Sentencia de Tutela nº 325/02 de Corte Constitucional, 2 de Mayo de 2002

1. Hechos

   Los accionantes representados judicialmente por la doctora C.M.B.A., adquirieron viviendas de interés social de la urbanización "Cadiz" en el municipio de Facatativá, por contrato de compraventa a la Sociedad Toro V.L..

   En el mes de febrero de 1999, los inmuebles empezaron a presentar fallas en las construcciones, las cuales comenzaron a presentar fisuras, grietas, hundimientos y humedades que obedecen a problemas de cimentación del suelo en donde se encuentra construida la urbanización.

   A pesar de que por intermedio del Presidente de la Junta de Acción Comunal de la urbanización se llegó a un acuerdo con la sociedad constructora T.V. para solucionar los daños, estos continuaron apareciendo lo que obligó a los habitantes a elevar queja ante el Alcalde, la Oficina Asesora de Planeación Municipal, la Personería y la Procuraduría Provincial. Las mencionadas entidades luego de realizar las visitas administrativas correspondientes concluyeron que las viviendas no habían sido construidas conforme con los planos estructurales, el estudio de suelos y las recomendaciones bajo las cuales se había expedido la licencia.

   Consecuencia de lo anterior, se llegó a un acuerdo suscrito en acta de compromiso del 2 de diciembre de 1999 para la detección y reparación de las viviendas. Sin embargo estas reparaciones se mostraron insuficientes porque nuevamente empezaron a presentarse agrietamientos, hundimientos y deterioros graves que ponían en peligro la vida y la vivienda digna de los habitantes, ante el grave riesgo de derrumbe de los inmuebles.

   Por otro lado, la Oficina Asesora de Planeación Municipal de Facatativá mediante Resolución No. 0224 del 30 de octubre de 2000, revalidó la licencia de construcción y urbanismo a la sociedad T.V., sin efectuar la citación y notificación a los vecinos de la obra que habían expresado por diferentes medios, las graves irregularidades de las construcciones que ya habían sido levantadas.

   La Oficina Asesora de Planeación Municipal de Facatativá, presentó los antecedentes administrativos relacionados con la expedición de la licencia de urbanismo y construcción de la urbanización "Cádiz" y endilgó la responsabilidad de las irregularidades en la construcción de las viviendas a la sociedad constructora T.V. S.A.

   A su vez, la apoderada judicial de la sociedad demandada solicitó que se desestimaran las pretensiones de la tutela por cuanto que en su criterio no existe ningún elemento que amenace o vulnere el derecho fundamental a la vida, "porque las viviendas no han matado hasta ahora a nadie - ni lo van a hacer". Así mismo, consideró que como quiera que el derecho a la vivienda no es fundamental, se debe acudir a las acciones populares y de grupo y a las acciones ordinarias derivadas del contrato de compraventa entre las partes. Por último, señaló que la violación al debido proceso no les era endilgable a ellos.

2. Pretensiones.

   Solicitó se hicieran las siguientes declaraciones:

   "1. Concédase acción de tutela (como mecanismo transitorio o definitivamente como lo ha reiterado la Corte Constitucional) de los derechos a la vida, a la defensa (al debido proceso) y demás que se consideren violados.

2. Ordenar a los propietarios y/o socios o accionistas y/o representantes legales de la SOCIEDAD TORO VILLAMIZAR LTDA., trasladen por su cuenta y riesgo a los actores, mis poderdantes y demás moradores de las viviendas ubicadas en la Urbanización Cádiz de esta localidad averiadas con ocasión del incumplimiento de las normas urbanísticas, hasta tanto se garanticen los estudios pertinentes para evitar que se continúen los daños, hasta cuando se de cumplimiento a la tutela respecto al derecho a la vida e igualmente se efectúen los estudios y efectivamente se realicen las obras tendientes a detener la continuidad de la inminencia del peligro. Esto se hará conforme a la supervisión por parte del director de la Oficina de Planeación Municipal de Facatativá, quien evaluará técnicamente el riesgo que existe entre los habitantes y supervisará las labores que se ejecuten con el objeto de terminar con el peligro que acaece sobre los habitantes del sector (demandantes).

3. Prevenir a la Oficina de Planeación Municipal para que se abstenga de ejecutar actos y realizar conductas violatorias de los derechos fundamentales de los ciudadanos, especialmente el derecho a la defensa; es de anotar que en tutela anterior los mismos actos violatorios al derecho a la defensa se había ordenado incumpliendo nuevamente y violando este mismo derecho.

4. D. lo de ley por el Despacho ante el incumplimiento de tutela anterior por incurrir en los mismos actos violatorios, específicamente por la comisión del presunto ilícito de fraude a resolución judicial.

5. Ordénese a la parte demandada asumir el pago de las cuotas que hoy soportan cancelar los demandantes a la entidad Corporación Colpatria, hasta tanto se garantice la habitación digna de las viviendas que adquirieron, ejecutando las obras que se requieran como garantes de la terminación del peligro a que se les sometió a los habitantes del sector Urbanización Cádiz.

6. S. ordenar la interventoría de la Sociedad Colombiana de Ingenieros quienes con ayuda de expertos geólogos y por cuenta de la constructora determinen las condiciones del suelo, donde se encuentra ubicada la Urbanización, los respectivos estudios de suelos a realizar y recomienden posibles soluciones como expertos en la materia.

7. Ordenar las declaraciones extra y ultra petita que el Despacho considere pertinentes al caso."

   Pruebas R..

   3.1. Aportadas por los sujetos procesales en la demanda y en los informes solicitados por los juzgados de instancia :

   Folio de Matrícula Inmobiliaria No. 156-32729 en dos folios.

   F. de planos correspondientes al archivo de Planeación Distrital en tres folios.

   Oficio No. 0006 de enero 5 de 2001 de la Oficina de Planeación Municipal.

   F. del reglamento de copropiedad del inmueble residencial "Cádiz" en cuatro folios.

   F. del certificado de Cámara de Comercio de la sociedad TORO VILLAMIZAR LTDA.

   F. Folio de Matrícula Inmobiliaria No. 456-0032.729.

   F. escritura No. 0252 otorgada en la Notaría 47 del Círculo de Bogotá.

   F. de estudio de suelos y análisis de cimentación -casas proyecto el porvenir Facatativá- Cundinamarca, realizado por M.T. y B.D..

   F. de la carta del 26 de julio de 1999, dirigida al J. de la Oficina Asesora de Planeación Municipal, suscrita por el Presidente de la Junta de Acción Comunal de la urbanización "Cádiz".

   F. del Oficio C.A.P.M. No. 692 del 10 de agosto de 1999 suscrito por el J. de la Oficina Asesora de Planeación Municipal.

   F. del acta de diligencia de inspección ocular llevada a cabo por la Personería Municipal de Facatativá a la urbanización "Cádiz" el 13 de agosto de 1999.

   F. del informe técnico realizado a la construcción de la urbanización "Cadiz" por parte de la Contraloría General de Cundinamarca en el mes de noviembre de 1999.

   F. del Acta de la reunión llevada a cabo en la sala de juntas de la Alcaldía Municipal de Facatativá sobre la urbanización "Cádiz".

   F. del oficio O.A.P.M No. 1054 del 22 de noviembre de 1999, suscrito por el J. de la Oficina Asesora de Planeación Municipal.

   F. de la Resolución No. 0224 del 30 de octubre de 2000 "Por medio del cual se concede revalidación a las licencias de construcción de obras de urbanismo y licencia de construcción O.N. No. 340 de 1997 del predio de propiedad de la SOCIEDAD TORO VILLAMIZAR LTDA., para la construcción de la URBANIZACION CADIZ en el municipio de Facatativá"

   F. del acta de notificación personal al R. legal de la sociedad TORO VILLAMIZAR LTDA de la Resolución No. 0224 del 30 de octubre de 2000.

   F. del informe de evaluación técnica de la construcción de la urbanización "Cádiz" de la Alcaldía Municipal de Facatativá del 22 de noviembre de 1999.

   F. del oficio O.A.P.M. No. 974 del 9 de noviembre de 1999 suscrito por el J. de la Oficina Asesora de Planeación Municipal.

   F. del oficio O.A.P.M. No. 928 del 21 de octubre de 1999, suscrito por el J. de la Oficina Asesora de Planeación Distrital.

   F. del oficio P.M. No. 894/99 del 13 de octubre de 1999, suscrito por el J. de la Oficina Asesora de Planeación Municipal.

   F. del oficio P.M. No. 892/99 del 12 de octubre de 1999, suscrito por el J. de la Oficina Asesora de Planeación Municipal.

   F. del oficio P.M. No. 891/99 del 12 de octubre de 1999, suscrito por el J. de la Oficina Asesora de Planeación Municipal.

   F. del oficio del 11 de octubre de 1999, suscrito por la Arquitecta CONSTANZA CARRILLO DE G..

   F. del Acta de visita de obra a la urbanización "Cádiz" realizada por la Alcaldía Municipal de Facatativá el 20 de agosto de 1999.

   F. de la aclaración al Acta de visita de obra de la urbanización "Cádiz" de agosto 20 de 1999.

   F. de la solicitud de renovación de licencia de construcción No. 340/97, urbanización "Cádiz" del 12 de noviembre de 1999, suscrito por el representante legal de la sociedad TORO VILLAMIZAR S.A.

   F. de la Resolución No. 030 del 11 de febrero de 2000 "Por medio de la cual se concede la revalidación a las licencias de urbanismo de diciembre 6 de 1997 y de construcción O.N. No. 340/97 de diciembre 12 de 1998 del predio de propiedad de la SOCIEDAD TORO VILLAMIZAR LTDA, para la construcción de la URBANIZACION CADIZ en el municipio de Facatativá"

   F. del acta de notificación al R. Legal de la Sociedad TORO VILLAMIZAR S.A. del 28 de febrero de 2000.

   F. del acta de notificación personal al señor O.D. del 23 de febrero de 2000.

   F. del acta de notificación personal al señor C.E.S. del 24 de febrero de 2000.

   F. del oficio O.A.P.M. No. 0177 del 18 de febrero de 2000, dirigido al señor C.E.S..

   F. del oficio OA.P.M. No. 118 del 18 de febrero de 2000, dirigido al señor O.D..

   F. del oficio O.A.P.M. No. 995 del 12 de noviembre de 1999, suscrito por el J. de la Oficina Asesora de Planeación Municipal.

   F. del oficio del 17 de noviembre de 1999 suscrito por el señor M.E.T.O..

   F. del oficio O.A.P.M. No. 1094 del 3 de diciembre de 1999, suscrito por el J. de la Oficina Asesora de Planeación Municipal.

   F. del oficio del 9 de diciembre de 1999, suscrito por M.E.T.O..

   F. del oficio del 20 de diciembre de 1999, suscrito por G.C.F.M..

   Oficio No. DSV-4603/99 del 28 de diciembre de 1999, de la Caja Colombiana de Subsidio Familiar.

   Oficio del 23 de diciembre de 1999, suscrito por M.T.O..

   Oficio del 14 de enero de 2000, suscrito por M.E.T.O..

   F. del oficio O.A.P.M. No. 0452 del 22 de mayo de 2000, suscrito por el J. de la Oficina Asesora de Planeación Municipal.

   F. de la carta del 15 de mayo de 2000, suscrita por el Presidente de la J.A.C. de la urbanización "Cádiz".

   F. de la carta del 23 de agosto de 2000, suscrita por M.E.T.O..

   F. de la carta del 4 de octubre de 2000, suscrita por M.E.T.O..

   F. del certificado de la Tesorería Municipal de Facatativá No. 5989.

   F. del Acto Administrativo del 6 de diciembre de 1997, por medio del cual "El Director de Planeación Municipal concede licencia de construcción de obras de urbanismo".

   F. del Acto Administrativo del 12 de diciembre de 1997, por el cual "El Director de Planeación Municipal concede licencia de O.N. No. 340 /97".

   F. del oficio O.A.P.M. No. 1430 del 29 diciembre de 2000 de la Oficina Asesora de Planeación Municipal de Facatativá.

   F. del oficio O.A.P.M. No. 498 de marzo 22 de 2001, suscrito por el J. de la Oficina Asesora de Planeación Municipal.

   F. del oficio OA.P.M. No. 497 de marzo 22 de 2001, suscrito por el J. de la Oficina Asesora de Planeación Municipal.

   F. del oficio No. 0434 del 16 de marzo de 2001, suscrito por el Personero Municipal.

   Oficio del 12 de marzo de 2001, suscrito por el J. de la Oficina Asesora de Planeación Municipal.

   Oficio O.A.P.M. No. 499 del 23 de marzo de 2001, suscrito por el Alcalde Cívico de Facatativá.

   F. de certificado expedido por el J. de Desarrollo Urbano Municipal el 15 de diciembre de 1997.

   F. de la carta del 9 de diciembre de 1999 suscrita por M.E.T.O..

   F. del Acta de compromiso suscrita ante la Defensoría del Pueblo entre los líderes de la urbanización "Cádiz" y el Gerente General de la Constructora T.V. S.A., del 2 de diciembre de 1999.

   F. del Acta de reunión de la urbanización "Cádiz" del 16 de diciembre de 1999.

   F. del Acta de reunión de la urbanización "Cádiz" del 23 de marzo de 2000.

   Dos cassettes que contienen la reunión sostenida en la sala de juntas de la Alcaldía Cívica de Facatativá el día 24 de abril de 200, con los representantes de la Constructora T.V. S.A.

   F. del Acta de la reunión sostenida entre la Constructora T.V. S.A. y la Alcaldía Cívica de Facatativá el 24 de abril de 2001.

   F. de la Resolución No. 004 de 1998, "Por medio de la cual se aprueba la modificación a la carrera 2 B Este del proyecto urbanístico de la urbanización Cádiz".

   F. de la Resolución No. 014 de 1999, "Por medio de la cual se modifica el plano urbanístico de la urbanización Cádiz".

   F. de la carta del 19 de febrero de 1998, suscrito por el J. de Desarrollo Urbano de la Alcaldía Especial de Facatativá.

   F. del certificado expedido por la empresa de Energía de Cundinamarca S.A. -E.P.S.-, del 22 de diciembre de 1997.

   F. de l Resolución No. 038 de 1997 "Por medio de la cual se modifica Resolución No. 017 de Octubre 3 de 1997 en su Artículo Primero, y Resolución 032 de Diciembre 4 de 1997, en considerando tercer Parágrafo y en su artículo primero."

   F. de la Resolución No. 032 de diciembre 4 de 1997 "Por medio de la cual se concede aprobación definitiva al proyecto urbanización Cádiz".

   F. del oficio G-715-97 de diciembre 2 de 1997 suscrito por el Gerente de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Facatativá.

   F. de la Resolución No. 017 de 1997 "Por medio de la cual se concede Visto Bueno al proyecto de Predio "URBANIZACION CADIZ" de Facatativá Cundinamarca".

   F. del estudio de suelos y cálculo estructural de la urbanización "Cádiz", del 13 de marzo de 2000.

   F. del recurso de reposición y en subsidio apelación interpuesto por el apoderado de la sociedad TORO VILLAMIZAR S.A. en contra de la Resolución No. 001 del 23 de marzo de 2001.

   F. del Acta de Inspección ocular realizada por el Comité de Atención y Prevención de Desastres Municipal, el 29 de marzo de 2001.

   F. de la Resolución No. 001 de 2001, "Por la cual se suspende la Resolución 0224 del 30 de octubre de 2000".

   F. del oficio del 12 de marzo de 2001, suscrito por el J. de la Oficina Asesora de Planeación Municipal.

   F. del oficio No. 412 O.A.P.M. del 2 de marzo de 2001, suscrito por el J. de la Oficina Asesora de Planeación Municipal.

   F. del Acta de reunión en la urbanización Cádiz del 16 de diciembre de 1999.

   Hoja de vida de E Y R ESPINOSA Y RESTREPO Y CIA LTDA.

   F. de la Evaluación geotécnica del comportamiento y las recomendaciones para el refuerzo de la cimentación de las casas construidas en la urbanización "Cádiz" de Facatativá, realizado por el Ingeniero HENRY BARBOSA.

   F. del informe de asentamientos realizado el 3 de septiembre de 2000, por el ingeniero J.B..

   3.2. Practicadas por los Juzgados de instancia:

   Declaración juramentada de la señora C.P.Q.R. ante el Juzgado primero Penal del Circuito de Facatativá el 7 de mayo de 2001.

   Declaración juramentada de JULIO CESAR VASQUEZ ante el Juzgado Primero Penal del Circuito de Facatativá el 7 de mayo de 2001.

   Declaración juramentada de la señora M.D.P.R.M. ante el Juzgado Primero Penal del Circuito de Facatativá el 7 de mayo de 2001.

   Declaración juramentada de la señora C.Y.O.C. ante el Juzgado Primero Penal del Circuito de Facatativá el 6 de mayo de 2001.

   Declaración juramentada del señor R.H. BRAVO TORRES ante el Juzgado Primero Penal del Circuito de Facatativá el 7 de mayo de 2001.

   Declaración juramentada de P.E.M.G. ante el Juzgado Primero Penal del Circuito de Facatativá el 7 de mayo de 2001.

   Diligencia de Inspección Judicial realizada en la urbanización "Cádiz" el 8 de mayo de 2001, por Juzgado Primero Penal del Circuito de Facatativá.

   Declaración juramentada rendida por el señor H.B.H. ante el Juzgado Primero Penal del Circuito el 14 de mayo de 2001.

   Declaración juramentada de C.J.R.G. ante el Juzgado Primero Penal del Circuito el 14 de mayo de 2001.

   Declaración juramentada de J.C.G.C.S. ante el Juzgado Primero Penal del Circuito el 14 de mayo de 2001.

   Acta de la diligencia de Inspección Judicial practicada en la urbanización Cádiz los días 21 y 22 de junio de 2001, por parte de la Juez Primero Penal del Circuito de Facatativá por comisión de la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca.

   3.3. Pruebas practicadas por la Corte.

   Por medio de oficio O.A.P.M. 1504 recibido el 18 de diciembre de 2001, el J. de la Oficina Asesora de Planeación Municipal, en cumplimiento de lo ordenado por esta Sala de Revisión en el auto del 13 de noviembre de 2001, informó lo siguiente:

   "

   1. La autoridad competente para el otorgamiento y revalidación de las licencias de urbanismo y construcción es el J. de la Oficina de Planeación Municipal, conforme con el Decreto 2150 de 1995, la Ley 388 de 1997 y el decreto 1052 de 1998.

   2. La comunicación a los vecinos se realizó conforme con el Artículo 17 del Decreto 1052 de 1998 para la Resolución No. 030 del 11 de febrero de 2000 a los señores C.A.S. y O.D.P. de la Junta de Acción Comunal de los barrios Manablanca Sector II y Chico I, respectivamente, colindantes con la urbanización Cádiz. Para la resolución 0224 del 30 de octubre de 2000 no se llevó a cabo este procedimiento.

   3. La notificación de la Resolución 030 de 2000 se realizó al señor M.E.T.O., solicitante de la revalidación y a los señores C.A.S. y O.D.P. de la Junta de Acción Comunal de los barrios Mana Blanca Sector II y Chico I, respectivamente. La Resolución 224 de 2000 solamente fue notificada al señor M.E.T.O., R.L. de la firma T.V..

   4. Conforme al artículo 120 de la Ley 388 del 18 de Julio de 1.997, para el día 15 de diciembre de 1.997, fecha en la que las sociedad T.V. S.A. solicitó la autorización para la venta de las Unidades de Vivienda de la Urbanización "Cadiz", era aplicable dicha Ley, la cual reemplaza el permiso de ventas por la "simple radicación de los documentos mencionados en los literales a, d, e, f, y g" del artículo 57 de la Ley 9 de 1989, los cuales fueron cumplidos de acuerdo con el archivo que reposa en nuestras oficinas."

   Así mismo, mediante auto del 25 de febrero de 2002 se solicitó tanto a la demandante como a los juzgados localizados en el municipio de Facatativá (Cundinamarca), confirmar la afirmación de la demanda según la cual con anterioridad se había adelantado una acción de tutela por los mismos hechos que hoy son objeto de revisión.

   Recibidos los informes correspondientes por parte de los despachos judiciales, se estableció que no fue tramitada acción de tutela distinta a la que ahora se revisa, por lo que es procedente realizar un pronunciamiento de fondo.

El Juzgado Primero Penal del Circuito de Facatativá, por medio de fallo del 15 de mayo de 2001, amparó el derecho fundamental de la vida a los accionantes C.Y.O., M.V., C.P.Q.R., C.H.R.R.F.C., P.R., M.D.P.R., G.F.R., A.L.C., S.A., BETTSY BASTOS, E.B., H.G., M.B., R.B., F.E. y BORIS MATUSAN, esgrimiendo los siguientes argumentos :

En lo relacionado con la violación al debido proceso por parte de la Oficina Asesora de Planeación de Facatativá, observó que evidentemente se omitió la notificación a los residentes de la urbanización "Cádiz" de las resoluciones por medio de la cual se revalidó la licencia para continuar con la construcción de otras unidades de vivienda, a pesar de conocer las irregularidades en el cumplimiento de los diseños de construcción y estudio de suelos. No obstante lo anterior, como quiera que por medio de la resolución No. 001 del 23 de febrero de 2001 se suspendió la revalidación de la licencia con lo cual se restableció el derecho conculcado y por ende, ya no es procedente la acción de tutela instaurada por esta causa.

Frente a la sociedad privada estimó que los accionantes se encontraban en un evidente estado de indefensión, pues a pesar de haber acudido a todos los mecanismos legales ante los organismos municipales y estatales desde 1999, no han obtenido una solución eficaz. A pesar de que, en principio, es improcedente la tutela cuando se pretende proteger derechos colectivos, se permite su ejercicio siempre que las situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos busquen evitar un perjuicio irremediable.

Luego de un análisis de la inspección judicial al predio concluyó que "con relación a los accionantes que habitan las casas que fueron clasificadas como de afectación alta, propietario de las mismas, si es procedente la acción de tutela para impedir un perjuicio inminente e irreparable, por el alto riesgo que corre sus vidas y las de los miembros de las familias que allí residen". Conforme a lo anterior, ordenó a la constructora demandada que procediera a la reubicación definitiva " a sitios de habitación que presten las condiciones y garantías de las que debían gozar en las casas de su propiedad, hasta tanto se realicen las reparaciones a las viviendas y las obras necesarias que garanticen la estabilidad de las estructuras".

Los demás demandantes deben acudir a la acción popular en los términos previstos en la ley 472 de 1998, como quiera que no se encuentran en la angustiosa situación de los protegidos, para obtener el restablecimiento de los derechos colectivos vulnerados y no hay una inminencia de peligro de sus vidas. Así mismo, respecto de los perjuicios de orden patrimonial o contractual deben ser reclamados ante la jurisdicción ordinaria.

La parte demandante y la constructora demandada quedaron inconformes con la decisión y presentaron la correspondiente impugnación ante la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca, quien mediante providencia del 5 de julio de 2001 CONFIRMO el fallo al considerar que efectivamente está probado un daño evidente y "el perjuicio inminente de destrucción por las fallas del suelo, el cual unido a otras circunstancias o riesgos, como las lluvias, hace que amenace el derecho fundamental de la vida".

En este orden de ideas, no es aceptable el argumento "de que si en dos años de construidas, no se han caído, ello no ocurrirá, pues, el deterioro es progresivo, basta observar que a pesar de las reparaciones, el problema subsiste y se agrava, no pudiendo esperar a que ocurra el desastre, a que sea irremediable, para adoptar soluciones, es ello, el fin primordial de esta acción."

Aunque es cierto que la acción de responsabilidad civil es idónea para resolver el caso, "lo es sólo desde el punto de vista de la reparación e indemnización de los daños causados por la urbanizadora, no de otros aspectos como el aquí analizado, y de otro lado, dichas acciones, resultarían tardías y no lo suficientemente eficaces para brindar solución y amparo al derecho en inminente peligro". Extendió la protección a nueve (9) propietarios más que no habían sido incluidos en la sentencia del inferior, por cuanto que no había podido verificarse el estado real de sus propiedades en la diligencia de inspección realizada en la primera instancia, pero que su condición de afectación alta pudo ser probada ante el ad-quem.

Competencia.

Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar la decisión judicial mencionada, en el expediente de la referencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Problema jurídico planteado.

   El asunto objeto de revisión de tutela involucra dos temas esenciales: el primero se refiere a la viabilidad de la acción de tutela en contra de la sociedad constructora privada y, el segundo, al debido proceso administrativo en la expedición de licencias urbanismo y construcción.

3. El Estado y la planificación urbana.

   Abordando la ciudad desde un punto de vista amplio, para los fines del fallo se analizarán las relaciones simbióticas entre el Estado y los particulares frente a los procesos de planificación y desarrollo urbano y su incidencia en materia de derechos fundamentales.

   Colombia es en la actualidad un país con un acentuado carácter urbano. Un importante porcentaje de la población se encuentra ubicado en las ciudades en consonancia con un fenómeno mundial de crecimiento demográfico que incide en la ampliación de los centros urbanos. Según datos de las Naciones Unidas hace diez (10) años el 42.6 % de la población mundial vivía en las ciudades y se espera que para el año 2025 la proporción sea del 60.1% que equivale aproximadamente a cinco mil millones de citadinos United Nations Center for Human Settelments (HABITAT), Global Report on Human Settlements,. 1987. P. 23. Citado en la obra de GLICK, C.R.. Desarrollo urbano. ESAP : 1992. P.. 1..

   Sin perjuicio de las múltiples definiciones de ciudad y sin pretender zanjar las discusiones que giran en torno del concepto mismo, se le pueden atribuir a la ciudad, en términos generales, las siguientes características reseñadas por C.R.G. Op. Cit. P.. 33.:

   La ciudad no es sólo un sitio, sino un fenómeno que crece y se modifica en forma permanente.

   Cuando se habla de ciudad se involucran los conceptos de densidad, heterogeneidad y tamaño, a la vez que de proceso y producción.

   La ciudad no es un fenómeno aislado sino que aparece y coexiste en un medio natural amplio.

   Las ciudades se presentan en configuraciones o sistemas, con relaciones dinámicas entre ellas, y a veces con funciones complementarias.

   Las ciudades tienen múltiples funciones: residencia, comercio, manufactura, gobierno, administración, educación, cultura, religión, finanzas, servicios, mantenimiento, recreo y trabajo social.

   La ciudad funciona al interior de una malla de dimensiones espaciales.

   La ciudad cambia y tiene procesos que no siempre tienen que ver con rumbo crecimiento y prosperidad, sino con la experiencia humana en la ciudad.

   De lo anterior, se puede concluir que la ciudad contiene manifestaciones de tipo físico, social e institucional que se relacionan, entrelazan y complementan en un proceso dinámico continuo que le entrega unas connotaciones particulares y permite su diferenciación unas de otras.

   Como quiera que estos procesos urbanos pueden tornarse caóticos y originar una problemática social y de recursos en materia de infraestructura de servicios públicos por el incremento desmesurado de las ciudades con el inevitable daño ecológico En la sentencia SU-442 de 1997, con ponencia de H.H.V., se analizó el daño a los ecosistemas que rodean la ciudad de Santa Marta por el otorgamiento de licencias de construcción sin estudio previo de las implicaciones ambientales., el Estado por intermedio de la administración urbana o municipal interviene para controlar y encauzar adecuadamente el desarrollo físico para que exista una relación armónica con las necesidades sociales.

   La planificación urbana-municipal es una función orientada hacia el futuro, por medio de la cual los funcionarios públicos proyectan direcciones u orientaciones para la ciudad Cf. GLICK, C.R.. pag. 112.. En este proceso se interviene en las expansiones, instituciones, actividades y vicios de la ciudad o municipio, con el fin de enderezar el curso de desarrollos urbanos aparentemente caóticos.

   En Colombia la planificación es relativamente nueva. Aunque ciudades como Bogotá y Medellín han tenido planes de desarrollo desde mediados de los años 50, solamente a partir de la ley 9 de 1989 las ciudades menores y municipios entran a ser objeto de planes de desarrollo de carácter altamente tecnicista. El cambio en la concepción del Estado que se produjo a partir de la Constitución de 1991, ha incidido en la revisión de la relación Estado- Sociedad Civil- Territorio, lo que ha originado mayores responsabilidades para los gobiernos municipales. Es así como la ley 388 de 1997 pretende promover una cultura de la planificación en la cual el Estado es un regulador de la actividad privada, para poner freno a la alocada carrera de transformación de la ciudad mediante la construcción indiscriminada de asentamientos urbanos, muchas veces en detrimento de los grupos sociales menos favorecidos.

   Lo importante aquí es subrayar la importancia del Estado colombiano, para que por intermedio de la planificación estructure y organice los espacios urbanos para superar los males que aquejan sus ciudades y municipios por la migración masiva de la población campesina hacia las ciudades y municipios.

   La vivienda urbana.

   Una de las funciones de la ciudad es la de albergar seres humanos. Desde esta perspectiva la vivienda es uno de los elementos más importantes que integran la ciudad moderna y se erige como una problemática de primer orden para la administración en todos los niveles territoriales. En la actualidad la construcción de soluciones de vivienda para todos los estamentos sociales, generalmente se ha entregado a la iniciativa de los particulares. La construcción privada de vivienda, especialmente la dirigida al sector popular, infortunadamente se ha caracterizado por la falta de infraestructura adecuada de servicios, por condiciones precarias de construcción y por ilegalidad o extralegalidad Los términos "ilegalidad" y "extralegalidad" se emplean en el sentido utilizado por C.R.G. en su obra, significando el primero ir contra la ley en forma deliberada y el segundo, estar fuera de la ley sin ir contra ella en forma deliberada..

   Es por eso que la obligación social del Estado impuesta por la Constitución Política, involucra a las autoridades de las ciudades y municipios para que actúe como contrapeso de la libre actividad privada de la construcción e impida los desafueros y abusos de esta, mediante la reglamentación y control de los procesos de urbanización.

   Es así como la ley 9 de 1989 primero, el decreto - ley 2150 de 1995 después y la ley 388 de 1997 actualmente vigente, establecieron la licencia como requisito previo para que los particulares puedan realizar obras de construcción, ampliación, modificación y demolición de edificaciones, de urbanización y parcelación de terrenos urbanos y rurales (Art. 99 Ley 388 de 1997).

   Este marco general sirve de referencia para abordar el tema de la planificación urbana y las responsabilidades tanto del Estado como de los particulares que se dedican a la actividad de la construcción de vivienda y que sin duda, inciden en los derechos fundamentales de las personas, según será verá a continuación.

4. Procedencia del amparo de tutela contra la Sociedad T.V. S.A.

   La sentencia SU-442 de 1997 unificó la jurisprudencia relacionada con la viabilidad de ejercer la acción de tutela cuando también procede el ejercicio de las acciones populares o las acciones de grupo para proteger los derechos colectivos amenazados o vulnerados. Sobre el tema se concluyó que la acción de tutela a pesar de su carácter eminentemente individual, puede ser utilizado para amparar los derechos fundamentales que se encuentren amenazados por un perjuicio irremediable sin detrimento de su conexidad con los derechos colectivos. Luego de recordar los antecedentes jurisprudenciales sobre el tema la Corte concluyó:

   "De lo anterior, se colige que no obstante que la acción de tutela ha sido consagrada para proteger los derechos constitucionales fundamentales de carácter individual, es procedente intentar esta, cuando se trata de la presunta vulneración o amenaza de un derecho relativo al ambiente sano, pues en estos casos, en presencia de la conexidad de los derechos colectivos y fundamentales vulnerados, prevalece la acción de tutela sobre las acciones populares, convirtiéndose así en el instrumento judicial adecuado para el amparo oportuno de los derechos amenazados."

   En el caso objeto de estudio de la Sala, las casas de todos los demandantes presentaban fallas en su estructura pero como concluyeron acertadamente los despachos de primera y segunda instancia, no todos presentaban el mismo nivel de riesgo frente al derecho fundamental a la vida y por esa razón no se amparó a la totalidad de reclamantes.

   De acuerdo con la inspección judicial adelantada por el a-quo y el dictamen pericial producido por el I.W.J.T.C., que merece plena credibilidad y no existe ningún elemento de juicio serio para descartarlo como medio de convicción para los fines de la acción de tutela, los daños observados en las viviendas provienen de dos causas principales: La primera que se extiende a todas las viviendas revisadas consistente en las fisuras y agrietamientos y hundimientos que obedecen a una causa común la cimentación del suelo donde se levantaron las unidades de vivienda de la urbanización "Cádiz". La segunda, proviene de las estructuras de las viviendas que no fueron levantadas conforme con los requisitos mínimos de sismo-resistencia, que aunado al problema del suelo generan un peligro de derrumbamiento y, por ende, un peligro a las vidas de los que allí habitan.

   Entonces, nos encontramos ante la presencia de tres (3) tipos de daño que es conveniente diferenciar, porque ante ellos, los mecanismos de protección son distintos: El daño individual afecta derechos patrimoniales, extrapatrimoniales y fundamentales de un solo individuo identificado o identificable; el daño de grupo afecta a una porción de individuos que forman parte de una comunidad determinada o determinable; y el daño colectivo no afecta directamente a un individuo o a un grupo de individuos, pero si a una comunidad determinada o determinable. Estas tres clases de daño pueden darse de manera conjunta o separadamente.

   Frente a los problemas estructurales que afectan a un gran porcentaje de las viviendas de los demandantes de urbanización "Cádiz" en el municipio de Facatativá, por causa de la cimentación del suelo, se produce un daño colectivo porque afecta de manera intangible la calidad de vida de todo el conglomerado de la prenombrada urbanización, sea ésta presente o futura y ante ella la acción popular cuyo objetivo es evitar la consumación del daño es la idónea para buscar un resultado preventivo o reparador En tal sentido puede consultarse: Consejo de Estado. Expediente 25000-23-27-000-2000-0111-01, auto del 10 de mayo de 2001. Consejero Ponente : R.H.D.. Defensoría del Pueblo Vs. IDU y organización L.C.S.A.L.. En igual sentido se pronunció la sentencia T-678 de 1997. M.P.H.H.V... Así mismo, en caso de presentarse un daño de grupo, los individuos afectados pueden acudir a la acción de grupo la cual persigue la reparación de los daños y perjuicios ocasionados a un número plural de personas.

   El daño individual patrimonial o extrapatrimonial que pueda haberse causado a cada uno de los demandantes que compraron vivienda a la sociedad demandada, indudablemente debe ser reclamado ante la jurisdicción civil ordinaria y por tanto no es la acción de tutela el medio idóneo para obtener la reparación de las viviendas o la compensación en dinero por los perjuicios causados Sentencia T-678 de 1997. M.P.H.H.V..

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   En el asunto que ocupa la atención de la Sala, el daño individual que se busca prevenir y proteger a través del amparo excepcional de tutela se encuentra relacionado con el derecho fundamental a la vida de los individuos que se encuentran habitando los inmuebles que fueron definidos como de "afectación alta" y que amenazan un desastre inminente. El hecho de que las viviendas no se hayan derrumbado y no hayan ocurrido un suceso lamentable desde 1999, no descarta la posibilidad de que ocurra en el futuro. Precisamente las labores de prevención se encaminan a evitar que ocurran desgracias si existen elementos de juicio suficientes para suponer que un movimiento telúrico puede echar por tierra fácilmente las construcciones, ¿qué fundamento lógico hace que la sociedad constructora descarte la ocurrencia del fenómeno natural en el futuro, cuando la ciencia y tecnología actual no puede pronosticar el lugar, el tiempo, ni la intensidad de los temblores?.

   Dentro de este marco conceptual, la decisión tomada por los despachos judiciales de instancia son en esencia correctos porque se orientaron a proteger el derecho a la vida, pero la orden impartida debió ser diversa a la adoptada por el ad-quem al extender la medida transitoria "hasta cuando se realicen las reparaciones definitivas de sus viviendas" porque está reemplazando las acciones preventivas e indemnizatorias dirigidas al daño colectivo, el daño de grupo y el daño individual patrimonial y extrapatrimonial en los términos explicados en esta sentencia. La medida transitoria de protección debe concederse en los términos señalados en el artículo 8 del decreto 2591 de 1991, imponiendo a los accionantes el ejercicio de las acciones populares y de grupo dentro del término máximo de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela, so pena de que cesen sus efectos. Así mismo, la obligación de reubicación no debe restringirse a la sociedad constructora sino que debe abarcar a la Oficina Asesora de Planeación Municipal de Facatativá quien es responsable solidario en su carácter de representante del Estado en materia de planificación y desarrollo urbano, precisamente para que no ocurran situaciones lamentables como las que hoy se revisan.

   Al proteger el derecho fundamental a la vida, naturalmente se involucra a aquellos demandantes que están efectivamente ocupando los inmuebles denominados de "afectación alta", porque ninguna vulneración o amenaza pueden reclamar los que no se encuentran viviendo de manera permanente. En este sentido las sentencias revisadas acertaron al denegar la tutela a W.G.M. propietario de la casa localizada en la Calle 6 A No. 1C-08 E, J.F. y B. ROJAS propietarios de la casa de la Calle 6 A No. 1C-12 E y el señor W.V. propietario del inmueble de la Calle 6A No. 1C-16 E, porque como quedó demostrado en el plenario no residen en los predios, sino que los tienen arrendados.

   Para finalizar este punto, se debe aclarar que los señores M.J., R.F. y WILSON RODRIGUEZ arrendatarios de los inmuebles especificados en el párrafo anterior, no son amparados por la acción de tutela, no porque no tengan derecho a la protección al derecho a la vida como lo indica el juez de primera instancia. Está probado que corren un riesgo para su vida y lo incrementan con su decisión de permanecer en las viviendas. Tampoco se le debe denegar el amparo por tener acciones civiles y de terminación unilateral del contrato ante el mal estado de la cosa (artículo 1990 del Código Civil). La razón por la cual no es posible para los jueces de instancia ordenar la protección de tutela se encuentra en que no se están legitimados por activa en el presente proceso. En efecto, luego de esta Sala revisar los poderes conferidos a la doctora C.M.B. se establece que ninguno de los tres (3) arrendatarios figura como mandante dentro de la causa.

5. Notificación de las licencias de urbanismo.

   En las decisiones que se revisan se consideró que evidentemente existía una violación al debido proceso porque la resolución número 0224 del 30 de octubre de 2000 por medio de la cual se revalidaron las licencias de construcción y de urbanismo no fueron notificadas en debida forma se omitieron las comunicaciones y notificaciones que en la ley ordena a los vecinos para que se constituyeran en parte dentro del trámite administrativo y ejercieran los recursos de vía gubernativa en contra de la decisión de la administración.

   No obstante lo anterior, se consideró que la vulneración del derecho fundamental había cesado con la suspensión del Acto Administrativo, a través de la resolución No. 001 del 23 de febrero de 2001 contra la cual el representante judicial de la sociedad T.V. S.A. interpuso los recursos reposición y en subsidio apelación. Sobre el particular esta Sala observa que los demandantes no son vecinos colindantes y por tanto, carecen de legitimación legal para invocar la vulneración al debido proceso.

   En efecto, los actos administrativos por medio de los cuales se resuelva sobre licencias de urbanismo y construcción, el artículo 22 del decreto 1052 de 1998 impone la notificación personal a los vecinos:

   "Art. 22.- Notificación de licencias. Los actos de los curadores y los actos administrativos que resuelvan sobre las solicitudes de licencias, serán notificados a los vecinos personalmente por quien haya expedido el acto o por la persona a quien éste delegue para surtir la notificación. En el evento que el solicitante de la licencia sea un poseedor, se deberá notificar personalmente el acto que resuelve la solicitud al titular de los derechos reales del bien objeto de la licencia.

   Si no hay otro medio más eficaz de informar a los vecinos y al titular de los derechos reales, para hacer la notificación personal se le enviará por correo certificado una citación a la dirección que aquel haya anotado para intervenir por primera vez en la actuación, o en la nueva que figure en comunicación hecha especialmente para tal propósito. La constancia del envío de la citación se anexará al expediente. El envío se hará dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto.

   Al hacer la notificación personal al cabo de cinco (5) días del envío de la citación, se fijará edicto en lugar público del respectivo despacho, por el término de diez (10) días, con inserción de la parte resolutiva de la providencia" (negrilla fuera del texto).

   A su vez el artículo 10-5 de decreto 1052 de 1998, explica que el termino "vecinos" como "las personas titulares de los derechos reales, poseedoras o tenedoras de los inmuebles colindantes con el predio o predios sobre los cuales se solicita la licencia de urbanismo o construcción o algunas de sus modalidades" (se subraya). En este orden de ideas, no es cualquier clase de vecino al cual debe notificarse el acto administrativo, sino únicamente a los que se encuentren contiguos al predio en cuestión, porque son ellos los que eventualmente pueden ser afectados por la construcción o el desarrollo urbano al desestabilizar o perturbar las estructuras de sus inmuebles.

   En el asunto sub judice, por un lado se encuentra el reconocimiento expreso de la apoderada de los demandantes quien en la demanda de tutela señaló: "... a pesar de tener conocimiento la Oficina de Planeación Municipal sobre el riesgo y peligro que corrían los habitantes de la urbanización Cádiz, omite hacer la notificación personal de la nueva licencia a los propietarios de las viviendas de la Urbanización Cádiz, los afectados, y a cambio si lo hizo con los vecinos colindantes o de otras urbanizaciones aledañas como el Chicó : Señor O.D. y Manablanca : Señor C.E.S., representantes de la junta de acción comunal..." (Folio 3 expediente de tutela. Subrayado fuera del texto).

   De otro lado, la Oficina Asesora de Planeación Municipal de Facatativá, en el informe presentado a esta Corte, si bien reconoce haber notificado la Resolución No. 0224 del 30 de octubre de 2000 únicamente al representante legal de la sociedad T.V. S.A., al igual que la demandante, deja en claro que los vecinos colindantes del predio al cual se le renovaba la licencia de construcción y urbanismo son los barrios Manablanca sector II y C.I.

   En este orden de ideas, los demandantes representados por la doctora BALLESTEROS AYALA no estaban legitimados para reclamar la protección del derecho fundamental al debido proceso (art. 29), simplemente porque no son vecinos colindantes. De tal suerte que fue equivocado el razonamiento realizado por los juzgados de instancia al considerar que estaban ante un hecho superado, cuando realmente no existe conculcación del derecho invocado respecto de los demandantes.

   En consecuencia, se revocarán parcialmente las decisiones revisadas y se harán las modificaciones en los términos expuestos en este proveído.

En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,