Sentencia de Tutela nº 963/01 de Corte Constitucional, 10 de Septiembre de 2001

1. HECHOS.

   El actor, en representación de los niños nacidos a partir del mes de diciembre de 2000, en el municipio de Sucre -Cauca-, presentó acción de tutela el siete (7) de marzo de 2001, contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, con el fin de que se ordene al Registrador Nacional y al Registrador Departamental, nombrar o comisionar a un funcionario para que realice las labores de registro civil e identificación de los menores nacidos a partir de la segunda semana del mes de diciembre de 2000, en el municipio de Sucre - Cauca-.

   Señala que mediante ordenanza 09 de 10 de diciembre de 1999, se creó el municipio de Sucre en el departamento del Cauca. Posteriormente, se realizó la elección del Alcalde Municipal y se dio apertura a las correspondientes oficinas. Igualmente, "la Registraduría atendió al público y cumplió sus funciones hasta la primera semana del mes de diciembre del año 2000, desde esa fecha no se ha hecho presente el Registrador Municipal". En consecuencia, los nacimientos y demás actos propios de identificación de las personas, como el registro civil de nacimiento no se está cumpliendo.

   Expresa que desde la segunda semana del mes diciembre de 2000, se han presentado más de treinta nacimientos y ninguno de estos menores recién nacidos, poseen su respectivo registro, situación que vulnera los derechos fundamentales de los niños.

2. La demanda de tutela.

   El actor considera que la conducta omisiva del Registrador desconoce el derecho al nombre, la salud, la seguridad social, la vida y en general los derechos de los niños, razón por la que impetra la acción de la referencia.

3. Pretensión.

   Pide que se ordene a la Registraduría Nacional del Estado Civil, que nombre o comisione a un funcionario para que realice los registros civiles de nacimiento de los niños nacidos en el municipio de Sucre - Cauca, a partir del mes de diciembre de 2000.

4. Actuación Procesal

   El escrito de tutela y sus anexos, fue presentado ante el Juzgado Primero (1) Penal del Circuito de El Bordo -Cauca-, quien de conformidad con el artículo 1 del decreto 1382 de 2000, remitió la acción de tutela ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán, por considerar que la competencia para conocer sobre este asunto, radicaba en dicho despacho judicial.

   El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán, mediante auto de nueve de marzo de 2001 (fls 20 a 22), decidió aplicar la excepción de inconstitucionalidad respecto del artículo 1 del decreto 1382 de 2000, conforme a lo dispuesto por la Corte Constitucional en auto ICC-118 de 26 de septiembre de 2000 M.P.A.B.S..

   En consecuencia, consideró que el asunto debe seguir lo dispuesto por el legislador en el artículo 37 del decreto 2591 de 1991, conforme a lo cual es el factor territorial y no otro, el que cuenta para establecer la competencia. Por tanto, afirmó que ella radica en cabeza del funcionario del lugar donde tiene ocurrencia la amenaza o vulneración del derecho fundamental que motiva la solicitud.

   Por consiguiente, como la acción de tutela se dirige únicamente en contra de la Registraduría Nacional del Estado Civil con sede en Bogotá, la competencia radica en un juez de la especialidad escogida por el actor, y en el territorio en donde se produce la violación, razón por la que ordenó remitir la acción de la referencia al Juzgado Civil del Circuito de Bogotá, reparto.

5. Sentencia de única instancia.

   Mediante sentencia del dieciocho (18) de abril de dos mil uno (2001), el Juzgado Quince Civil del Circuito de Bogotá, denegó el amparo solicitado por el actor.

   Para el despacho judicial, no puede un juez de tutela invadir la esfera de la competencia de los entes estatales o inmiscuirse en la toma de decisiones, mucho menos fijar un procedimiento y requisitos distintos a los señalados en al ley. Es decir, el juez de tutela no podría ordenar que se fije una partida presupuestal o que se nombren funcionarios para que atiendan la registraduría municipal, pues se requiere agotar los conductos regulares tales como tener disponibilidad presupuestal, emitir decretos o resoluciones de distribución de recursos, y decretos de nombramiento de funcionarios, bien en encargo, en propiedad, u comisión.

   Por tanto, concluyó que no es la acción de tutela, el medio legal para buscar la defensa de los derechos de los niños, debido a que por su naturaleza, la acción de amparo es de carácter subsidiario, a menos que se trate de evitar un perjuicio irremediable.

Primera. Competencia.

La S. es competente para decidir, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 241, numeral 9o., de la Constitución, y 33 y 34 del decreto 2591 de 1991.

Segunda. Lo que se debate.

2.1. Corresponde a esta S. establecer si, en el presente caso, la Registraduría Nacional del Estado Civil ha vulnerado derecho fundamental alguno de los menores nacidos a partir del mes de diciembre de 2000, en el municipio de Sucre - Cauca con las omisiones que el actor al actuar en representación de estos narra en su escrito de tutela. En especial, si la falta de registro civil de nacimiento, desconoce los derechos fundamentales de los niños, el nombre, la vida, seguridad social, y salud, que se alegan como transgredidos.

2.2. El juez de instancia consideró que el amparo solicitado no estaba llamado a prosperar, por cuanto la situación presentada, escapa de la competencia de un juez de tutela.

Tercera. Aclaración Previa.

3.1. Antes de entrar al análisis del asunto en revisión, es menester advertir que, el actor está legitimado para interponer la acción de tutela de la referencia, en representación de los niños nacidos en el municipio de Sucre - Cauca, a partir del mes de diciembre de 2000, en procura de la protección de sus derechos fundamentales, pues esta Corporación, en diferentes pronunciamientos ha avalado la legitimidad de todas las personas para exigir el cumplimiento de los derechos de los niños.

"La consideración del niño como sujeto privilegiado de la sociedad produce efectos en distintos planos. La condición física y mental del menor convoca la protección especial del Estado y le concede validez a las acciones y medidas ordenadas a mitigar su situación de debilidad que, de otro modo, serían violatorias del principio de igualdad (CP art. 13). Dentro del gasto público social, las asignaciones dirigidas a atender los derechos prestacionales en favor de los niños deben tener prioridad sobre cualesquiera otras (CP art. 350). Todas las personas gozan de legitimidad para exigir el cumplimiento de los derechos de los niños y la sanción de los infractores (CP art. 44). La coordinación de derechos y la regulación de los conflictos que entre éstos se presenten en el caso de que se vea comprometido el de un menor, debe resolverse según la regla pro infans (CP art. 44). Se observa que el trato especial que se dispensa al niño, lejos de ser un intento de conferirle protagonismo, no es otra cosa que un ensayo de igualación que realiza el mismo Constituyente: como el niño no sabe ni puede pedir, la Constitución autoriza a todos a que pidan por él; como el niño no puede hacer que sus derechos se impongan cuando entren en conflicto con los de los demás, la Constitución define directamente su prevalencia". (Sentencia T-143 de 5 de marzo de 1999 M.P.C.G.D..

3.2. En el mismo sentido pueden consultar las sentencias T- 462 de 1993, C-041 de 1995, T-106 de 1996, T-715 de 1999 entre otras.

Cuarta. Como reconocimiento de su personalidad jurídica, todo niño tiene derecho a ser inscrito en el registro civil, por ser a través de este acto como la persona adquiere la capacidad de ser sujeto de derecho y de obtener la protección por parte del Estado.

4.1. La inscripción en el registro civil, es un procedimiento que sirve para establecer, probar, y publicar todo lo relacionado con el estado civil de las personas, desde su nacimiento hasta su muerte.

La doctrina ha señalado, que el estado civil es un conjunto de situaciones jurídicas que relacionan a cada persona con la familia de donde proviene, o con la familia que ha formado y con ciertos hechos fundamentales de la misma personalidad.

Igualmente, el decreto 1260 de 1970 artículo 1, señala que el estado civil de una persona es su situación juridica en la familia y la sociedad, determina su capacidad para ejercer derechos y contraer ciertas obligaciones, es indivisible, indisponible e imprescriptible. Por tanto, cada acto o hecho debe ser inscrito en el correspondiente registro.

4.2. ¿Quien es el encargado de llevar el registro civil de las personas?

La función de registrar, en principio, estaba radicada únicamente en cabeza de los notarios, pues nuestra legislación, atendiendo la confianza social que merecía el notario y que justificaba la atribución de la fe pública, asignaba esta importante tarea en dichos funcionarios.

Posteriormente, la necesidad de los servicios que prestan los notarios y los que implican el registro civil, hizo que la prestación del registro civil de las personas, se atribuya paulatinamente a la Registraduría del Estado Civil.

Así, por disposición del artículo 60 de la ley 96 de 1985, a partir del 1 de enero de 1987, la Registraduría Nacional del Estado Civil, asumió gradualmente el registro civil de las personas. Los notarios y demás funcionarios encargados continúan prestando esta función hasta cuando de ella se hagan cargo los registradores o sus delegados, según determinación del Registrador del Estado Civil. Esta disposición fue recogida en el decreto-ley 2241 de 1986, artículo 217, declarado exequible por esta Corporación en sentencia C-896 de 1999, en donde se manifestó que:

"la Corte estima que la norma acusada, leída en su texto completo, resulta ajustada a la Carta. En efecto, la disposición constitucional contenida en el artículo 266 superior, indica que el registrador del estado civil ejercerá las funciones que establezca la ley, incluida la dirección y organización del registro civil. Si bien no impone que dicho registro sea llevado en forma exclusiva por dicho funcionario, como lo establecía el texto inicialmente propuesto a los constituyentes que fue expresamente descartado por ellos, tampoco prohíbe esta posibilidad, dejando a la ley la determinación del punto. Al decir la Carta que el registrador "ejercerá las funciones que establezca la ley", atribuye al legislador la competencia de regulación de las facultades de este funcionario, incluida la de llevar el registro del estado civil.

(...)

Esta Corporación ha sostenido reiteradamente, con fundamento en los numerales 1º y 2º del artículo 150 de la Constitución Política, que el Legislador, como supremo representante del poder soberano del pueblo, ostenta una libertad de configuración normativa de carácter general. Esta potestad le permite, a partir de consideraciones políticas, de conveniencia y de oportunidad, desarrollar la Constitución en los términos de su propia competencia, y dentro de los límites impuestos por los principios y valores superiores.

En la norma bajo examen, el legislador, en uso de esta potestad, ha estimado conveniente y oportuno que la Registraduría empiece y continúe adelantando un proceso de asunción gradual de la función registral, hasta que una vez dadas las condiciones de capacidad funcional en esa entidad, el registrador determine que de ella sean relevadas todas las demás autoridades y personas que colaboran con dicho registro. Visto que el constituyente no prescribió, pero tampoco prohibió la exclusividad en el ejercicio de la función registral, la Corte aprecia que la norma acusada, en su texto íntegro, no excede los términos constitucionales y se ubica dentro del ámbito de libertad configurativa que le incumbe al legislador".

Es decir, a pesar de que la función de registrar no es exclusiva, pues son encargados de llevar el registro civil de las personas dentro del territorio nacional, los notarios, o en su defecto los alcaldes municipales, es la Registraduría Nacional del Estado Civil, quien tiene la responsabilidad genérica de dirigir y organizar todo lo relacionado con el registro civil de las personas, de conformidad con la Constitución Política artículo 266.

4.3. Sentado lo anterior, esta S. de Revisión entra a analizar si efectivamente, dentro de la acción de tutela de la referencia, la Registraduría Nacional del Estado Civil, ha vulnerado el derecho a la personalidad jurídica de los niños nacidos a partir del mes de diciembre de 2000, en el municipio de Sucre - Cauca.

4.4. Tal como lo señala la Constitución, los derechos de los niños son de naturaleza prevalente y corresponde a la familia, la sociedad y el Estado, garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos.

Dentro de este contexto, sería absurdo pensar que el Estado pueda garantizar los derechos de un menor, de quien no tiene conocimiento de su existencia física, pues no se ha llevado a cabo la inscripción en el respectivo registro civil, hecho éste que permite saber que nació una persona, y le reconoce como atributo de su personalidad el derecho al nombre y a su nacionalidad.

Por tanto, de conformidad con el artículo 45 del decreto 1260 de 1970, los padres; los ascendientes; los parientes mayores mas próximos; los directores o administradores del establecimiento público o privado en que haya ocurrido el nacimiento; la persona que haya recogido al recién nacido abandonado; la persona que se haya hecho cargo del recién nacido expósito, en su orden, están en el deber de denunciar los nacimientos y solicitar su registro y la entidad encargada en la obligación de realizarlo.

4.5. Pero qué pasa cuando dicho deber desea ser cumplido por las personas encargadas de ello, no obstante, esto no puede ser satisfecho, pues, en determinado municipio, no se ha previsto qué persona llevará el registro civil.

La S. considera, que deben cumplirse los mandatos legales y si el municipio carece de registrador y de notario, debe el Estado con la mayor prontitud solucionar dicha situación, incluso, la inscripción del registro civil, debe realizarse ante el Alcalde municipal, quien como lo señala el artículo 10 del decreto 2158 de 1970, es, "en su defecto, el encargado de llevar el registro del estado civil de las personas".

4.6. En consecuencia, la no inscripción en el registro civil, carece de justificación y merece ser reprochada, pues no es razonable que por medio de la ley se exija el cumplimiento de determinadas conductas, y a su vez, no se proporcionen los elementos necesarios para su realización, ya que se está desconociendo el derecho a la personalidad jurídica de los menores recién nacidos, contemplado en el artículo 14 de la Constitución, derecho que como lo ha señalado esta Corporación, "no se reduce únicamente a la capacidad de la persona humana a ingresar al tráfico jurídico y ser titular de derechos y obligaciones sino que comprende, además, la posibilidad de que todo ser humano posea, por el simple hecho de existir e independientemente de su condición, determinados atributos que constituyen la esencia de su personalidad jurídica e individualidad como sujeto de derecho. Son los llamados atributos de la personalidad. Por consiguiente, cuando la Constitución consagra el derecho de toda persona natural a ser reconocida como persona jurídica (CP art. 14) está implícitamente estableciendo que todo ser humano tiene derecho a todos los atributos propios de la personalidad jurídica". (Sentencia C-109 de marzo de 1995, M.P.A.M.C..

4.7. Con fundamento en estas consideraciones, es claro que esta S. de Revisión no puede confirmar la decisión de instancia que se revisa, pues en ella se afirma que la negativa u omisión en el registro civil de los niños, no vulnera ningún derecho fundamental y escapa de la competencia de la acción de tutela, por cuanto su naturaleza es de carácter legal y existen mecanismos de protección, distintos para su reconocimiento. Razonamientos que, de hecho, contrarían las sentencias de la Corte, pues el juez de tutela debe analizar cada situación en particular y si existe vulneración de algún derecho fundamental, como es en este caso, los derechos de los niños, en especial su personalidad jurídica, su competencia en aras de la protección constitucional de un derecho consagrado en la Carta Política, está por encima de cualquier razonamiento de naturaleza legal.

4.8. Así, al analizar el caso en estudio, vemos que en el departamento del Cauca, existe un nuevo municipio, que se denomina municipio de Sucre, creado mediante ordenanza 09 de diciembre 10 de 1999. Este municipio, según el actor, cuenta con un Alcalde, y la primera semana del mes de diciembre de 2000, la registraduría cumplió sus funciones. Sin embargo, desde esa fecha, hasta la fecha de instaurar la acción de tutela - 07 de marzo de 2001- la registraduría no se ha hecho presente, razón por la que los nacimientos ocurridos con posterioridad no han sido registrados.

4.9. Por su parte, la Registraduría Nacional del Estado Civil, a través del jefe de la oficina jurídica, atendiendo el requerimiento hecho por la Corte para sustanciar la acción de la referencia, en oficio de 21 de agosto de 2001, manifestó, que en la actualidad no existe el cargo de Registrador del Estado Civil para el municipio de Sucre - Cauca y de conforme a lo dispuesto en el decreto 1012 de 2000, el cargo de Registrador del Estado Civil, para el municipio de Sucre, está creado a partir del año 2002.

Expresó que el señor J.A.S.G. fue designado para asumir funciones de Registro Civil en el municipio de Sucre los días 16, 17, 23 y 24 de abril de 2001.

De igual manera, advirtió que para atender inscripciones de registro civil, la Gerencia de Talento Humano, solicitó a la Gerencia Administrativa y Financiera disponibilidad presupuestal para pago de viáticos de dos de los funcionarios de la delegación del Cauca, con el fin de que se desplacen hacía los Municipios de Villa Rica y Sucre - Cauca, los días 18, 19, 26, 28, 30 y 31 de julio del presente año.

Finalmente, la entidad demandada señaló que los delegados del Registrador Nacional, han venido periódicamente asignando funciones de Registro Civil en el Municipio de Sucre - Cauca.

4.10. Ha de concluirse entonces, que si bien, en principio, la Registraduría ha tratado de dar solución al problema de los menores nacidos en el municipio de Sucre, el desplazamiento de las personas encargadas no es permanente, es decir, existen muchos niños que al mes de nacidos no obtienen su inscripción en el registro civil, tal como lo ordena la ley, sino que deben esperar y estar atentos a la fecha en que la Registraduría envíe a los funcionarios delegados para ello.

Esta circunstancia, desconoce no sólo las normas constitucionales, sino también las normas legales, pues la importancia que la ley le otorga a la inscripción en el registro civil de nacimiento, al exigir que sea máximo dentro del mes siguiente a su ocurrencia (artículo 48 decreto 1260 de 1970), es precisamente, una disposición que protege los derechos fundamentales del recién nacido, para que pueda adquirir los atributos esenciales de su personalidad, entre otros el nombre, que servirá para identificarlo y otorgarle ciertos derechos autónomos e inherentes a su personalidad.

4.11. Por tanto, no puede obstaculizarse el ejercicio del derecho a la personalidad jurídica, con la excusa de que el registrador para el municipio de Sucre está creado para el año 2002, pues esto sería avalar el desconocimiento de los derechos fundamentales de los niños, y dejar que los atributos propios de su personalidad, permanezcan latentes en la espera de que algún día puedan ser satisfechos.

4.12. Dentro de este contexto, si bien para la fecha de esta providencia puede que los niños nacidos en el municipio de Sucre - Cauca, desde el mes de diciembre de 2000, hayan obtenido su inscripción en el registro civil en el mes de abril o en el mes de julio del año en curso, meses en los cuales la registraduría se hizo presente en el municipio y cumplió sus funciones, según lo dicho por el jefe de la oficina jurídica de la Registraduría Nacional en oficio anexo al expediente, esta S., concederá la protección de los derechos fundamentales de los menores, vulnerados por la Registraduría Nacional del Estado Civil, y ordenará que en caso de que los niños de cuya protección se reclama en esta acción de tutela, no estuvieren inscritos en el correspondiente registro civil, inicie por conducto de su delegado competente en el municipio de Sucre - Cauca, en el término máximo de 48 horas contadas a partir de la notificación de esta providencia las diligencias necesarias para su inscripción en el registro civil, cumpliendo con las formalidades que exige la ley.

Con fundamento en las anteriores consideraciones, habrá de revocarse el fallo proferido por el Juzgado Quince Civil del Circuito de Bogotá, que denegó la acción de tutela instaurada por el abogado J.M.A. en representación de los menores nacidos desde la segunda semana del mes de diciembre de 2000 en el municipio de Sucre- Cauca, en contra de la Registraduría Nacional del Estado Civil y, en su lugar, se concederá el amparo solicitado, en los términos expuestos con anterioridad, a fin de proteger el derecho a la personalidad jurídica de los menores.

Igualmente, se prevendrá a la Registraduría Nacional del Estado Civil, con el fin de que realice una programación, para que en el futuro y mientras el Registrador del municipio de Sucre creado para el año de 2002 asuma sus funciones, no se vuelvan a presentar hechos similares a los descritos en esta acción de tutela.

En mérito de lo expuesto, la S. Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,