Sentencia de Constitucionalidad nº 417/02 de Corte Constitucional, 28 de Mayo de 2002 - Jurisprudencia - VLEX 43618590

Sentencia de Constitucionalidad nº 417/02 de Corte Constitucional, 28 de Mayo de 2002

PonenteSv
Fecha de Resolución28 de Mayo de 2002
EmisorCorte Constitucional
ExpedienteD-3787

Sentencia C-417/02

COSA JUZGADA RELATIVA-Conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad

CONCILIACION EXTRAJUDICIAL EN ASUNTOS DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Voluntariedad y principio de habilitación

CONCILIACION-Fundamento en el acuerdo entre las partes

La conciliación se basa en el acuerdo entre las partes, puesto que el conciliador carece de la facultad de imponer su decisión a las personas. Por ello es un mecanismo de resolución de conflictos autocompositivo y no heterocompositivo, y en eso se diferencia del arbitraje.

CONCILIACION-No establecimiento legal como requisito de procedibilidad obligatorio/CONCILIACION-Inconstitucionalidad de obligación como requisito de procedibilidad/CONCILIACION-Obligación de intentarla antes de acudir a la justicia/CONCILIACION-Carácter consensual

Es obvio que la ley no puede establecer que la conciliación sea un requisito de procedibilidad, pues no puede el Estado obligar a que los ciudadanos concilien a toda costa sus diferencias y lleguen a un acuerdo para poder acudir a la justicia. Una tal regulación sería incluso absurda, pues si las personas fueron forzadas a llegar a un acuerdo, es obvio que ya no tiene sentido que acudan a la administración de justicia pues el litigio estaría "resuelto". La obligación de conciliar como requisito de procedibilidad es inconstitucional, pues no sólo desnaturaliza el sentido de este mecanismo de solución de los conflictos sino que obstaculiza el acceso a la justicia por las personas. Sin embargo, otra cosa muy diferente es que la ley obligue a que las partes intenten conciliar su conflicto antes de poder acudir a la justicia. Esta exigencia no desnaturaliza la conciliación, que conserva su carácter consensual, pues las personas pueden negarse a llegar a un acuerdo si éste no les parece satisfactorio. Y una regulación de ese tipo tampoco obstaculiza el acceso a la justicia pues, fracasado el intento de conciliación, las partes tienen derecho a acudir al aparato judicial para resolver su litigio.

CONCILIACION EXTRAJUDICIAL-Distinción entre intento de conciliar y arreglo conciliado

CONCILIACION EXTRAJUDICIAL-Acuerdos satisfactorios ante intentos forzados

CONCILIACION EXTRAJUDICIAL-Carácter autocompositivo y voluntario

CONCILIACION EXTRAJUDICIAL-Noción de habilitación por las partes no cubre a conciliadores/ARBITROS-Habilitación por las partes

La interpretación según la cual la habilitación por las partes exigida por el artículo 116 superior se refiere exclusivamente a los árbitros permite entonces armonizar los criterios literal, lógico y sistemático, pues evita un entendimiento absurdo de las facultades de los conciliadores ya que no supone que ellos pueden proferir fallos.

CONCILIACION EXTRAJUDICIAL-Desarrollo legislativo de facultad de las partes de seleccionar libremente al conciliador y capacidad de fallar en derecho o equidad

CONCILIACION EXTRAJUDICIAL EN ASUNTOS DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Desarrollo de intento ante agentes del Ministerio Público

CONCILIACION EXTRAJUDICIAL-Señalamiento legal de instancias ante las cuales debe desarrollarse

CONCILIACION EXTRAJUDICIAL-Requisito obligatorio de intento cuando número de conciliadores sea suficiente para absorber demanda

Referencia: expediente D-3787

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 23, 35 y 37 (parciales) de la Ley 640 de 2001, "Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones".

Demandante: H.P.P.

Magistrado Ponente:

Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil dos (2002).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano H.P.P. solicita ante esta Corporación la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 23, 35 y 37 (parciales) de la Ley 640 de 2001, "Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones". Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.

II. NORMA DEMANDADA

A continuación se transcribe el texto de las disposiciones acusadas, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No 44. 303 del 24 de enero de 2001, y se subraya el aparte acusado,

"LEY 640 DE 2001

(5 de enero)

"por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones".

(...)

"Artículo 23. Conciliación extrajudicial en materia de lo contencioso administrativo. Las conciliaciones extrajudiciales en materia de lo contencioso administrativo sólo podrán ser adelantadas ante los Agentes del Ministerio Público asignados a esta jurisdicción y ante los conciliadores de los centros de conciliación autorizados para conciliar en esta materia.

"(...)

"Artículo 35. Requisito de procedibilidad. En los asuntos susceptibles de conciliación, la conciliación extrajudicial en derecho es requisito de procedibilidad para acudir ante las jurisdicciones civil, contencioso administrativa, laboral y de familia, de conformidad con lo previsto en la presente ley para cada una de estas áreas.

"Realizada la audiencia sin que se haya logrado acuerdo conciliatorio total o parcial, se prescindirá de la conciliación prevista en el artículo 101 del Código de Procedimiento Civil o de la oportunidad de conciliación que las normas aplicables contemplen como obligatoria en el trámite del proceso, salvo cuando el demandante solicite su celebración.

"El requisito de procedibilidad se entenderá cumplido cuando se efectúe la audiencia de conciliación sin que se logre el acuerdo, o cuando vencido el término previsto en el inciso 1° del artículo 20 de esta ley la audiencia no se hubiere celebrado por cualquier causa; en este último evento se podrá acudir directamente a la jurisdicción con la sola presentación de la solicitud de conciliación.

"Con todo, podrá acudir directamente a la jurisdicción cuando bajo la gravedad de juramento, que se entenderá prestado con la presentación de la demanda, se manifieste que se ignora el domicilio, el lugar de habitación y el lugar de trabajo del demandado, o que este se encuentre ausente y no se conoce su paradero.

"Cuando en el proceso de que se trate, y se quiera solicitar el decreto y la práctica de medidas cautelares, se podrá acudir directamente a la jurisdicción. De lo contrario, tendrá que intentarse la conciliación extrajudicial en derecho como requisito de procedibilidad, de conformidad con lo previsto en la presente ley.

P.. Cuando la conciliación extrajudicial en derecho sea requisito de procedibilidad y se instaure la demanda judicial, sin perjuicio de lo previsto en los artículos 22 y 29 de esta ley el juez impondrá multa a la parte que no haya justificado su inasistencia a la audiencia. Esta multa se impondrá hasta por valor de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes a favor del Consejo Superior de la Judicatura.

(...)

"Artículo 37. Requisito de procedibilidad en asuntos de lo contencioso administrativo. Antes de incoar cualquiera de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo, las partes, individual o conjuntamente, deberán formular solicitud de conciliación extrajudicial, si el asunto de que se trate es conciliable. La solicitud se acompañará de la copia de la petición de conciliación enviada a la entidad o al particular, según el caso, y de las pruebas que fundamenten las pretensiones.

"P. 1°. Este requisito no se exigirá para el ejercicio de la acción de repetición.

"P. 2°. Cuando se exija cumplir el requisito de procedibilidad en materia de lo contencioso administrativo, si el acuerdo conciliatorio es improbado por el Juez o Magistrado, el término de caducidad suspendido por la presentación de la solicitud de conciliación se reanudará a partir del día siguiente hábil al de la ejecutoria de la providencia correspondiente."

III. LA DEMANDA

El actor considera que la norma demandada vulnera el artículo 116 de la Constitución ya que la atribución de la función jurisdiccional a determinadas autoridades debe ser excepcional, no permanente, como lo pretenden las normas acusadas. Según su parecer, tampoco puede hacerse obligatoria la conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativa, ni menos aun convertirla en requisito sine qua non para acceder a la justicia, ya que la conciliación debe ser voluntaria.

Además, considera el demandante que la posibilidad de conciliar algunos proceso administrativos, tales como los de nulidad y restablecimiento del derecho, es mínima. Por ello concluye que las normas acusadas provocan una doble congestión en la justicia: ante los agentes del Ministerio Público y luego ante los tribunales administrativos, pues el actor piensa que el Ministerio Público no cuenta con los funcionarios suficientes que atiendan las necesidades que surgirán de las normas acusadas.

El demandante reitera sus argumentos a través de varios ejemplos de acciones administrativas para concluir que no habrá ánimo conciliatorio en procesos que por su naturaleza requieren de tiempo para reunir pruebas, o en procesos que por su cantidad serían imposibles de atender en tiempos cortos, anulando el ánimo conciliatorio. Señala el demandante varios ejemplos de inconveniencia, como la carencia de funcionarios, la dilación en el tiempo de los procesos y la imposibilidad de consultar las actas de conciliación aprobadas por los tribunales que pueden comprometer los dineros públicos.

Finalmente considera que las normas acusadas violan el derecho de las personas de acceder a la administración de justicia, pues la conciliación es un nuevo obstáculo. Como apoyo a toda su argumentación cita la sentencia C-893 de 2001, que declaró inexequibles las normas que establecían la conciliación como requisito de procedibilidad en materia laboral, para concluir que caben los mismos argumentos en este caso, y por tanto las normas acusadas deben ser declaradas inconstitucionales. En particular, el actor destaca que, conforme a esa sentencia, el artículo 116 de la Carta establece que "la conciliación tiene un carácter esencialmente voluntario, porque son las partes las que, en cada caso en concreto, seleccionan en forma espontánea al particular que habrá de hacer las veces de conciliador, lo cual impide que, desde este punto de vista, se establezca una suerte de permanencia en el ejercicio de dicha función".

IV. INTERVENCIONES

  1. Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Procesal

    El ciudadano Eurípides de Jesús Cuevas interviene en nombre del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, y aclara en primer lugar que la Corte Constitucional ya se pronunció respecto de los artículos 35 a 40 de la Ley 640, y los declaró exequibles cuando estudió el proceso D-3519 y por tanto, la reflexión siguiente sólo se encaminará a examinar la constitucionalidad del artículo 23. De acuerdo con lo expresado por el demandante, este artículo otorga facultades permanentes a los funcionarios del Ministerio Público para adelantar una conciliación prejudicial, lo cual contradice lo establecido en la Constitución, que señala la posibilidad de investir a estos agentes de forma temporal y excepcional.

    El interviniente considera que este requisito es violatorio del artículo 229 de la Constitución ya que es una "talanquera al acceso a la justicia". Descarta entonces el argumento de algunos estudiosos que afirman que estos funcionarios sólo administran justicia en el momento en que son habilitados por las partes para actuar en el conflicto y por tanto la ley no les entrega a los conciliadores jurisdicción permanente. Según su parecer, si ello se aceptara, siempre que una de las partes solicita administración de justicia también sería transitoria esta justicia respecto de ese conflicto. Por ello, el ciudadano concluye que el artículo 23 de la ley 640 viola el artículo 116 de la Constitución por cuanto los conciliadores estarían investidos de autoridad judicial en forma permanente.

    El interviniente aclara que la conciliación es constitucional, de acuerdo con lo expresado por la Corte Constitucional en sus sentencias C-165 de 1993 y C-037 de 1996, pero no lo es en cambio determinar que ésta sea requisito de procedibilidad ya que se constituye en un obstáculo para la administración de justicia, no sería voluntaria y podría incluso atentar contra el debido proceso ya que los asuntos litigiosos en los que es parte el Estado ostentan características particulares que no concuerdan con la conciliación, pues los entes públicos tienen restricción constitucional y legal para confesar, allanarse o hacer erogaciones con cargo al gasto público. Así, la demanda debe prosperar por violar los artículo 29, 345 y 346 de la normatividad constitucional.

  2. Intervención del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

    El ciudadano H.A.G.S., actuando en representación del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, considera que la conciliación y otros mecanismos alternativos de solución de conflictos ya han sido estudiados por la Corte Constitucional, que en las sentencias C-037 de 1996 y C-165 de 1993, reconoció su importancia como desarrollo de los principios constitucionales. El interviniente transcribe entonces in extenso numerosos apartes de varias sentencias de esta Corte.

    De acuerdo con lo establecido por la Corte, el ciudadano concluye que la conciliación es un buen mecanismo de descongestión de despachos judiciales, y por tanto deben declararse exequibles las disposiciones acusadas en tanto establecen la conciliación como mecanismo alternativo de solución de conflictos en materia contencioso administrativa, no así en lo referente a ser un requisito de procedibilidad, pues ello desvirtúa el carácter voluntario propio de la conciliación. El ciudadano precisa que de todos modos la Corte habrá de estarse a lo resuelto en el proceso D-3519 que declaró exequibles los artículos 35 y 37 de la ley 640. El interviniente solicita entonces que se declaren exequibles los artículos 23 y 35 de la ley 640 y se declare la inexequibilidad del artículo 37.

  3. Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho

    J.C.G.S., apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho, interviene con el fin de defender la constitucionalidad de las normas acusadas. En primer lugar el ciudadano se refiere a los artículos 35 y 37 de la ley 640, sobre los cuales la Corte Constitucional ya se pronunció dentro del proceso D-3519, en el cual los declaró exequibles, por tanto debe operar el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. Además, el interviniente anota que la regulación vigente no exige el requisito de procedibilidad respecto de las acciones previstas en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (nulidad y restablecimiento del Derecho), y por tanto, los argumentos del actor al respecto son errados.

    En cuanto a la supuesta congestión que podría generarse, la misma Ley 640, en su artículo 42 transitorio, prevé que el requisito de procedibilidad sólo entrará a regir cuando se complete el número de conciliadores equivalente al 2% del número total de procesos anuales que por área entren en cada distrito. De tal manera se podrá asegurar una oferta suficiente. Así, los cargos carecen de sustento y debe estarse a lo resuelto en la sentencia ya mencionada.

    En cuanto a la constitucionalidad de la conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativa, el interviniente considera que el artículo 116 de la Constitución habilita a las autoridades administrativas para que administren justicia de manera transitoria y excepcional contribuyendo a la colaboración armónica que debe darse entre los órganos del Estado. De otro lado, la transitoriedad de sus funciones es clara teniendo en cuenta que éstas se restringen al escenario de la audiencia y culminan con la concreción del acuerdo o con el fracaso del mismo. La situación de los conciliadores entonces puede equipararse a la de los árbitros estudiada por la Corte en la sentencia C-431 de 1995, pues a ellos se les predica competencia únicamente del negocio puesto a su consideración. Por tanto no existe una atribución permanente para administrar justicia en cabeza de los conciliadores.

    Finalmente, para el ciudadano no es entendible que habiendo sido declarada constitucional la conciliación extrajudicial en derecho como requisito de procedibilidad para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, se cuestione ahora el ejercicio de la misma función por parte de los agentes del Ministerio Público. Por tanto, el artículo 23 de la ley 640 no vulnera la Constitución y deberá ser declarado exequible.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

El Procurador General de la Nación, en su concepto No. 2781, recibido el 18 de enero de 2002, solicita que la Corte declare la constitucionalidad del artículo 23 de la ley 640 y se esté a lo resuelto en la sentencia C-1195 de 2001 que declaró la exequibilidad de los artículos 35 y 37 de la misma ley.

La Vista Fiscal considera que el artículo 116 de la Constitución faculta al legislador para determinar las condiciones bajo las cuales los particulares pueden ser conciliadores. Según su parecer, de esa manera, los particulares no se convierten en administradores de justicia permanentes, pues sólo la designación de las partes otorgan al conciliador esa calidad. Además, señala la Vista Fiscal, el papel de los agentes del Ministerio Público en las conciliaciones se reduce al de ser garantes y facilitadores, pues no adoptan decisiones sino que guían a las partes, al igual que lo haría cualquier otro conciliador. Esta función, según su parecer, armoniza con las tareas constitucionales de la Procuraduría, que debe ocuparse de la defensa de los intereses de la sociedad. Y por ello concluye que el artículo 23 bajo examen no es un capricho del legislador ni una manera de conferir a los delegados del Ministerio Público el ejercicio de la función jurisdiccional: es una garantía del orden jurídico, del patrimonio público y de los derechos y garantías fundamentales. Por tanto concluye que la labor del Ministerio Público es un complemento necesario del control judicial del Tribunal Contencioso Administrativo, que es quien realmente ejerce función judicial.

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

Competencia

  1. La Corte Constitucional es competente para conocer de la constitucionalidad de los artículos 23, 35 y 37 (parciales) de la Ley 640 de 2001, en virtud del artículo 241-4 de la Carta, ya que se trata de una demanda ciudadana contra disposiciones que hacen parte de una ley de la República.

    Cosa juzgada constitucional.

  2. Los intervinientes y el Ministerio Público señalan que dos de las disposiciones acusadas, a saber los artículos 35 y 37 de la Ley 640 de 2001, ya han sido objeto de estudio por esta Corte Constitucional, que los declaró exequibles en la sentencia C-1195 de 2001, por lo cual ha operado la cosa juzgada constitucional, y debe la Corte estarse a lo resuelto en esa oportunidad. Comienza pues esta Corporación por examinar si efectivamente ha operado o no la cosa juzgada constitucional.

  3. La sentencia C-1195 de 2001, MP M.J.C.E. y M.G.M.C., declaró la exequibilidad de los artículos 35, 36, 37 y 38 de la Ley 640 de 2001, que regulan la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad para acudir a las jurisdicciones civil y contencioso administrativa. Sin embargo, esa sentencia no implicó una cosa juzgada absoluta, pues restringió la declaración de exequibilidad a "los cargos de la demanda, relativos al derecho a acceder a la justicia". Por consiguiente, es necesario examinar los cargos formulados en la presente ocasión con el fin de determinar si tienen el mismo sentido que las acusaciones estudiadas por la Corte en la sentencia C-1195 de 2001.

  4. Las acusaciones centrales de la presenta demanda son básicamente tres: según el actor, el establecimiento de la conciliación como requisito de procedibilidad en materia contencioso administrativa (i) viola el derecho a acceder a la justicia, (ii) no es viable pues no existen suficiente funcionarios del Ministerio Público para atender esas conciliaciones y, finalmente (iii), implica un traslado permanente de la función de administrar justicia a autoridades distintas a la judicial, lo cual vulnera el carácter excepcional y transitorio que el artículo 116 establece en esta materia. Ahora bien, la sentencia C-1195 estudió in extenso los tres puntos.

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