Sentencia de Tutela nº 165/01 de Corte Constitucional, 12 de Febrero de 2001

A.L.B.R. instauró acción de tutela contra la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, por estimar violados los derechos al debido proceso, al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales, a la protección de los derechos adquiridos y a la asistencia de las personas de la tercera edad.

Según se afirmó en el escrito de demanda, mediante Resolución 00523 del 5 de febrero de 1975 (ver folio 6 del expediente), la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares reconoció a A.L.B.R. el derecho a percibir la pensión de jubilación "como única y última heredera de las prestaciones por muerte del Coronel (R) del ejército D.S.B.R., estimando la gerencia de la Caja de Retiro que los valores correspondientes pueden continuarse pagando a la señorita A.L.B.R. mientras continúe soltera tal como lo dispusieron las providencias legales que ordenaron el reconocimiento de dichas prestaciones" (subraya la accionante).

Aseveró la peticionaria, que desde esa fecha y hasta el mes de noviembre de 1999, recibió lo correspondiente a las mesadas pensionales, y que en el mes de diciembre de 1999 se suspendió intempestivamente el pago de la prestación, sin mediar acto administrativo que explicara el atropello, puesto que se mantiene su condición de hija célibe.

La accionante solicitó al juez de tutela que protegiera su derecho a recibir todas las mesadas pensionales dejadas de percibir, con expresa declaración de que mientras se mantuviera el statu quo que dio origen al reconocimiento pensional, el ente demandado continuara pagando cumplidamente las mesadas.

Por su parte, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares explicó que según revisión efectuada en el segundo semestre de 1999 por la Contraloría General de la República, la peticionaria perdió su derecho a recibir las mesadas pensionales, en aplicación del artículo 188 del Decreto Ley 1211 de 1990, puesto que, según aparece en declaración jurada del 29 de julio de 1988, la ocupación de la beneficiaria es la de "administradora" (folio 42 del expediente).

Aseveró que "mediante Orden interna N° 320-499 del 17 de diciembre de 1999, se suspendió el pago de la cuota parte pensional de la aquí accionante por las razones antes expuestas" (folio 44).

Recalcó la entidad que el reconocimiento de la sustitución pensional se encontraba condicionada a unas causales de extinción, y que si éstas se daban, "la entidad procede a decretar la suspensión y posteriormente a la terminación del derecho", por cuanto la referida pensión a favor de los hijos no se otorga a perpetuidad (Decreto 855 del 3 de marzo de 1985 y Decreto Ley 1211 de 1990).

Afirmó que la Corte Constitucional, mediante Sentencia del 12 de noviembre de 1992, declaró inexequibles los términos "célibes" y "permanezcan en estado de celibato", contenidos en el Decreto Ley 1211 de 1990, y que dejó como factor primordial para acceder a la pensión de beneficiarios la dependencia económica.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección "B", mediante sentencia del 1 de junio de 2000, negó la protección solicitada, por cuanto estimó que existía otro medio de defensa judicial para dirimir el conflicto planteado, como lo es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Agregó que en el presente caso no existía violación del debido proceso, y que cosa diferente era que las decisiones administrativas no coincidieran con las pretensiones de la demandante.

La providencia fue impugnada por la actora, alegando desconocer la existencia de otro medio de defensa judicial, y dijo que, por tratarse de una pensión alimentaria reconocida a una persona que actualmente tiene 60 años, la suspensión intempestiva le había causado graves perjuicios, lo que hacía inútil esperar la decisión tardía de los jueces ordinarios.

En segunda instancia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, mediante fallo del 6 de julio de 2000, confirmó la decisión del a quo, por considerar que la accionante podía ejercer la acción de lo contencioso administrativo contra la resolución interna que había dispuesto suspensión del pago de mesadas pensionales, y que en el curso del proceso podía pedir la suspensión provisional de ese acto administrativo.

Estimó que en este evento tampoco se vislumbraba la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable, motivo por el cual no era procedente la concesión de la tutela como mecanismo transitorio.

El derecho al debido proceso administrativo. Procedencia del amparo constitucional cuando el otro medio de defensa no sea idóneo para proteger oportunamente los derechos fundamentales afectados

En el presente caso, debe la Corte determinar si la conducta asumida por la autoridad demandada, consistente en haber suspendido a la peticionaria el pago de mesadas pensionales, derecho que había sido reconocido previamente mediante acto administrativo, ha desconocido o no los derechos fundamentales de la actora. De igual forma, es necesario determinar si la acción de tutela es la vía apropiada para resolver el aludido conflicto.

En primer término, es importante recordar que como expresión propia del Estado de Derecho (artículo 1 y 6 C.P.), el artículo 29 ibídem consagra el derecho fundamental al debido proceso, el cual no solamente se predica de las actuaciones que se surten en un trámite judicial, sino que también cobija las que están a cargo de las autoridades administrativas.

Sobre la naturaleza de ese derecho, en Sentencia T-576 del 14 de octubre de 1998 (M.P.: Dr. A.M.C., esta Corte sostuvo que "el Estado le debe a la persona, como derecho prestacional, el derecho a un proceso justo y adecuado, es decir, que antes de privar a alguien de un bien jurídico debe haber una actuación del Estado que nunca puede implicar restricciones a los derechos fundamentales. Esto significa una muralla a los abusos que puede cometer la administración. En otras palabras, el debido proceso también apunta hacia la erradicación de la arbitrariedad, para impedir que se obstaculice la defensa en el proceso".

En el presente asunto, encuentra la Sala que la entidad demandada reconoció a la peticionaria el derecho a recibir una pensión, sujeto a la condición de que la accionante continuara en estado de celibato, asunto éste que aquí no está en controversia pues las partes no lo discuten habida cuenta de haber sido ya resuelto por la vía general mediante sentencia de inexequibilidad proferida por esta Corte.

Ahora bien, la institución acusada decidió suspender el pago de las mesadas, según consta en resolución interna del 17 de diciembre de 1999, suscrita por su Director General y dirigida a la Subdirección Financiera. Cabe destacar que, según las pruebas que se aportaron al expediente, dicho acto no fue notificado a la afectada. Sobre el particular, se recuerda que en un caso similar la Corte sostuvo que cuando se va a afectar el derecho de una persona a recibir una pensión, lo menos que debe esperarse de la administración es que notifique al interesado la razón por la cual se le suspende el pago de las mesadas (Ver Sentencia T-852 del 28 de octubre de 1999).

Al respecto, es importante tener en cuenta que, tal como lo establece el artículo 44 del C.C.A., las decisiones que pongan término a una actuación administrativa deben notificarse al interesado. De igual forma, en el texto de toda notificación debe indicarse los recursos que legalmente proceden contra las decisiones de que se trate, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo (artículo 47 ibídem). Si no se cumplen esas condiciones, los actos administrativos, aunque existan, no están llamados a producir efectos, según expresa disposición del artículo 48 de ese mismo estatuto legal. Y ello debe ser así, por cuanto atrás quedaron las prácticas arbitrarias e injustas, consistentes en adoptar decisiones administrativas a espaldas de los afectados.

También debe tenerse en cuenta que íntimamente atado al debido proceso está el derecho a la defensa. Así, el interesado debe tener la oportunidad de debatir y de aportar las pruebas que estime pertinentes para oponerse a la decisión administrativa que, de manera particular, afecta sus derechos. Ello evidentemente constituye un límite para evitar la arbitrariedad del poder público. Además, debe resaltarse que el derecho a la defensa no está circunscrito a los procesos judiciales, puesto que también en el campo de los procedimientos administrativos la posibilidad de discusión por los interesados o afectados abre paso a la racionalización en el proceso de toma de decisiones.

Por otra parte, no debe olvidarse que las autoridades de la República, según lo establece el artículo 2 de la Constitución, están instituidas para proteger los derechos de los residentes en Colombia, y que, en tal virtud, cuando se adopten decisiones que puedan poner en peligro tales derechos, debe la administración poner esa situación en conocimiento de su titular.

Sobre la importancia de la notificación de decisiones administrativas, esta Corte ha dicho:

"La notificación es el acto material de comunicación por medio del cual se ponen en conocimiento de las partes o terceros interesados los actos de particulares o las decisiones proferidas por la autoridad pública. La notificación tiene como finalidad garantizar el conocimiento de la existencia de un proceso o actuación administrativa y de su desarrollo, de manera que se garanticen los principios de publicidad, de contradicción y, en especial, de que se prevenga que alguien pueda ser condenado sin ser oído. Las notificaciones permiten que materialmente sea posible que los interesados hagan valer sus derechos, bien sea oponiéndose a los actos de la contraparte o impugnando las decisiones de la autoridad, dentro del término que la ley disponga para su ejecutoria. Sólo a partir del conocimiento por las partes o terceros de las decisiones definitivas emanadas de la autoridad, comienza a contabilizarse el término para su ejecutoria.

(...)

El ordenamiento jurídico sanciona el acto no notificado con su ineficacia o inoponibilidad. La ley condiciona los efectos de una decisión que pone término a un trámite administrativo a su notificación, a menos que la parte interesada conociendo de la misma, convenga o ejercite en tiempo los recursos legales (C.C.A. art. 48). Así, pues, mientras no se surta o realice materialmente la notificación, la decisión administrativa respectiva carece de efectos jurídicos respecto del administrado, o sea, es ineficaz. Sobre el particular, la jurisprudencia11 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia Diciembre 12 de 1983; Sección Primera, S.J. 7 de 1982 y la doctrina administrativas han señalado que los actos administrativos no notificados 'ni aprovechan ni perjudican', cabe decir, son 'inoponibles al interesado'.

5. De conformidad con lo anterior es oportuno preguntarse cuándo un acto ineficaz vulnera o amenaza el derecho al debido proceso constitucional.

La decisión que pone término a una actuación administrativa que no es notificada a las partes vulnera el debido proceso. La ley consagra como sanción su ineficacia (C.C.A. art. 48). Iniciada una actuación administrativa, el acto público que le pone fin, por contener una decisión mediante la cual la administración se inhibe, concede o niega la petición incoada, debe comunicarse en debida forma a la parte interesada, de modo que la conozca y adecue su conducta a la misma o la impugne, esto es, ejercite el debido proceso. La notificación es una condición de posibilidad de la ejecución del debido proceso. De ahí que el ocultamiento del acto - que es análogo a su no notificación -, equivale a la vulneración del debido proceso, que incorpora en su núcleo esencial la posibilidad de conocer los actos públicos y ejercitar todos los recursos y acciones que concede la ley.

La insistencia de la administración en ejecutar un acto ineficaz que afecta la esfera patrimonial de una persona, se inscribe dentro de la misma violación del debido proceso. En efecto, la insistencia de la autoridad pública en hacer efectiva la aplicación de un acto administrativo no notificado o ineficaz, no puede reclamar en su favor el privilegio de la ejecutoriedad de los actos administrativos, pues, cuando la notificación es exigida legalmente y ésta no se lleva a cabo, la actuación subsiguiente de la administración pierde legitimidad y el anotado principio es desplazado por el debido proceso" (Cfr. Sentencia T-419 del 23 de septiembre de 1994. M.P.: Dr. E.C.M.)

En el asunto objeto de análisis, la autoridad demandada procedió a ejecutar un acto que no podía producir efectos, en la medida en que no fue notificado a la persona directamente afectada. Así las cosas, se trata de una vía de hecho de la administración.

Ahora bien, en cuanto se refiere a la motivación del acto, se tiene que es del siguiente tenor:

"Conforme a las normas establecidas por la Caja y teniendo en cuenta datos emitidos por la comisión de la Contraloría General de la República, donde se informan posibles inconsistencias en las pensiones de beneficiarios, es del caso suspender a los beneficiarios que a continuación se relacionan hasta tanto se aclare la situación de la prestación".

Sobre las citadas razones, debe anotarse por cierto que son bastante deficientes, por cuanto ni siquiera se citan las normas con base en las cuales se adopta la decisión de suspensión, y la administración sólo alude a una investigación de la Contraloría acerca de unas "posibles" inconsistencias en el pago de pensiones.

Es de anotar que sólo como consecuencia de la instauración de la acción de tutela, es decir, al contestar la demanda, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares adicionó otros motivos por los cuales se había adoptado la decisión, y fue entonces cuando hizo referencia a la capacidad económica de la actora, con base en una declaración jurada en la que consta que en 1988 su ocupación era la administración, pero sin tener en cuenta que en dicho documento no se probaba cuáles eran los ingresos que por tal concepto la peticionaria recibía. Además, téngase presente que la decisión de suspensión se adoptó muchos años después, así que la situación del año 1988 podría muy seguramente ser diferente a la que ahora puede estar afrontando la actora, persona que actualmente tiene 60 años de edad y padece problemas de salud (a folio 47 se hace alusión a un examen para emitir dictamen médico sobre el eventual estado de invalidez de la accionante).

Pero, adicionalmente a lo anterior, debe recalcarse que la condición de la dependencia económica a la que la Caja de Retiro de la Fuerzas Militares hizo referencia solamente vino a ser expresada en el escrito de contestación de la demanda -pues en el acto que ordenó la suspensión de pagos no se aludió a ese hecho-, lo que también debe ser objeto de reproche, en tanto no es aceptable que sólo como consecuencia de la iniciación de un proceso judicial de amparo, la administración venga a explicar, ya tardíamente, los motivos en que se fundan sus actos, uno de los cuales, carente de toda motivación razonable, ha originado el desconocimiento del derecho de la peticionaria.

En efecto, la entidad sustentó la suspensión de pagos en lo dispuesto en la Sentencia C-588 del 12 de noviembre de 1992, proferida por la Sala Plena de esta Corte, mediante la cual se declararon inconstitucionales las expresiones legales del artículo 250 del Decreto 1211 de 1990, que se referían a la condición de celibato de las beneficiarias de la prestación. Al respecto, se hace imperativo aclarar que esa decisión judicial no debe ser interpretada en el sentido de que a partir de ella se puedan desconocer los derechos adquiridos con justo título y buena fe -reconocidos por la administración mediante actos de carácter particular y concreto-.

En el asunto sub lite la suspensión del pago de mesadas pensionales puede entenderse como una revocación directa del acto administrativo individual y concreto, sin que haya mediado la autorización expresa y escrita de aquel a quien se reconoció un derecho, modalidad que está proscrita en nuestro ordenamiento jurídico (artículo 58 C.P. y 73 del C.C.A.).

Debe señalarse que ha sido criterio constante de la jurisprudencia de esta Corporación que la revocación directa de actos administrativos, sin que se den los requisitos legales que para tal efecto ha previsto el ordenamiento, constituye una clara violación de los derechos fundamentales. Al respecto, es procedente reiterar:

"Si la administración considera que hay motivos suficientes para impugnar su acto, debe hacerlo, dando así ocasión a la verificación de lo actuado desde el punto de vista de su validez por parte de la jurisdicción y simultáneamente abriendo campo a la correspondiente defensa del interesado.

La decisión unilateral del ente público toma de sorpresa al afectado, introduce un pernicioso factor de inseguridad y desconfianza en la actividad administrativa, quebranta el principio de la buena fe (artículo 83 C.P.) y delata indebido aprovechamiento del poder que ejerce, sobre la base de la debilidad del administrado" (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-246 del 3 de junio de 1996).

Sobre ese mismo tema, la Sala Segunda de Revisión en Sentencia T-347 de 1994 (M.P.: Dr. A.B.C. consideró:

"Uno de los caracteres propios del acto administrativo es su revocabilidad, que se traduce en la potestad de la administración para revisar y volver a decidir sobre las cuestiones o asuntos sobre los cuales ha adoptado una decisión invocando razones de legalidad o legitimidad, con miras asegurar el principio de legalidad, o la oportunidad, el mérito o conveniencia de la medida que garanticen la satisfacción y prevalencia del interés público o social.

Según la legislación que nos rige, los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que lo hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a petición de parte, cuando se den las causales previstas en el art. 69 del C.C.A. esto es, por razones de legitimidad o legalidad -oposición con la Constitución o la ley- o por razones de mérito o conveniencia- cuando no estén conforme con el interés público social o cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.

Cuando se trate de actos de contenido general es admisible su revocabilidad por la administración, sin ninguna limitación, mediante la invocación de las aludidas causales. En cambio, los actos administrativos que reconocen un derecho subjetivo o una situación jurídica particular y concreta en favor de una persona no son revocables sino con el consentimiento escrito y expreso del titular del derecho. (art. 73 inciso 1 del C.C.A.).

Razones de seguridad jurídica y de respeto a los derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas subjetivas que han quedado consolidadas en cabeza de una persona, como también la presunción de legalidad de las decisiones administrativas en firme, avalan el principio de la inmutabilidad o intangibilidad de los derechos subjetivos reconocidos por la administración a través de un acto administrativo.

Es cierto que según el inciso 2o. del art. 73 en referencia es posible la revocación de los actos administrativos de contenido subjetivo o particular y concreto "cuando resulten del silencio positivo, si se dan las causales previstas en el art. 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales"; pero esta norma debe ser entendida en el sentido de que hace alusión exclusivamente al llamado acto presunto, producto del silencio administrativo positivo, que ha reconocido una situación jurídica particular o un derecho subjetivo a una persona.

Dicho de otra manera, los actos administrativos expresos expedidos por la administración que reconocen un derecho subjetivo no son revocables por ésta sino en los términos ya indicados (arts. 73, inciso 1 del C.C.A.). En tal virtud cuando la administración observe que un acto de esta naturaleza es contrario a la Constitución o la ley debe proceder a demandar su propio acto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo (art. 149 inciso 1 del C.C.A.), pero no podrá revocarlo directamente.

En este orden de ideas, se estima arbitrario el acto por medio del cual la administración pretende desconocer los derechos que previamente ella ha reconocido. Si se estima que el acto fue ilegal, la autoridad respectiva debe promover las acciones judiciales pertinentes para que sea la jurisdicción de lo contencioso administrativo la que decida definitivamente sobre la validez del acto.

En todo caso, no desconoce la Corte que existen actos administrativos que reconocen un derecho sometido a una condición, y que si ésta no se cumple, el derecho debe extinguirse, pero, para tal efecto, la administración debe comprobar que la condición a la que estaba sujeto el reconocimiento del derecho ya no se da -lo que en el presente caso se echa de menos, toda vez que se adoptó la decisión de suspensión del pago de mesadas, sin existir una contundente que desvirtuara el derecho-. Téngase presente que la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares solo habla de unas "posibles irregularidades", y que, como antes se advirtió, la prueba que tuvo en cuenta fue una declaración del año 1988, en la que ni siquiera consta la capacidad económica de la accionante.

Sobre este punto, bien vale la pena insistir en que, tratándose de las causas válidas de revocación directa de actos administrativos de carácter particular y concreto, "es claro que no se trata de situaciones en las cuales la autoridad pública pueda intuir o sospechar la ilegalidad de los medios usados para obtener o provocar el acto administrativo que se revoca. Debe darse una evidencia de ello y, en consecuencia, la motivación del acto revocatorio dejará constancia expresa acerca de los elementos de juicio que llevaron al ente administrativo a concluirlo así" (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-336 del 15 de julio de 1997).

Por otra parte, cabe destacar que la posibilidad de acudir ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no constituye un factor que excluya la acción de tutela, en aplicación del principio de subsidiariedad (artículo 86 C.P.), puesto que el otro medio de defensa debe apreciarse en concreto (ver Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión. Sentencia T-03 de 1992) y, dado que se trata de una mujer de 60 años, con precario estado de salud, esa otra vía no alcanza el grado de idoneidad suficiente para proteger oportunamente los derechos vulnerados. Cabe anotar que, como en el presente asunto se trata de la arbitraria ejecución de un acto administrativo que, según el ordenamiento jurídico ha debido ser ineficaz, por no haber sido notificado en debida forma, no es evidente que la vía adecuada para poner fin a la alegada violación de derechos, sea la acción de nulidad y restablecimiento del derecho -en la cual es procedente pedir la suspensión provisional del acto administrativo en cuestión-. Ahora bien, en el proceso de reparación directa, mecanismo de protección que en principio es el apropiado para atacar este tipo de actuaciones administrativas, no se contempla la posibilidad de pedir la suspensión provisional de la vía de hecho en que ha incurrido la autoridad demandada, motivo por el cual la idoneidad de este medio de defensa judicial para proteger el derecho afectado resulta en entredicho.

En consecuencia, se revocarán las decisiones de instancia y se concederá la tutela del derecho fundamental al debido proceso administrativo (artículo 29 C.P.), ordenando que se paguen todas las sumas adeudadas y que se continúen cancelando oportunamente las mesadas respectivas.

En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,