Sentencia de Tutela nº 958/01 de Corte Constitucional, 6 de Septiembre de 2001

Hechos

Como consecuencia del terremoto de 1999, M.H.H.D. solicitó ante el Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo del Eje Cafetero -FOREC- subsidio para la reconstrucción o reparación de su vivienda, afectada por el sismo. Para tal efecto adjuntó la información que la entidad exige. Entre los documentos, se encuentra certificación expedida por el Secretario de Despacho en Asuntos de Gobierno y Gestión Comunitaria del Municipio de Quimbaya, sobre la calidad de damnificada del sismo.

Según la demandante, el FOREC aprobó, con número de desembolso 4249 del 27 de octubre de 2000, un subsidio por un valor de $ 8' 036.640.oo, el cual no se ha desembolsado por cuanto la Cámara Junior Misión Quimbaya no ha expedido autorización para retirar dicha suma. Según aduce la demandante, dicha entidad se ha negado a expedir la carta alegando que al momento del siniestro "no me encontraba habitando la casa".

Por los anteriores hechos presentó demanda de tutela, por considerar violados sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad. En su concepto, habiéndose aprobado el subsidio, la Cámara Junior viola el debido proceso al negar la expedición de la carta de autorización de retiro de los recursos, cuando ya se ha agotado el proceso administrativo. Respecto a las causas por las cuales considera violado el derecho a la igualdad, señala que a otras personas a quienes ya se les aprobó el subsidio, ya les ha sido entregado.

Actuación procesal

Correspondió al Juez Primero Promiscuo Municipal de Quimbaya conocer de la tutela. La juez solicitó a la Cámara Junior Misión Quimbaya y al FOREC que explicaran su actuación en frente al caso de la demandante.

La Cámara Junior Misión Quimbaya explicó al A-quo que ante la posibilidad de que un número importante de personas afectadas por el sismo quedaran desprotegidas debido al eventual cierre de subsidios por parte del FOREC, se procedió a incorporar "a todos los solicitantes de subsidios en el Sistema y de manera provisional se les hizo petición de subsidio por el valor máximo..., esa solicitud se realizó a pesar de que algunos de esos inmuebles no se habían evaluado en ese instante por la cantidad de viviendas afectas en este municipio". Ello explica que varios peticionarios recibieron carta de aprobación del subsidio por parte del FOREC. "pero la llegada de esta carta y la posterior visita de evaluación a los inmuebles arrojaba como resultado que el inmueble no presentaba daños por el terremoto o no ameritaban intervención o estaban en proceso de construcción, es decir, no tenía derecho al subsidio por ese tipo de circunstancias y lo cual puede ser la confusión que presenta la señora...". Lo anterior, por cuanto las normas que regulan la asignación de los subsidios disponen que debe tratarse de inmuebles destinados para la vivienda familiar, lo que excluía viviendas que estaban en proceso de construcción al momento del sismo.

Se verificó que la vivienda de la demandante estaba en proceso de construcción al momento del sismo. Inclusive, ella misma lo manifiesta en su solicitud.

De ahí que mediante oficio del 9 de agosto de 2000 se le informó que no tenía derecho al subsidio. De manera extemporánea la demandante repuso la decisión, la cual fue confirmada el día 19 de septiembre de 2000.

Así mismo, por petición del juzgado, remitieron copias de la solicitud presentada por la demandante, de las fotografías tomadas al inmueble, del concepto técnico que indica que se trata de un inmueble en obra negra y de la decisión, notificada a la demandante, de no reconocerle el subsidio por tratarse de una vivienda en construcción al momento del sismo.

El FOREC, por su parte, considera que la demandante no puede alegar violación alguna al debido proceso, habida consideración de que nunca se le notificó un acto administrativo reconociéndole el subsidio y que se siguió el trámite previsto para este tipo de solicitudes. Explicó el procedimiento seguido en los siguientes términos:

"La ONG que tiene el contrato de Gerencia Zonal recibe la documentación presentada por el peticionario, la estudia y si se la ve viable solicita el subsidio al Fondo, donde con base en la información por ellos suministrada y una vez cruzados los datos con la información del IGAC, Fasecolda, Notariado y Registro y las consultas internas con otras gerencias zonales, se aprueba o se devuelve con inconsistencia; en este estado, si la ONG encuentra alguna irregularidad en un subsidio que había sido tramitado para aprobación, está en capacidad de no comunicarlo al interesado hasta tanto no verifique su viabilidad, y en caso de no encontrarlo viable, puede devolverlo al FOREC para su anulación. Una vez aprobado el subsidio, y antes de ser notificado, se ordena su desembolso, para que se tramite a la mayor brevedad la entrega de recursos al beneficiario".

Según el FOREC, el acto de aprobación del subsidio directo se notifica personalmente, razón por la cual, antes de la notificación es posible que la ONG realice los estudios sobre eventuales irregularidades no advertidas al momento de presentar la solicitud de subsidio ante el FOREC.

Por su parte, la juez ordenó la práctica de una inspección al inmueble sobre el cual la demandante solicitó subsidio. Del acta de inspección, realizada el 19 de enero de 2001, se desprende que se trata de un inmueble en obra negra, sin techo, con maleza, con paredes a media altura. A partir de lo que se pudo observar, en el acta se dejó constancia de la imposibilidad de establecer si los ladrillos que se encontraban en el suelo se encontraban en dicho lugar como consecuencia del terremoto o por otras acciones. Así mismo, se indicó que el estado del inmueble hacía imposible su uso para vivienda.

Sentencias de primera y segunda instancia

Mediante sentencia del 25 de enero de 2001, El Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Quimbaya negó la tutela. En su concepto, al comprobarse que la demandante no tenía derecho al subsidio, debido a que el inmueble estaba en construcción y, al establecerse que el subsidio fue aprobado a un elevado número de personas, de manera provisional, no existe violación a los derechos al debido proceso y a la igualdad.

La demandante impugnó la decisión del A-quo, reiterando los argumentos expuestos en su demanda de tutela. El Ad-quem confirmó la decisión, por las mismas razones expuestas por el Juzgado 2 Civil del Circuito de Armenia de primera instancia.

Competencia

1. Esta Corporación es competente para revisar las decisiones proferidas en el trámite de la petición de amparo formulada por M.H.H.D., según lo disponen los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en concordancia con lo preceptuado en los artículos 33, 34 y 35 del Decreto 2195 de 1991.

   Problema jurídico

2. En concepto de la demandante el FOREC y la Cámara Junior de Colombia-Misión Quimbaya-, le reconocieron el derecho al subsidio como damnificada del terremoto de Armenia en 1999. Ella asegura que el derecho al subsidio se deriva, no sólo de la manifestación hecha por los administradores del Fondo, sino del hecho de que su vivienda, en construcción al momento del fenómeno natural, sufrió averías. Asegura que únicamente de esta manera se protege su derecho constitucional a la vivienda digna, pues en la actualidad habita, en calidad de arrendataria, en una edificación que está en mal estado, cuyo dueño no recibió subsidio por el hecho de que no estaba destinado a la vivienda del propietario.

   En opinión del FOREC y de la Cámara Junior de Colombia, por el contrario, la demandante no puede ser beneficiaria del subsidio en razón de que las normas que regulan la materia disponen que únicamente serán beneficiarias aquellas personas que perdieron su vivienda o cuyas viviendas resultaron averiadas. La demandante carecía de vivienda, pues estaba en construcción, razón por la cual no cae en el supuesto de hecho de las normas pertinentes.

   Los jueces de instancia consideran que no existe violación de los derechos fundamentales de la demandante, por cuanto el subsidio únicamente se reconoció para la reconstrucción o reparación de viviendas habitadas al momento del sismo, y no para concluir obras iniciadas antes del terremoto.

   Se observa que en el presente caso existen dos problemas distintos. El primero, relacionado con la naturaleza jurídica de la carta mediante el cual se comunicó a la demandante que se había aprobado un subsidio, carta que se remitió a un número indeterminado de personas, el cual, en concepto de la demandante es, en últimas, un acto administrativo que reconoce un derecho público subjetivo, en tanto que los demandados consideran que no tiene dicha calidad, pues nunca se trató de un acto notificado.

   El segundo problema tiene que ver con el concepto de vivienda aplicable al caso, pues la demandante considera que incluye aquellos inmuebles en construcción, en tanto que el FOREC señala que se trata de inmuebles que al momento del sismo se encontraban habitados.

   La Corte se ocupará de los dos temas, comenzando por el segundo. En este orden de ideas, primero le corresponderá determinar si interpretar el concepto de vivienda como inmueble habitado constituye un criterio constitucionalmente válido para distinguir, entre quienes fueron afectados de alguna manera por el terremoto de 1999, aquellos que tienen derecho a subsidio para enfrentar la destrucción o avería del inmueble como consecuencia del fenómeno natural. Luego habrá de analizar la cuestión relativa al presunto acto administrativo.

   El derecho a la vivienda digna. Distinción de obligaciones estatales. Situaciones de debilidad manifiesta.

3. En reiterada jurisprudencia, esta corporación ha señalado que los derechos sociales no son susceptibles de protección mediante la tutela. La posición de la Corte se ha basado en la idea de que in abstracto, tales derechos no confieren derechos subjetivos a los asociados Sentencia SU-225 de 1998. Empero, ha distinguido situaciones bajo las cuales existe un derecho subjetivo sea por la transmutación Sentencia SU-599 de 1999, por la conexidad con un derecho fundamental Posición planteada desde la sentencia T-406 de 1992 o por la afectación del mínimo vital Ver, en particular, las sentencias T-462 de 1992, SU-111 de 1997 y SU-995 de 1999, casos en los cuales es posible que se brinde la protección mediante la acción de tutela. Con todo, también ha de admitirse que, conforme la interpretación oficial internacional de los derechos económicos, sociales y culturales, obligatoria en virtud de lo dispuesto en el artículo 93 de la Constitución, tales derechos contienen elementos que son de inmediata exigibilidad, como ocurre respecto de las obligaciones estatales de respeto y protección que se derivan de los derechos en cuestión Sobre este punto, ver observación general CESCR 14/12/90. En este orden de ideas, no puede asumirse que por el mero hecho de que está en juego un derecho económico, social o cultural, la tutela no sea procedente. Será necesario siempre que se establezca si el caso cae bajo alguna de las categorías fijadas por la Corte (transmutación, conexidad o mínimo vital) o responde a las obligaciones estatales de protección o respeto.

4. El artículo 51 de la Carta consagra el derecho a la vivienda digna. La Corte Constitucional no ha sido unívoca en el tratamiento de este derecho, pues en algunas ocasiones ha destacado una naturaleza fundamental Sentencia T-172 de 1997 y, por lo mismo, susceptible de protección directa mediante la tutela. En otras, le ha asignado una calidad prestacional, de manera que está sujeta a desarrollos progresivos Sentencia T-495 de 1995, C-383 de 1999 y C-955 de 2000, razón por la cual de él no se derivan derechos subjetivos Sentencia T-495 de 1995, aunque puede ser protegido mediante tutela cuando opera el factor de conexidad Sentencia T-617 de 1995 o se afecte el mínimo vital Aspecto que se infiere de la sentencia C-217 de 1999.

   Esta dificultad para definir la naturaleza jurídica del derecho a la vivienda digna, responde al hecho de que su configuración positiva es compleja, pues contempla diversas hipótesis que, por lo mismo, exigen tratamientos jurídicos distintos. En primera medida, el artículo 51 establece que se reconoce el derecho a la vivienda digna a todos los colombianos. En este aparte, la textura normativa no se diferencia en absoluto de derechos de innegable carácter fundamental, como el derecho al libre desarrollo de la personalidad. De ahí que pueda afirmarse que todo colombiano tiene derecho a que el Estado respete el ejercicio de su derecho y que le proteja contra todo aquel que pretenda desconocerlo. Tal es el caso analizado en la sentencia T-172 de 1997, en el cual unas mujeres solicitaban que no fueran desalojadas del sitio de habitación. En dicha oportunidad, el Estado no estaba realizando un acto calificable de prestacional, sino que se buscaba que se protegieran derechos (o, mejor, supuestos derechos).

   Caso distinto es lo concerniente al resto de la norma constitucional. En ella se establecen obligaciones que claramente aluden a aspectos de desarrollo progresivo del derecho: fijar condiciones para hacer realidad el derecho; promoción de planes para atender a la población más pobre; diseño de sistemas de financiación adecuados; promoción de ciertas formas de ejecución de los planes de vivienda. En suma, puede sostenerse que la Constitución fija las bases para una política de vivienda que, naturalmente, deben conducir a que todos los colombianos puedan disfrutar del derecho en cuestión Sentencia C-995 de 2000.

   El derecho a la vivienda digna, debe observarse, no se reduce a un derecho a ser propietario de la vivienda en la que se habita. Ello constituye una de las opciones, claramente vinculado a los planes de financiación a largo plazo. Por el contrario, la vivienda digna se proyecta sobre la necesidad humana de disponer de un sitio de vivienda, sea propio o ajeno, que reviste las características para poder realizar de manera digna el proyecto de vida. La Corte se ocupó de este punto al analizar el Decreto 196 de 1999 Sentencia C-217 de 1999, ocasión en que señaló que el subsidio de vivienda, para atender a las personas afectadas por el terremoto del año 1999, no podía beneficiar a más de un inmueble de una persona, mientras existieran pretensiones de subsidios para reconstrucción o reparación de viviendas de habitación de otras personas. De ello se sigue, que una vez atendidos los propietarios de sus propios inmuebles, era posible asignar subsidios para reparar o reconstruir viviendas destinadas al arrendamiento.

5. El principio de dignidad humana, base última del sistema jurídico, exige del Estado y de los particulares un compromiso permanente por respetar los valores de igualdad, libertad y solidaridad, así como por asegurar la realidad del debido proceso. De ahí que no pueda entenderse que la misión estatal se limite a la protección de la libertad y sus desarrollos concretos o a la igualdad y sus elementos concretos. Por el contrario, el respeto por la dignidad humana supone un reparto igualitario (sea formal o material) de las condiciones de ejercicio de la libertad. En este punto, ha de tenerse presente que la realización de la libertad depende, en gran medida, de las condiciones materiales, de suerte que la interpretación de los derechos constitucionales, sean fundamentales o no, ha de tener por norte la consecución de la real igualdad. El mandato constitucional de brindar especial protección a las personas en situación de debilidad manifiesta tiene por objeto que el actuar estatal se oriente a la remoción de las causas de la debilidad o a paliar la situación de debilidad (con miras a su superación). En estas condiciones, la erradicación de situaciones injustas Sentencia SU-225 de 1998 en las cuales se hace más patente la debilidad, impone al juez considerar las consecuencias de su decisión Sentencia C-021 de 1993.

   Las personas víctimas de situaciones sociales extremas Como ocurre con los desplazados T-227 de 1997 y SU-1150 de 2000 o de los embates de la naturaleza Estas situaciones no deben entenderse taxativas., constituyen, entre el espectro de personas en situación de debilidad manifiesta, aquellas que los sufren en mayor medida, por razón del desarraigo, destrucción de la base material que sustenta su proyecto de vida, así como por la grave afectación del tejido social al cual pertenecen. De ahí que deban ser destinatarios de excepcionales mecanismos de protección, pues la capacidad real para realizar su proyecto de vida se ha visto sometida a una reducción incompatible con un Estado social de derecho. Ello no quiere decir que sus intereses se impongan sobre los intereses de grupos humanos que igualmente están en condiciones de debilidad, como ocurre con quienes padecen la pobreza estructural, los ancianos desatendidos, los niños, los enfermos o la población privada de la libertad. Sin embargo, estos deben ser los destinatarios de programas y proyectos permanentes, en el sentido de que deben permanecer como tales mientras existan condiciones materiales de desigualdad, en tanto que los primeros, han de ser los beneficiarios de mecanismos de atención de situaciones excepcionales (así la excepcionalidad se torne estructural, como ocurre con los desplazados, pues la miseria humana nunca podrá asumirse como algo admisible en el Estado social), por hallarse comprometido su mínimo vital.

   Estos criterios han de fungir como guía de interpretación para enfrentar, en materia de vivienda, las necesidades de la población en situaciones de debilidad manifiesta, así como en el reparto de los recursos necesarios para atender la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales. De ahí que junto a los programas de vivienda social y los mecanismos (adecuados) de financiación a largo plazo, deben existir planes para atender a quienes están en la situación de extrema debilidad: desplazados y víctimas de desastres naturales.

   Vivienda como habitación.

6. El FOREC ha señalado que para efectos de distribuir los subsidios directos para la reconstrucción o reparación de las viviendas de las personas afectadas por el terremoto de 1999, se ha entendido por vivienda aquel inmueble destinado para la habitación al momento del sismo. De allí que se hayan excluido como beneficiarios, aquellas personas que estaban construyendo su vivienda en dicha época. Con ello se identifica la población que ha de ser objeto de asistencia estatal. En concepto de la demandante, ella también requiere asistencia, razón por la cual considera que no puede ser excluida del grupo de beneficiarios del subsidio.

   La obligación estatal de atender prioritariamente a la población en condiciones de debilidad manifiesta, implica que los escasos recursos han de utilizarse de la manera más efectiva, de suerte que realmente conduzcan a la superación de la situación de debilidad. Entre los factores que se cuentan para lograr dicho uso efectivo, está la identificación, con base en criterios claros, de los beneficiarios de la asistencia.

   En el presente caso, se ha optado como criterio la habitabilidad de la vivienda al momento del sismo. La Corte considera que dicho criterio resulta constitucionalmente válido, pues permite distinguir entre quienes han visto pospuestos sus proyectos de vida (personas cuyas viviendas estaban en proceso de construcción, salvo que la avería o la destrucción implique una pospuesta definitiva de la realización del proyecto de vida) y aquellas personas cuyos proyectos fueron súbita y gravemente afectados. Son los últimos quienes han quedado en situación de debilidad manifiesta y, por lo mismo, han de ser los destinatarios de los programas excepcionales de atención.

   Podría objetarse que los primeros -aquellos cuyas viviendas estaban en proceso de construcción-, también requieren de la ayuda del Estado. La Corte comparte esta apreciación; empero, dado que sus situaciones personales encuadran dentro de condiciones estructurales de inexistencia de plenas condiciones para lograr la igualdad real, ellos han de ser beneficiarios de los planes permanentes de atención estatal, dispuestos por el artículo 51 de la Carta: planes de vivienda de interés social y planes de financiamiento a largo plazo.

7. En el caso concreto ha de tenerse en cuenta que la demandante no carece de una vivienda. Como ella lo indicó al juez de primera instancia, ella habita en el mismo domicilio que habitaba al momento del sismo. Así las cosas, el hecho de que ella deba acudir a los planes permanentes de atención al derecho a la vivienda digna, no implica que ella se encuentre desprotegida frente al ejercicio del derecho. Como se indicó arriba, este derecho no se limita a la promoción de la propiedad de la vivienda, sino que incluye el derecho a tener un lugar digno donde vivir, sin que la propiedad importe el dominio sobre el inmueble.

8. Así las cosas, no puede sostenerse que el trato diferencial al cual es sometida la demandante sea discriminatorio, pues no le impone una carga desproporcionada. Antes bien, como se ha demostrado, el criterio responde a un fin constitucionalmente válido -protección a las personas en situación de debilidad manifiesta-, es útil, en cuanto permite focalizar la atención; necesario para garantizar una efectiva acción estatal y no es desproporcionado, en la medida en que la demandante puede acudir a los mecanismos ordinarios de superación de las condiciones de desigualdad, además de que tiene un lugar de vivienda. Por lo tanto, por este aspecto la tutela no procede.

   Debido proceso. Otro medio de defensa judicial.

9. De la demanda de tutela se desprende que la demandante considera que la carta que recibió, en la cual se indicaba que había sido beneficiaria del subsidio, constituye un acto administrativo que reconoce un derecho subjetivo, razón por la cual no podía el FOREC y la Cámara Junior Misión Quimbaya negarse a expedir la carta de autorización para disfrutar de los recursos del subsidio. El FOREC y la Cámara Junior Misión Quimbaya, por el contrario, consideran que se trata de un acto preparatorio de un acto administrativo, que nunca se dictó por el hecho de que la demandante no cumple con los requisitos para ser beneficiaria del subsidio.

   En realidad está en discusión la naturaleza jurídica de un acto de la administración. No le corresponde a la Corte entrar a estudiar dicha naturaleza. Antes bien, la demandante cuenta con otros mecanismos de defensa, ante la jurisdicción contenciosa administrativa para demandar el cumplimiento de lo que ella considera un acto administrativo. De ahí que, al existir otro medio de defensa, no proceda la tutela.

En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,