema de aportes y los elementos de la remuneración que han de tenerse en cuenta para liquidar la prestación.

   Asi, en la Sentencia C-608 de 1999 M.P.J.G.H.G. esta Corte al analizar la constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, declarado exequible en forma condicionada, aclaró que lo que se debe entender por asignación como base para liquidar las pensiones de los miembros del Congresos y de algunos altos funcionarios del Estado, en los siguientes términos:

   "Para la Corte es claro que en la Ley Marco podía estipularse, a manera de pauta, obligatoria para el Gobierno, como en efecto se hizo, un determinado porcentaje de la asignación como base para liquidar las pensiones de los miembros del Congreso. Tanto para el caso de ellos como para los de los altos servidores públicos a los que se extiende su régimen, según la propia Ley 4 de 1992, es válido, con las salvedades expuestas en este Fallo, que se consagre un sistema de liquidación que se les aplica de modo diferente al previsto en las reglas generales sobre la materia y que, específicamente, se fije un porcentaje -en la norma, el 75% de su ingreso mensual promedio durante el último año-, con lo cual queda claro que quien haya desempeñado uno de tales cargos no está sujeto, en cuanto al monto de la pensión, a los límites máximos estatuidos en otras disposiciones sino directa y concretamente al aludido porcentaje" (negrilla fuera de texto).

   Así mismo, esta Corporación a través de la Sentencia C-989 de 1999 M.P.V.N.M., en la cual se ocupó de estudiar la constitucionalidad de la pensión de los expresidentes de la República, determinó que no hay desproporción alguna ni se vulnera el principio de igualdad, cuando se establecen pensiones especiales en tratándose de altos servidores públicos. Dijo la Corte:

   "...cuando se trata de altos servidores públicos, no resulta contrario a la Carta Política que el legislador permita el reconocimiento de pensiones cuyos montos resulten superiores a los límites máximos estatuidos en otras disposiciones para la generalidad de los casos; y que dichas normas especiales en materia prestacional encuentran justificación en las funciones atribuidas a tales servidores. Sin embargo, los beneficios excepcionales no pueden ser irrazonables o desmedidos. En el caso de los congresistas, se encontró ajustado a la Constitución el que la pensión de jubilación tuviera un monto mínimo del 75% de su ingreso mensual promedio durante el último año, calculado sobre la asignación mensual que por todo concepto hubieran recibido, aclarándose que el concepto "asignación", si bien excedía la noción restringida de salario propiamente tal, sólo podía comprender aquellos rubros directamente remuneratorios del trabajo parlamentario".

   (....)

   "Es justo que el erario público retribuya excepcionalmente a los ciudadanos que le han prestado servicios también excepcionales, y que lo haga en forma proporcionada a sus necesidades de decoro personal. Si la justicia consiste en dar a cada cual lo que merece, la normatividad demandada justamente realiza esta noción. En este sentido, la finalidad implícita en la normatividad acusada desarrolla precisamente el principio jurídico laboral plasmado en el artículo 53 de la Carta, según el cual los trabajadores tiene derecho a una "remuneración... proporcional a la cantidad y calidad de trabajo"".

   3.6. Concretamente la Corte ha señalado que con fundamento en la ley marco 4ª de 1992 el legislador previó para los magistrados de las altas cortes, entre otros, un régimen pensional especial, según el cual el monto de la pensión no puede ser inferior al "...75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto, percibe el Congresista..." Cfr. Artículo 17 de la Ley 4ª de 1992., y así lo reconoció expresamente dentro de los fallos de tutela referenciados con los números T-456/94 M.P.A.M.C., T-463/95 M.P.F.M.D. y 214/99 M.P.V.N..

   En las citadas providencias la Corte concedió las tutelas interpuestas por los altos funcionarios públicos, a quienes se aplicaba la ley 4ª/92 y los decretos del Gobierno que la desarrollaron, al determinar que se les debía dar un trato igualitario o se encontraban en situación de inminente peligro de muerte y que no existían medios de defensa judicial, suficientemente idóneos y ágiles para conjurar el perjuicio sufrido por los accionantes, al no habérseles reconocido la pensión de jubilación de acuerdo con la normatividad pertinente y concordante con la posición de jerarquía y dignidad ocupada por ellos dentro de la estructura estatal.

   Vale la pena citar los siguientes apartes de los referidos fallos de tutela, así:

   "Resulta aberrante que habiendo el 18 de mayo de 1992 un gran número de congresistas con el status de jubilado, a unos se les aplique el 50% en relación con otro jubilado, y al día siguiente de la vigencia de la ley se aplique el 75% en relación con el sueldo de parlamentarios en ejercicio. El artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 fijó para el 18 de mayo de tal año un trato igualitario para liquidaciones de pensión y para reajuste. Y al artículo 17 del Decreto 1359 de 1993 hay que darle una lectura conforme a la Constitución" (Sentencia T-456 de 1994. M.P.: A.M.C..

   "De conformidad con la ley, a partir de 1992 los excongresistas pensionados y los que accedan a dichos derechos o los sustituyan, devengarán una mesada que no puede ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo concepto perciba el congresista, y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal; pero además, también es claro que el reajuste de la mesada de los pensionados no puede resultar inferior para cada año, al mismo 75% y que su liquidación debe hacerse teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio, que por todo concepto devenguen los Representantes y Senadores en la fecha en que se decrete el reajuste" (Sentencia T-463 de 1995. M.P.: F.M.D..

   "...la jurisprudencia constitucional comentada anteriormente relativa a la cuantía mínima de la pensión de todo tipo de ex congresistas, según la cual todos deben recibir una idéntica mesada pensional, equivalente al 75% del ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo concepto perciban los congresistas en ejercicio, debe ser referida también, como efecto de la homologación legal, a los ex magistrados de las altas cortes. Una interpretación diferente sería, evidentemente, discriminatoria" (Sentencia T-214 de 1999. M.P.: V.N.M..

   3.7. La Corte observa cierta ambigüedad en la motivación de los actos administrativos del S.S. que resolvieron la petición de la pensión de jubilación del actor, pues si bien se afirma en las resoluciones No. 791/98 y 4272/99 que éste tiene derecho a una pensión por aportes según la ley 100/93, a renglón seguido se indica que se le aplica el mismo régimen de los Congresistas y que tiene derecho a una pensión sin límite, con base en el promedio de lo devengado por éstos en el último año de servicios, sólo que por no haber aceptado la Nación la cuota parte de lo que le corresponde sufragar como concurrente al pago de la pensión, no es posible la aplicación del referido régimen.

   Adicionalmente, en la resolución 221 del 26 de agosto de 1999 se dice que el régimen pensional de los magistrados de las altas cortes es igual al de los Congresistas, con fundamento en la referida normatividad, aunque a juicio del S.S. lo que se debe aplicar al exmagistrado T.J.D.B. es un régimen de transición, con fundamento en el art. 36 de la ley 100/93 y, en los decretos 1293 de junio 22 de 1994 y 043 de 1999 (art. 25), por no haber tenido aquél la calidad de Consejero de Estado el 1 de abril de 1994.

   3.8. Conviene precisar, por consiguiente, sí para efectos del reconocimiento de la pensión de jubilación del actor se requería que éste estuviera vinculado al Consejo de Estado, en la fecha indicada, esto es, cuando entró en vigencia el régimen de seguridad social contenido en la ley 100/93. Dicho en otros términos, si el reconocimiento de dicha pensión solamente puede hacerse mediante la aplicación del aludido régimen de transición.

   Es cierto, que en el decreto 1293/94 se expresó que el sistema general de pensiones de la ley 100/93 se aplica, entre otros, a los Senadores, Representantes del Congreso de la República, con excepción de los cubiertos por el régimen de transición regulado en sus arts. 2, 3 y 4.

   Según dicho régimen de transición, que se remite igualmente al régimen de transición del art. 36 de la ley 100/93, sus beneficiarios son quienes hayan cumplido el 1 de abril de 1994 los siguientes requisitos: "a) haber cumplido cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o treinta y cinco (35) o más de edad si son mujeres, y b) haber cotizado o prestado servicios durante quince (15) años o más".

   Pero es de anotar que el parágrafo de dicho artículo indica lo siguiente:

   "El régimen de transición de que trata el presente artículo se aplicará también para aquéllos Senadores y Representantes que durante la legislatura que termina el 20 de junio de 1994 tuvieren una situación jurídica consolidada al cumplir antes de dicha fecha, veinte (20) años de servicios continuos o discontinuos en una o diferentes entidades de derecho público incluido el Congreso de la República, o que los hubieran cumplido y cotizado en parte en el sector privado y ante el Instituto de Seguros Sociales en cualquier modalidad. En cuanto a la edad de jubilación se aplicará lo dispuesto en el literal b) del art. 2 del decreto 1723 de 1964, es decir que tales Congresistas, una vez cumplido el tiempo de servicios aquí previsto, podrán obtener el reconocimiento de la pensión de jubilación a la edad de cincuenta (50) años".

   Igualmente es de anotar, que en los decretos 47/95 (art. 28), 34/96 (art. 28), 47/97 (art. 25) y 65/98 (art.25), se reitera que el régimen aplicable a los magistrados de las altas cortes es el mismo de los Congresistas y que podrán optar por pensionarse cuando cumplan los requisitos de edad y tiempo de servicios señalados en el parágrafo del art. 3 del decreto 1293/94, esto es, veinte (20) años de servicios en el sector público o privado afiliado al S.S. y cincuenta (50) años de edad, sin hacer referencia alguna a la aplicación del régimen de transición a que alude el art. 36 de la ley 100/93.

   Solamente en el art. 25 del decreto 43/99, que reitera lo anterior, se expresa que para tener derecho a la pensión los magistrados de las altas cortes se requiere que "a 1 de abril de 1994 desempeñaban sus cargos en propiedad y cumplían las condiciones previstas por el inciso 2 del art. 36 de la ley 100/93".

   El exmagistrado T.J.D.B. ingresó al Consejo de Estado el 1 de junio de 1996 y se retiró el 8 de marzo de 2000, luego de haber cumplido la edad de retiro forzoso (65 años).

   Cuando se produjo el ingreso del citado al Consejo de Estado, estaba vigente el decreto 34 del 5 de enero de 1996, que en su primer inciso claramente dispuso que a los magistrados de las altas cortes "se les reconocerán las pensiones teniendo en cuenta los mismos factores salariales y cuantías de los Senadores de la República y los Representantes a la Cámara en los términos establecidos en las normas legales vigentes". Pero sin embargo, podían optar por pensionarse cuando reunieran "los requisitos de edad y tiempo de servicios señalados para los Congresistas en el parágrafo del art. 3 del decreto 1293/94", opción que naturalmente no podía ejercer el actor porque para esa época no era Consejero de Estado.

   En cambio, al demandante si le es aplicable lo previsto en el art. 7 del decreto 1359/93, que permite obtener el derecho a la pensión de jubilación a los Senadores y Representantes que llegan a la edad de 55 años y cumplan o hayan cumplido 20 años de servicios continuos o discontinuos en una o en diferentes entidades de derecho público y cotizado en parte en el sector privado y ante el S.S.

   La norma últimamente referenciada, no fue derogada ni tácita ni expresamente por el decreto 1293/94 ni por los decretos 47/95, 34/96, 47/97 y 65/98.

   Realmente, es en el decreto 043/99 (art. 25) donde se introduce una modificación sustancial al régimen pensional de los magistrados de las altas cortes, por la circunstancia de que para obtener la pensión deben haber estado desempeñando el cargo el 1 de abril de 1994 y cumplir con las condiciones previstas en el inciso 2 del art. 36 de la ley 100/93 (Régimen de Transición).

   No obstante, igualmente prevé en dicha norma que los mencionados magistrados podrán también pensionarse cuando reúnan los requisitos de edad y tiempo de servicios señalados para los Congresistas en el parágrafo del art 3 del decreto 1293/94, pero siempre que tuvieren una situación jurídica consolidada por haber cumplido 20 años de servicios en el sector público o privado cotizando al S.S. y la edad de 50 años.

   A juicio de la Corte, el cambio de régimen pensional introducido por el art. 25 del decreto 43/99, cuya legalidad no entra a cuestionar la Corte, no perjudica al actor por cuanto en razón de la preceptiva que le era aplicable, a partir de su ingreso al Consejo de Estado (1 de junio de 1996), tenía derecho a pensionarse con fundamento en los requisitos establecidos en el art. 7 del decreto 1359/93, esto es, con 20 años de servicios en el sector público y privado y con la edad de 55 años, como mínimo. Expresado en otros términos, habiendo adquirido el actor el status de pensionado con el régimen de los Congresistas, antes de la expedición del decreto 43/99, sus disposiciones no pueden serle aplicadas.

   3.9. Esta Corte en la Sentencia C-089 de 1997 fijó el alcance del límite establecido de conferir pensiones hasta un máximo de 20 salarios mínimos mensuales, al declararse inexequible la expresión "salvo en los regímenes e instituciones excepcionadas (sic) en el artículo 279 de esta ley", contenida en el parágrafo del artículo 35 de la ley 100 de 1993, de la siguiente manera:

   "...Las pensiones causadas y reconocidas en vigencia de la ley 100 tienen como límite superior el 85% del ingreso base de liquidación, sin que el monto de la pensión mensual exceda de veinte (20) salarios mínimos legales.

   (...)

   3) Por su parte, la ley 4a. de 1992, ley marco que fija el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la fuerza pública, establece, en relación con los congresistas, que el monto de la pensión no podrá ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto, devenguen. Esta ley no fijó un máximo para las pensiones de los Congresistas.

   (...)

   Por tanto, el parágrafo parcialmente acusado creó un beneficio en favor de los pensionados cuyas pensiones fueron ajustadas al máximo establecido por la ley. Esto es, a quienes se les reconoció la pensión después del 18 de mayo de 1992 (fecha en que fue promulgada la ley 4a. de 1992), y que, a pesar de tener un salario base superior, solamente tendrían derecho a una pensión equivalente al monto de los quince (15) salarios mínimos vigentes, por la aplicación del artículo 2o. de la ley 71 de 1988.

   (....)

   "...el parágrafo acusado no puede excluir del beneficio que por él se crea, a los pensionados de los regímenes especiales, en la forma genérica como lo hizo, pues con ello se desconoce el derecho a la igualdad de quienes, a pesar de hallarse en un régimen especial, están sujetos al límite que establece la ley 71 de 1988.

   Sin embargo, ha de entenderse que el límite que establece la ley 100 de 1993, será el límite máximo al que podrán aspirar los pensionados que se benefician con la prerrogativa que señala el parágrafo del artículo 35, es decir, los veinte (20) salarios mínimos, salvo si el régimen pensional al que están sometidos establece un límite mayor a éste.

   Una interpretación diferente, conduciría a la existencia de un grupo de pensionados privilegiados, excluidos de los límites máximos que la ley ha previsto para el reconocimiento y valor de las pensiones.

   Es síntesis, los pensionados de los regímenes especiales cuyo sistema pensional fije un límite máximo, superior al que consagra la ley 100 de 1993, no estarán sujetos a éste, pues la ley 100 no se les puede aplicar. Por el contrario, si esos límites son inferiores, tienen derecho a solicitar la aplicación de la ley de seguridad social, por ser más favorable a sus intereses.

   Así las cosas, para evitar interpretaciones que desconozcan los derechos de los pensionados de los regímenes especiales, a los que se refiere el aparte acusado, la Corte declarará su inexequibilidad" (M.P.J.A.M. (Negrilla del texto original) (subrayado fuera de texto).

   3.10. Estima la Corte que la actuación del S.S. vertida en los mencionados actos administrativos configura una vía de hecho, porque ella se revela como un ejercicio arbitrario e irracional de sus competencias, que desborda manifiestamente los límites de la legalidad, con desconocimiento del derecho al debido proceso del actor. En efecto:

   Aun cuando el S.S. consideró que al demandante se le aplicaba el régimen especial de los Congresistas, contradictoriamente decidió que a su situación no le era aplicable dicho régimen, por la circunstancia de no haber aportado al Gobierno Nacional los valores correspondientes, según el monto de sus ingresos salariales, ni aceptado la cuota parte de la pensión que debía asumir.

   De este modo, el S.S., se arrogó una función que no le esta atribuída al imponer una carga desproporcionada al demandante, en el sentido de obligarlo a adelantar las gestiones ante el Gobierno para que éste cumpliera con las obligaciones que en materia de seguridad social le corresponde, para efectos de asegurar el pago de su pensión en la cuantía establecida por la respectiva normatividad jurídica.

   Es al S.S. y no al demandante a quien le corresponde exigir del Gobierno el pago de los referidos aportes y de la cuota parte con que debe concurrir al pago de la pensión. Por consiguiente, el S.S., omitió realizar un trámite necesario para asegurar el pago de la pensión de aquél, que sólo a él correspondía.

   Al estimar el S.S. que el actor tenía derecho a la pensión, pero que no la podía reconocer por la circunstancia anotada, que como se anotó resulta injustificada, desconoció sin fundamento serio y objetivo el status de pensionado adquirido por aquél cuando ingresó al Consejo de Estado, el cual no ofrecía duda.

   Al ignorar el régimen especial que debía aplicarse para liquidar la pensión del exconsejero D.B., y al invocar la preceptiva de la ley 100/93 el S.S. desconoció sus derechos a la igualdad y a la subsistencia en condiciones dignas, pues no es justo que a aquél se le haya dado un tratamiento diferente al que corresponde a los demás magistrados de las altas cortes y que, además, no se le asegure una mesada pensional acorde con el decoro y la dignidad del alta cargo que desempeñó.

   Procede, en consecuencia, la tutela como mecanismo transitorio, para que cesen los efectos de la vía de hecho en que incurrió el S.S. y evitar el perjuicio irremediable que se le causó y se le puede seguir causando, al no recibir el monto total de la pensión que en derecho le corresponde. Este indudablemente, atendida la edad del peticionario y sus necesidades personales y las de su familia, constituyen el mínimo vital necesario para asegurar su subsistencia en condiciones de decoro y de dignidad Sentencia T-1016/2000 M.P.A.M.C., acorde con el alto cargo que ocupó al servicio del Estado.

   Ha dicho la Corte que el concepto de mínimo vital es diferente a la del salario mínimo. En tal virtud, en la sentencia SU-995/99 M.P.C.G.D.. señaló:

   "Si bien ciertos criterios económicos permiten fijar un salario mínimo, como base ineludible para la negociación colectiva o individual del salario entre las partes de una relación laboral, ésta es una medición que no agota el aludido concepto de mínimo vital protegida por la Constitución, ni puede identificarse con él sin dar al traste con la cláusula del Estado Social de Derecho y desnaturalizar el principio de igualdad consagrado en el artículo 13 Superior. En efecto, cada individuo que ingresa al mercado laboral -independientemente del estrato que ocupe-, recibe una retribución económica que, en principio, constituye la base de los gastos de manutención que plausiblemente espera cubrir y de las carencias que aspira superar. De ahí, que la idea de un mínimo de condiciones decorosas de vida (v.gr. vestido, alimentación, educación, salud, recreación), no va ligada sólo con una valoración numérica de las necesidades biológicas mínimas por satisfacer para subsistir, sino con la apreciación material del valor de su trabajo, de las circunstancias propias de cada individuo, y del respeto por sus particulares condiciones de vida".

   En virtud de lo anterior, se confirmará la sentencia del Consejo Superior de la Judicatura, S.J.D., en cuanto revocó la sentencia proferida por la S.J.D. del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca y concedió la tutela del derecho al debido proceso; pero se adicionará en el sentido de conceder, como mecanismo transitorio, la tutela del derecho pensional a la seguridad social. Por consiguiente se ordenará al S.S. que revoque los actos administrativos que reconocieron la pensión del actor con fundamento en las normas de la ley 100/93 y, en su lugar, proceda, en el término de 48 horas a dictar una nueva resolución en la cual se decida sobre la pensión de jubilación del citado aplicando el régimen normativo especial que rige para los Congresistas.

   3.11. Finalmente, estima la Corte necesario reiterar que de todas maneras el S.S. tiene derecho a exigir de la Nación la cuota parte que le corresponde aportar para los efectos del reconocimiento y pago de la pensión del exconsejero T.J.D.B., asi como el valor de los aportes que debieron entregarse a dicha entidad teniendo en cuenta el monto de los salarios devengados por éste.

En mérito de lo expuesto, esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,