Sentencia de Constitucionalidad nº 646/02 de Corte Constitucional, 13 de Agosto de 2002

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano J.A.T.C. demandó el artículo 142 del Decreto 01 de 1984 "por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo".

El Magistrado Sustanciador, mediante auto del 15 de febrero de 2002, admitió la demanda de la referencia y ordenó fijar en lista la norma acusada en la Secretaría General de esta Corporación. En esa misma providencia, ordenó comunicar la iniciación del proceso al señor Presidente de la República, al Presidente del Congreso, al Ministro de Justicia y del Derecho, al Presidente del Consejo de Estado y a la Academia Colombiana de Jurisprudencia.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede, entonces, a decidir acerca de la demanda en referencia.

A continuación se transcribe el texto de la disposición acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 36439 del 2 de enero de 2002.

"Decreto Número 01 de 1984

(enero 2)

por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió el artículo 11 de la ley 58 de 1982 y oída la Comisión Asesora creada por el artículo 12 de la misma ley

DECRETA

(...)

Libro Cuarto

Procedimiento ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo

(...)

Título XV

Reglas Generales

(...)

Artículo 142- Presentación de la demanda. Toda demanda deberá presentarse personalmente por quien la suscribe ante el secretario del tribunal a quien se dirija. El signatario que se halle en lugar distinto podrá remitirla previa autenticación ante juez o notario de su residencia, caso en el cual se considerará presentada al recibo en el despacho judicial de destino.

El demandante solicita la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 142 del Decreto 01 de 1984 y en subsidio de la frase "ante el secretario del tribunal a quien se dirija", por considerar que vulnera los artículos 83, 150-2 y 10 y 228 de la Constitución, con base en los argumentos que se sintetizan a continuación.

A juicio del actor la expedición del Decreto 01 de 1984 -Código Contencioso Administrativo-, del que hace parte el artículo atacado, se hizo contraviniendo los numerales 2 y 10 del artículo 150 superior, que señalan la competencia del Legislador para expedir Códigos y la prohibición expresa de conceder facultades extraordinarias al ejecutivo para este efecto.

Expresa que contrariamente a lo que señalan los artículos 65 y 84 del Código de Procedimiento Civil para otros casos, la norma atacada restringe a un funcionario específico -el secretario del Tribunal contencioso administrativo respectivo- la competencia para certificar la presentación de la demanda y el otorgamiento de poderes.

Afirma que con ello se presume la mala fe de los notarios y de los secretarios de los despachos judiciales diferentes a aquel al que se dirige la demanda, quienes son igualmente idóneos para dar fe de que quien confiere un poder o impetra una demanda, es la misma persona que los presenta y por lo cual se contraria el principio de buena fe que establece el artículo 83 constitucional.

Afirma así mismo que la norma demandada ha permitido a los Tribunales de lo Contencioso Administrativo, darle mayor importancia a las ritualidades exigidas por la norma para la presentación personal de las demandas, que al fondo de los asuntos que son sometidos a su juzgamiento, desconociendo así el artículo 228 constitucional que ordena que en las actuaciones de la administración de justicia debe prevalecer el derecho sustancial.

Ministerio de Justicia y del Derecho

El ciudadano J.C.G.S., actuando como apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho interviene en el proceso de la referencia para solicitar que se declare la exequibilidad condicionada de la norma acusada con base en los argumentos que se resumen a continuación.

Afirma que la expedición del Decreto 01 de 1984 se sujetó a las reglas vigentes para ese momento en el ordenamiento constitucional, dentro de las que no figuraba la prohibición de conferir facultades extraordinarias al Gobierno para expedir códigos, por lo que no cabe alegar la vulneración de los numerales 2 y 10 del artículo 150 constitucional, como claramente lo señaló, respecto de otras disposiciones del mismo Código Contencioso Administrativo, la Sentencia C-486 de 1993 con ponencia del Magistrado E.C.M..

Recuerda que la norma acusada establece, a diferencia del Código de Procedimiento Civil, la obligación de presentar personalmente la demanda ante el secretario del Tribunal al cual se dirija en el caso en que el demandante se encuentre en la misma sede del Tribunal.

Expresa que con el fin de garantizar el acceso a la administración de justicia, el H. Consejo de Estado ha sostenido sin embargo que, aún en el caso en que el actor se encuentre en la misma sede del tribunal al que dirige la demanda, éste podrá hacer la presentación personal del libelo ante cualquier notario, en tanto de lo que se trata simplemente es de dar certeza "del autor del documento y de que su contenido es cierto" Invoca al respecto la Sentencia de la sección Cuarta del Consejo de Estado del 6 de octubre de 2000, R.. 10018. .

En este sentido considera que "la finalidad de la norma fue permitir que todos los despachos judiciales y notariales tuvieran las mismas facultades de autenticación, teniendo en cuenta que son igualmente aptos para refrendar la presentación de las demandas"

Afirma que no obstante lo anterior "no es claro, que si bien el objeto de la presentación personal de la demanda es tener certeza de la identidad de quien la suscribe y que el contenido de aquella es cierto, cuando la demanda deba ser presentada en la sede del despacho judicial al que se dirija, no pueda realizarse dicha presentación ante cualquier juez o notario del lugar, como parece desprenderse de la norma impugnada" razón por la cual solicita a la Corporación pronunciarse sobre la exequibilidad de la norma "pero bajo el entendido que la demanda puede presentarse ante cualquier juez o notario del país".

El P. General de la Nación, mediante concepto No. 2847 del 9 de abril de 2002, solicita a la Corte que declare inexequible la expresión "ante el secretario del tribunal a quien se dirija" contenida en el artículo 142 del Decreto 01 de 1984 acusado. Para el efecto expone las consideraciones que inmediatamente se resumen.

La Vista Fiscal advierte que en la Sentencia C-012/02 Sentencia C-012 de 2002, M.P,.Dr. J.A.R.. esta Corporación se pronunció sobre la exequibilidad de la expresión "caso en el cual se considerará presentada al recibo en el despacho judicial de su destino" contenida en el artículo acusado.

Considera sin embargo que la Corte Constitucional se encuentra habilitada para entrar a analizar la constitucionalidad de la disposición atacada en su integridad como lo solicita el demandante, por cuanto el análisis efectuado en esa oportunidad se refirió a cargos diferentes Afirma que en esa ocasión la Corte analizó la posible vulneración del debido proceso, del principio de igualdad y del acceso a la administración de justicia. de los que se invocan por el actor en el presente proceso.

Advierte así mismo, respecto de la referencia que se hace en la demanda a los artículos 65 y 84 del Código de Procedimiento Civil, que en el juicio de constitucionalidad no es válido alegar la vulneración de disposiciones legales de igual rango jerárquico que las normas que se demandan.

Acerca de la supuesta violación de los numerales 2 y 10 del artículo 150 superior, aclara que la expedición del Decreto 01 de 1984 se efectuó de conformidad y al amparo de los preceptos constitucionales vigentes para ese momento en el ordenamiento jurídico, dentro de los que no figuraban los referidos numerales, y que esta Corporación ha señalado claramente que en estos casos no es posible aplicar retroactivamente las disposiciones establecidas en la constitución de 1991 Fundamenta su argumentación en los considerandos de las Sentencia C-416 de 1992, M.P.J.G.H.G. y C-555/93 M.P.E.C.M. . En consecuencia solicita que se rechace por la Corporación el cargo formulado en la demanda en este sentido.

Frente a la expresión "ante el secretario del tribunal a quien se dirija"el señor P. considera que con ella se viola el principio de igualdad (Art. 13 C.P.), por cuanto introduce un trato discriminatorio para los usuarios de la jurisdicción contencioso administrativa a los que impone "como obligatoria la presentación personal ante el secretario del tribunal, mientras que para cualquier otra jurisdicción basta con la simple presentación ante juez o notario, depositario de la fe pública".

Afirma así mismo que dicha expresión establece un "formalismo innecesario" que desconoce los artículos 228 y 229 constitucionales, en tanto impide que prevalezca el derecho sustancial sobre el formal, al tiempo que limita el libre acceso de los ciudadanos a la administración de justicia.

4. Competencia

   La Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, por estar dirigida contra una Ley de la República.

5. La materia sujeta a examen

   Para el actor el artículo 142 demandado, que hace parte del Código Contencioso Administrativo, fue expedido sin atender el mandato de los numerales 2 y 10 del artículo 150 constitucional que establecen la competencia del legislador para expedir los Códigos y la prohibición de conceder facultades extraordinarias en este campo, por lo que solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de dicho artículo.

   En subsidio solicita que solo se retire del ordenamiento jurídico la expresión "ante el secretario del tribunal a quien se dirija", por considerar que con ella se establecen condiciones para la presentación de la demanda diferentes de las del código de procedimiento civil que vulneran los principios de buena fe (Art. 83 C.P.) y de primacía del derecho sustancial en la administración de justicia (Art. 228 C.P.).

   Con base en jurisprudencia reiterada de esta Corporación tanto el señor P. como el representante del Ministerio de Justicia señalan que no son aplicables a la norma atacada los numerales 2 y 10 del artículo 150 constitucional, ya que ésta fue dictada al amparo de la preceptiva constitucional vigente al momento de su promulgación en la que no se establecía la prohibición a que se refiere el demandante, de conceder facultades extraordinarias para expedir códigos.

   El P. aclara que aun cuando la Corte en la Sentencia C-012 de 2002 declaró la exequibilidad de la expresión "caso en el cual se considerará presentada al recibo en el despacho judicial de su destino", contenida en el artículo 142 acusado, dicho pronunciamiento tiene efectos de cosa juzgada relativa por lo que la Corte puede entrar a estudiar el cargo planteado en relación con el conjunto del artículo 142 a que acaba de hacerse referencia.

   Frente a la expresión "ante el secretario del tribunal a quien se dirija" el representante del Ministerio de Justicia solicita con base en la jurisprudencia del H. Consejo de Estado que se declare la constitucionalidad condicionada de la misma bajo el entendido que la demanda podrá presentarse ante cualquier juez o notario del país.

   Por su parte el señor P. solicita que dicha expresión se declare inexequible por cuanto con ella se vulneran en su concepto los artículos 13, 228 y 229 de la Constitución.

   Corresponde a la Corte, en consecuencia analizar, previa confirmación del alcance relativo de la cosa juzgada derivada de la sentencia C-012 de 2002, si frente al cargo formulado contra el artículo 142 en su conjunto por la supuesta violación de los numerales 2 y 10 del artículo 150 constitucional resulta aplicable su reiterada jurisprudencia respecto de la imposibilidad de exigir a las normas proferidas con anterioridad a la Constitución de 1991 los requisitos señalados en ella para la expedición de las mismas.

   De otra parte, la Corporación deberá examinar si la expresión "ante el secretario del tribunal a quien se dirija", contenida en el artículo 142 acusado, desconoce la primacía del derecho sustancial en la actuaciones judiciales (Art. 228 C.P.), así como los derechos al libre acceso a la administración de justicia (Art. 229 C.P.) y a la presunción de buena fe (Art. 83 C.P.) .

   Así mismo la Corte deberá establecer sin con ella se vulnera o no el principio de igualdad (Art. 13 C.P.).

6. El análisis de constitucionalidad del artículo 142 del decreto 01 de 1984 frente al cargo planteado en la demanda

   3.1. Consideración preliminar. Cosa juzgada relativa respecto de la expresión "caso en el cual se considera presentada en el despacho judicial de destino" contenida en dicho artículo.

   Esta Corporación en la sentencia C-012 de 2002 con ponencia del Magistrado J.A.R. se pronunció sobre la constitucionalidad de la expresión "caso en el cual se considera presentada en el despacho judicial de destino" contenida en el artículo acusado, y declaró la exequibilidad de la misma.

   En la medida en que el actor formula un cargo contra la totalidad del artículo 142 del que hace parte la expresión cuya exequibilidad fue declarada por la Corte, debe examinarse previamente, frente al cargo planteado en la presente demanda, el alcance de la declaratoria de exequibilidad efectuada por la Corporación en la Sentencia C-012 de 2002.

   Al respecto la Corte constata que los cargos analizados en dicha Sentencia se refirieron a la supuesta vulneración de los artículos 2, 13 y 53 de la Constitución por "establecer una discriminación entre las personas, en particular los abogados litigantes, residentes en el Distrito Capital o en donde tienen su sede los tribunales y juzgados en los cuales deben interponer una demanda, respecto de los que residen en la provincia o en el exterior" Sentencia C-012/02 M.P.J.A.R., Antecedentes pag 3., así como de los artículos 1 y 228 de la Constitución en lo referente al "funcionamiento desconcentrado y autónomo de la administración de justicia" Ibidem Sentencia C-012/02 M.P.J.A.R., Antecedentes pag 3. y que el examen de la Corte concluyó que con la expresión acusada se garantizaba el acceso a la administración de justicia en condiciones de igualdad y con plena garantía del debido proceso.

   Cabe precisar que en esa ocasión la demanda versó no solamente contra el aparte referido del artículo 142 del Decreto 01 de 1984, sino también contra los apartes semejantes a dicha norma contenidos en los artículos 84 (modificado por el Decreto 2282 de 1989 artículo 1° numeral 36) y 373 (Modificado por el decreto 2282 de 1989, artículo 1°, numeral 188) del Código de Procedimiento Civil, y que el problema jurídico estudiado en esa ocasión consistió en determinar "si las normas acusadas, al consagrar que la respectiva demanda se considera presentada el día en que efectivamente se reciba en el despacho de su destino, establecen un trato discriminatorio entre las personas, en particular los abogados litigantes que residen en la misma sede del despacho judicial de destino frente a los que residen fuera de ella, ya que éstas últimas deben sujetarse a la lentitud del correo para el envío de la demanda" Sentencia C-012/02 M.P.J.A.R. , punto 2, pag 6. .

   Es decir que frente al cargo planteado en la presente demanda contra el artículo 142 en su conjunto, por la supuesta vulneración de los numerales 2 y 10 del artículo 150 constitucional esta Corporación no hizo en esa ocasión ningún pronunciamiento, por lo que en relación con el mismo la declaratoria de exequibilidad señalada tiene un carácter relativo.

   En este sentido no encuentra la Corte obstáculo para entrar a analizar el cargo planteado en la presente demanda contra el conjunto del artículo 142 por la supuesta vulneración de los numerales 2 y 10 del artículo 150 constitucional. Cargo que por lo demás no esta llamado a prosperar como se verá a continuación.

   3.2. La norma acusada no vulnera los numerales 2 y 10 del artículo 150 constitucional

   Como lo recuerdan el señor P. y el interviniente del Ministerio de Justicia esta corporación ha señalado en reiterada jurisprudencia que los aspectos de forma de una norma expedida con anterioridad a la actual Constitución se rigen, contrariamente al contenido material Ver Sentencia C-955/01 M.P.M.G.M.C., por las disposiciones superiores vigentes en el momento de su creaciónVer entre otras las Sentencias C-099/91 M.P.F.M.D., C-416 de 1992 M.P Dr. J.G.H.G., C- 555/93 M.P.E.C.M., C-176/96 M.P.A.M.C., C-647/97 M.P.F.M.D.. .

   En este sentido la Corte ha señalado que:

   "La prohibición de revestir al Presidente de la República de facultades extraordinarias para expedir códigos que consagra la Constitución, no se contenía en la anterior y, mal puede aplicarse retroactivamente, respecto de normas - como el D. 001 de 1984 y la Ley 58 de 1984- dictadas al amparo de la preceptiva constitucional derogada" Sentencia C-555/93 M.P.E.C.M..

   En el presente caso se hace evidente la necesidad de reiterar dicha jurisprudencia por lo que se desestimará el cargo formulado por el actor contra el artículo 142 del Decreto 01 de 1984 por la supuesta vulneración de los numerales 2 y 10 del artículo 150 de la Constitución y así se declarará en la parte resolutiva de esta sentencia.

   Ahora bien, dado que los demás cargos formulados y las solicitudes de inexequibilidad y de exequibilidad condicionada formuladas por los intervinientes se refieren solamente a la frase "ante el secretario del tribunal a quien se dirija", procede la Corte a examinar enseguida la constitucionalidad de dicha expresión contenida en la disposición acusada.

4. El examen de constitucionalidad de la expresión "ante el secretario del tribunal a quien se dirija", contenida en el artículo 142 del decreto 01 de 1984.

   4.1. Consideración Preliminar. El alcance de la disposición objeto de análisis, y su comparación con las disposiciones que regulan la presentación de la demanda ante las demás jurisdicciones.

   Como lo ha señalado reiteradamente esta Corporación Ver entre otras las Sentencias C- 1512 de 2000 M.P.A.T.G. y C- 1104 de 2001 M.P.C.I.V.H.S.V.A.T.G., dentro de los distintos trámites judiciales, es factible que la ley asigne a las partes, al juez y aún a terceros intervinientes imperativos jurídicos de conducta dentro del proceso, consistentes en deberes, obligaciones, o, como sucede en el presente caso, cargas procesales.

   Sobre el particular la Corte Suprema de Justicia ha hecho las siguientes precisiones a las que se ha remitido esta Corporación en su jurisprudencia:

   "(...) De los que la doctrina procesal ha dado en denominar imperativos jurídicos, en el desarrollo de la relación jurídico-procesal se distinguen los deberes, las obligaciones y las cargas procesales que imponen tanto al J. como a las partes y aun a los terceros que eventualmente intervengan, la observancia de ciertas conductas o comportamientos de hondas repercusiones en el proceso. De esos imperativos, los primeros se hallan instituidos por los ordenamientos rituales en interés de la comunidad, las obligaciones en pro del acreedor y las últimas en razón del propio interés.

   Son deberes procesales aquellos imperativos establecidos por la ley en orden a la adecuada realización del proceso y que miran, unas veces al J. (Art. 37 C. de P.C.), otras a las partes y aun a los terceros (Art. 71 ib.), y su incumplimiento se sanciona en forma diferente según quien sea la persona llamada a su observancia y la clase de deber omitido (arts. 39, 72 y 73 ibídem y Decreto 250 de 1970 y 196 de 1971). Se caracterizan porque emanan, precisamente, de las normas procesales, que son de derecho público, y, por lo tanto, de imperativo cumplimiento en términos del artículo 6° del Código.

   Las obligaciones procesales son, en cambio, aquellas prestaciones de contenido patrimonial impuestas a las partes con ocasión del proceso, como las surgidas de la condena en costas que, según lo explica C., obedecen al concepto de responsabilidad procesal derivada del abuso del derecho de acción o del derecho de defensa. "El daño que se cause con ese abuso, dice, genera una obligación de reparación, que se hace efectiva mediante la condenación en costas". ("Fundamentos del Derecho Procesal Civil", número 130).

   Finalmente, las cargas procesales son aquellas situaciones instituidas por la ley que comportan o demandan una conducta de realización facultativa, normalmente establecida en interés del propio sujeto y cuya omisión trae aparejadas para él consecuencias desfavorables, como la preclusión de una oportunidad o un derecho procesal e inclusive hasta la pérdida del derecho sustancial debatido en el proceso.

   Como se ve, las cargas procesales se caracterizan porque el sujeto a quien se las impone la ley conserva la facultad de cumplirlas o no, sin que el J. o persona alguna pueda compelerlo coercitivamente a ello, todo lo contrario de lo que sucede con las obligaciones; de no, tal omisión le puede acarrear consecuencias desfavorables. Así, por ejemplo probar los supuestos de hecho para no recibir una sentencia adversa." Sala de Casación Civil, M.P.D.H.M.G., auto del 17 de septiembre de 1985, que resolvió una reposición, Gaceta Judicial TOMO CLXXX - No. 2419, Bogotá, Colombia, Año de 1985, pág. 427. citada en la Sentencia C- 1512 de 2000 M.P.A.T.G...

   En este sentido el sometimiento a las normas procedimentales o adjetivas, como formas propias del respectivo juicio, no es optativo para quienes acuden al mismo con el objeto de resolver sus conflictos jurídicos, "en tanto que de esa subordinación depende la validez de los actos que de ellas resulten y la efectividad de los derechos sustanciales" Ver Sentencia C- 1512/00 M.P.A.T.G.. La omisión de una carga procesal puede traer consecuencias desfavorables para quien la incumple, las cuales pueden ir desde la preclusión de una oportunidad o un derecho procesal hasta la pérdida del derecho material.

   Ahora bien, es claro que la expresión demandada contenida en el artículo 142 del decreto 01 de 1984, relativo a la presentación de la demanda ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo, establece la carga procesal para el actor de hacer la presentación personal del libelo ante el secretario del tribunal al que éste se dirige.

   Si el demandante se encuentra en la misma sede del tribunal, la presentación personal de la demanda deberá hacerse imperativamente ante dicho servidor judicial, so pena de inadmisión y rechazo de la misma.

   Solamente en caso de encontrarse en lugar distinto podrá remitirla, previa autenticación, ante juez o notario de su residencia, caso en el cual se considerará presentada al recibo en el despacho judicial de destino.

   Dicha carga procesal, que ya exigía el artículo 125 de la Ley 167 de 1941 Ley 167 de 1941 Artículo 125. Toda demanda deberá ser presentada personalmente ante el secretario del tribunal correspondiente; pero si el demandante no reside en el mismo lugar del asiento del tribunal, la presentará al juzgado de mayor categoría del lugar, debiendo, quien la recibe, poner al pie de ella la constancia de su presentación, y la devolverá al interesado. A éste se le expedirá recibo, se así lo exigiere, en el cual se expresará la fecha de la presentación de la demanda, su contenido y una relación de los documentos con que se hubiere acompañado. -precedente Código Contencioso Administrativo, modificado en otros aspectos por el Decreto 01 de 1984 Como se señala mas adelante en esta providencia, la reforma del artículo 141 anotado por el Decreto 01 de 1984 consistió en admitir en caso de que el demandante se encontrara fuera de la sede del tribunal al que dirigía su libelo, la presentación personal del mismo ante notario o ante cualquier secretario de otro despacho judicial y en precisar el momento en que se entendía en este caso presentada la demanda ante la jurisdicción contencioso administrativa. -, no encuentra equivalente ni en la jurisdicción ordinaria, ni en la jurisdicción constitucional.

   En efecto, de conformidad con el artículo 85 del Código de procedimiento Civil Artículo 85. (Decreto 2282 de 1989). Presentación de la demanda. Las firmas de la demanda deberán autenticarse por quieres la suscriban, mediante comparecencia personal ante el secretario de cualquier despacho judicial, o ante notario de cualquier circulo; para efectos procesales, se considerara presentada el día en que se reciba en el despacho de su destino.

   Con la demanda deberá acompañarse copia para el archivo del juzgado, y tantas copias de ella y de sus anexos cuantas sean las personas a quienes deba correrse traslado. El secretario verificará la exactitud de las copias y si no estuvieren conformes con el original, las devolverá para que se corrijan. (subraya la Corte)., al que remiten en esta materia los Códigos Procesal del Trabajo Artículos 25 y 145 del Código Procesal del Trabajo. y Penal Artículos 23 y 54 del Código de Procedimiento Penal. , las firmas de la demanda deberán autenticarse por quienes la suscriban, mediante comparecencia personal ante el secretario de cualquier despacho judicial, o ante notario de cualquier circulo. Idéntica solución se adopta en relación con los poderes Artículo 65. (Decreto 2282 de 1989). Poderes. Los poderes generales para toda clase de procesos y los especiales para varios procesos separados, sólo podrán conferirse por escritura pública. En los poderes especiales, los asuntos se determinarán claramente, de modo que no puedan confundirse con otros.

   El poder especial para un proceso puede conferirse por escritura pública o por memorial dirigido al juez del conocimiento, presentado como se dispone para la demanda.

   Los poderes o las sustituciones de estos podrán extenderse en el exterior, ante cónsul colombiano o el funcionario que la ley local autorice para ello; en este último caso su autenticación se hará en la forma establecida en el artículo 259.

   Cuando quien otorga el poder fuere una sociedad, si el cónsul que lo autentica o ante quien se otorgue hace constar que tuvo a la vista las prueba, de la existencia de aquella y que quien lo confiere es su representante se tendrán por establecidas estas circunstancias. De la misma manera se procederá cuando quien confiere el poder, sea apoderado de otra persona. (subraya la Corte)..

   Es decir que contrariamente a lo que señala la disposición acusada para las actuaciones en lo contencioso administrativo, en la jurisdicción ordinaria la presentación personal de la demanda podrá hacerse ante los secretarios de despacho judicial, o ante cualquier notario, esté o no el demandante en la sede del tribunal al que la dirige, teniéndose para efectos procesales como fecha de presentación de la demanda la del día en que se reciba en el despacho de su destino.

   De otra parte, ni el Decreto 2067 de 1991 ni el Decreto 2591 del mismo año establecen en materia constitucional una carga como la que se ha señalado, carga procesal que es ajena a los principios propios del ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad En relación con dichos principios ver la síntesis realizada en la sentencia C-041/02 M.P.M.G.M.C.. Ver igualmente, entre otras, las Sentencias C-779/01 M.P.J.A.R. y C-039/02 M.P.M.J.C.E.. o de la acción de tutela En relación con las condiciones de ejercicio de la acción de tutela ver, entre otras, las sentencias T-288/97M.P.J.G.H.G. y T-1170/01 M.P.R.E.G...

   No sobra recordar, por lo demás, que en el caso de las acciones populares y de grupo -en las que se remite al Código de Procedimiento Civil en lo que no se contraponga con la naturaleza de dichas acciones-, las normas pertinentes tampoco establecen dicha carga procesal.

   Es decir que efectivamente es solamente en las actuaciones ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo Cuyos principios procesales se aplican en materia de acción de cumplimiento (art 30 de la Ley 393 de 1997). que los demandantes, en caso de encontrarse en la misma sede, están obligados a hacer la presentación personal de la demanda ante el secretario del tribunal al que la dirigen.

   4.2. El examen de la expresión acusada frente al principio de primacía del derecho sustancial.

   El primer cargo que plantea el actor contra la expresión acusada se refiere al desconocimiento del artículo 228 constitucional que establece la primacía del derecho sustancial en las actuaciones judiciales.

   Al respecto la Corte recuerda que si bien Legislador, por mandato constitucional, tiene una amplia potestad de configuración legislativa para evaluar y definir las etapas, características, términos y demás elementos que integran cada procedimiento judicial Ver entre otras las sentencias C-742 de 1999, C-803 de 2000, C-591 de 2000, C-596 de 2000, C-927 de 2000, C-1717 de 2000, éste no puede desconocer las garantías fundamentales consagradas en la Constitución, y debe proceder de acuerdo con criterios de proporcionalidad y razonabilidad con el fin de asegurar precisamante la primacía del derecho substancial (art. 228 C.P.) así como el ejercicio pleno del derecho de acceso a la administración de justicia (art. 229 C.P.).

   Así ha señalado la Corporación que:

   "(E)l legislador, autorizado por el artículo 150, numerales 1o. y 2o., de la Constitución Política, cuenta con una amplia facultad discrecional para instituir las formas, con base en las cuales se ventilarán las diferentes controversias jurídicas que surjan entre las personas Ver la Sentencia C-680 de 1998..

   Sin embargo, esa discrecionalidad para determinar normativamente acerca de una vía, forma o actuación procesal o administrativa no es absoluta; es decir, debe ejercitarse dentro del respeto a valores fundantes de nuestra organización política y jurídica, tales como, la justicia, la igualdad y un orden justo (Preámbulo) y de derechos fundamentales de las personas como el debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia (C.P., arts. 13, 29 y 229). Igualmente, debe hacer vigente el principio de la primacía del derecho sustancial sobre las formas (C.P., art. 228) y proyectarse en armonía con la finalidad propuesta, como es la de realizar objetiva, razonable y oportunamente el derecho sustancial Ver la Sentencia T-323/99. en controversia o definición; de lo contrario, la configuración legal se tornaría arbitraria.

   De ahí que la Corte haya señalado que la legitimidad de las normas procesales está dada en la medida de su proporcionalidad y razonabilidad "pues sólo la coherencia y equilibrio del engranaje procesal permite la efectiva aplicación del concepto de justicia y, por contera, hace posible el amparo de los intereses en conflicto Sentencia C-925 de 1999." Sentencia C-1512/00 M.P.A.T.G.. Sobre le mismo tema ver igualmente entre otras la Sentencias C-012/02 M.P.J.A.R..

   En este sentido en el presente caso resulta indispensable analizar la razonabilidad y proporcionalidad de la carga procesal consistente en la necesaria comparecencia de quien va a presentar demanda ante el secretario del Tribunal Administrativo de la misma sede, con el fin de establecer si esta medida asegura la prevalencia del derecho sustancial, así como el efectivo acceso a la administración de justicia.

   Al respecto cabe preguntarse ante todo ¿cuál es la justificación para exigir la presencia del demandante en la sede del tribunal al que dirige su libelo ? ¿qué objetivo constitucional se pretende alcanzar?.

   Podría pensarse que con la expresión acusada el fin perseguido es el de dar certeza acerca de la identidad de la persona que presenta la demanda. Sin embargo, es claro que la finalidad perseguida en este caso no es esa, dado que dicho objetivo se satisface con la presentación de la misma ante cualquier notario o ante cualquier otro despacho judicial, como lo ha reconocido el propio Consejo de Estado Sentencia C.E.S. de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P.D.M.G., R.. 9514, 13 de agosto de 1999. , y como se desprende de la misma disposición cuando señala que en caso de que la persona se encuentre en un lugar distinto podrá remitir la demanda previa autenticación ante juez o notario de su residencia.

   Si no puede ser éste lógicamente el objetivo perseguido por la expresión acusada, ¿cuál es entonces la justificación para el establecimiento de la carga procesal que ella genera para los demandantes ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo que se encuentran en la sede del tribunal al que dirigen sus demandas?. Carga procesal que de ser incumplida, no debe olvidarse, generará la inadmisión y el rechazo de la demanda, independientemente del fundamento de la misma o de la importancia de los derechos que puedan estar en juego.

   Revisados los antecedentes de la disposición la Corte constata que la única justificación que podría encontrarse en este caso, es la de afirmar la especificidad de la jurisdicción en lo contencioso administrativo.

   Así se desprende de la lectura del Acta número 29 del 7 de noviembre de 1983 de la Comisión Asesora para la expedición del Decreto 001 de 1984, en la que consta la discusión de la propuesta que en materia de procedimiento contencioso administrativo presentara el doctor J.V.A., Consejero de Estado, en la que se lee lo siguiente en relación con el artículo 114 de dicha ponencia, que se convertiría, luego de su paso por la comisión Redactora del Gobierno, en el artículo 142 acusado.

   "(...) Artículo 114º. Presentación. Toda demanda deberá ser presentada personalmente ante el secretario del tribunal correspondiente, pero si el demandante no reside en el mismo lugar del asiento del tribunal, la presentará al juzgado de mayor categoría del lugar, debiendo, quien la recibe, poner al pie de ella la constancia de su presentación, y la devolverá al interesado. A éste se le expedirá recibo, se así lo exigiere, en el cual se expresará la fecha de la presentación de la demanda, su contenido y una relación de los documentos con que se hubiere acompañado.

   La fecha de la presentación, para todos los efectos, será la de su recibo en el respectivo tribunal competente para conocer de la demanda".

   Concluida la lectura el doctor B.J. manifestó "sobraba la expresión "juzgado de mayor categoría" porque eso se ha prestado a muchos problemas; cualquier juez autentica la presentación de una demanda, y, además, debe ser juez o notario".

   En uso de la palabra el doctor M.O. manifestó: "yo creo que hay un problema, pues es verdad que la jurisprudencia ha evolucionado en favor de los notarios pero yo he notado y por referencias de muchas personas, que los notarios ya no dan fe, son subalternos del notario los que firman; ese es un fenómeno generalizado en todo el país como un síntoma de la decadencia de esa institución"

   Por su parte el doctor V.P. intervino para decir "que hay una pregunta previa quizás, con relación a ese artículo y con otros. El Código de Procedimiento Civil trae normas relativamente nuevas sobre esos puntos, presentación de demandas fuera de la sede del tribunal o juzgado, ¿hay necesidad de reproducir todas esas normas en el Código Contencioso Administrativo, o podría haber una remisión específica?".

   "Sabe doctor V.- respondió el doctor M.O.-, el Código Contencioso Administrativo trae esa norma; el Código se ocupa de eso, y hay otra cosa doctor V., nosotros en esta materia hemos tenido la siguiente experiencia: el Código Contencioso Administrativo, salvo las remisiones concretas que hace, o sea por razón de los puros vacíos compatibles con ese Código, pues se dirige al procedimiento civil, pero últimamente ha habido una distorsión del Código que consiste en que noveles magistrados, sobre todo de los tribunales, tratan de aplicar el Código de procedimiento Civil haciendo una mixtura con el Contencioso Administrativo, a pesar de que este Código en las materias con que ellos mezclan, regula específicamente la materia, como por ejemplo inadmisión de la demanda: el Código Administrativo no trae la figura del rechazo in limine de la demanda sino no se inadmite la demanda, o sí admite; entonces mezclan los dos códigos para poner varias cosas hasta el extremo que aquí nos pidieron como idea original unos magistrados que se hiciera la distinción, rechazo in limine, plazo para corregir la demanda, y en lo Contencioso Administrativo no ha habido eso".

   "No ha habido- afirmó el doctor R.-, pero yo creo que sí es admisible en el procedimiento contencioso administrativo las dos figuras que menciona el doctor M.".

   Por su parte el doctor B.J. manifestó: "yo lo que sí creo es que se debe señalar un plazo cuando la demanda es susceptible de corrección, para que lo haga".

   "Bueno- intervino el doctor P.M.- , yo creo que el punto que planteó el doctor V. es un punto correcto, es decir, no vamos a reproducir innecesariamente normas a las que podamos llegar por simple remisión al Código de Procedimiento Civil, sin embargo, sí será necesario en algunos casos, donde la experiencia demuestra que están surgiendo confusiones, tener de una vez una respuesta en el Código Contencioso Administrativo, y, por lo menos, regular las mismas materias que ya están reguladas en el Código existente como es este asunto de la presentación".

   "Yo creo que la presentación de la demanda la debemos regular- anotó el doctor B.J.-, porque tal como está contemplada en el Código de Procedimiento Civil tiene unas modalidades que son propias de proceso civil".

   "Entonces habría dos criterios a discutir - resumió el doctor V.P.-, en primer lugar regular todo lo que en la actualidad regula el Código para que se baste a sí mismo, digamos, y luego, en lugar de una remisión general, como la del artículo 282, tendríamos que pensar en una remisión más específica para no estar creando el fenómeno de la suma de criterios".

   "Yo insisto en otro matiz que se le estaba olvidando al señor presidente - subrayo el doctor M.O.-, y es el de que la ocasión para la reforma no es para dar o introducir una especie de primacía del Código de Procedimiento Civil sino para actualizar el Código Contencioso Administrativo sobre la base de que éste es un Código relativo a una jurisdicción especial; solo por remisión específica, excepcional para llenar los vacíos, al Código de Procedimiento Civil", concluyó.

   En uso de la palabra el doctor P.M. expresó: "entonces, si les parece en el artículo 114 modificaríamos el proyecto del doctor Valencia en el sentido de indicar que la presentación puede hacerse ante cualquier juez o ante cualquier notaría", lo que fue aceptado por la Comisión.". (subraya la Corte) Colección Bibliográfica Banco de la República, Antecedentes del Código Contencioso Administrativo pags. 1708 a 1710.

   Al respecto debe señalarse que dada la voluntad del Constituyente de establecer una jurisdicción especial encargada de decidir los asuntos contencioso administrativos (art. 236 a 238 C.P.), bien puede el legislador en el marco de su amplia potestad de configuración en este campo, establecer principios y procedimientos igualmente especiales.

   Ahora bien, la posibilidad de establecer principios y reglas diferentes, dentro de los que figuran las ritualidades para la presentación de las demandas, no implica que se desconozca la necesidad de demostrar la razonabilidad y proporcionalidad de dichas ritualidades, pues como ha señalado esta Corporación las formas procesales no se justifican en sí mismas sino en razón del cometido sustancial al que propende la administración de justicia Sentencia C- 927/97 M.P.J.G.H.G.. .

   Cabe recordar al respecto que cuando el artículo 228 de la Constitución Política establece la prevalencia del derecho sustancial, está reconociendo que el fin de la actividad estatal en general, y de los procedimientos judiciales en particular, es la realización de los derechos consagrados en abstracto por el derecho objetivo. En esa medida, dicha prevalencia del derecho sustancial significa que el proceso es un medio y que, por lo mismo, las normas procesales deben aplicarse con un fin, consistente en la realización de los derechos reconocidos en la ley sustancial. Ver Sentencia C-957/99 M.P.A.T.G..

   Para la Corte, en el presente caso no resulta en consecuencia razonable ni proporcionado obligar al demandante que acude ante la jurisdicción en lo Contencioso Administrativo y que se encuentra en la misma sede a presentar personalmente la demanda ante el secretario del despacho al que la dirige, sin otra justificación que la de estar actuando ante dicha jurisdicción.

   Ciertamente, no es en la existencia de cargas procesales como la que se estudia en la que se cifra la especificidad de la jurisdicción en lo contencioso administrativo ni del derecho que la nutre Sobre los fundamentos de la especificidad del Derecho Administrativo y de la existencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa ver entre otros M.S.M., Tratado de Derecho administrativo, A.P. , Buenos Aires pag 143 y ss Ver también J.V.P., Derecho administrativo pag. .

   La afirmación de dicha especificidad tampoco puede servir de fundamento para desconocer los mandatos constitucionales en relación con el respeto a la primacía del derecho sustancial y al derecho al libre acceso a la administración de justicia a los que el Constituyente ha dado especial relevancia (art.s 228 y 229 C.P.).

   Cabe anotar al respecto que el Consejo de Estado ha tomado en cuenta esta circunstancia y ha decidido inaplicar la norma en algunas de sus decisiones.

   Así, ha dicho esa Corporación:

   "La presentación personal de la demanda o del poder ante determinado funcionario, es una exigencia exclusivamente con fines de autenticidad, de suerte que, como regla, quien pueda dar fe sobre la autenticidad de la firma del signatario de la demanda o del poder, se halla habilitado para testimoniar la presentación personal de dichos documentos. De hecho, el tema en cuestión es ajeno a la exégesis que pretende la excepcionante, como se desprende de las normas comunes del procedimiento pues cuando el artículo 65 del Código de Procedimiento Civil dice que el poder puede otorgarse por memorial dirigido al juez de conocimiento, "presentado como la demanda" remite al artículo 84 ibidem, según el cual "las firmas de la demanda deberán autenticarse por quienes las suscriban, mediante la comparencia personal ante el secretario de cualquier despacho judicial, o ante notario de cualquier círculo; para efectos procesales, se considerará presentada el día en que se reciba en el despacho de su destino. Si bien por virtud del principio de eficacia y utilidad de la ley, toda regla dada por el legislador debe cumplirse, no puede entenderse que la sanción propia de la no sujeción estricta a la letra del artículo 142 del Código Contencioso Administrativo, sea la de la inexistencia del poder, porque esta es una solución extrema, contraria al principio constitucional de la prevalencia del derecho sustancial, al principio de eficacia, que se pregona por el artículo 3º del Código Contencioso Administrativo y que impone la remoción de obstáculos meramente formales y evitar decisiones inhibitorias y al procedimiento general, que autoriza la presentación de demandas y poderes ante cualquier despacho judicial o notarial." Sentencia C.E.S. de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P.D.M.G., R.. 9514, 13 de agosto de 1999. (subraya la Corte)

   En el mismo sentido el Consejo de Estado también señaló, esta vez refiriéndose a la necesidad de asegurar el respeto del derecho a acceder a la administración de justicia, lo siguiente:

   "Si bien la norma (el artículo 142 del C.C.A.) en comento prevé que si el signatario se encuentra en lugar distinto a la de sede del tribunal puede presentar su demanda ante el juez o notario de su residencia, es evidente que en aras de garantizar el acceso a la justicia puede el actor que se encuentra dentro de la misma sede del despacho competente presentar su demanda ante una notaría, pues sencillamente la presentación personal ante un despacho judicial o ante una notaría tiene la misma finalidad y es la tener la certeza del autor del documento y de que su contenido es cierto. En consecuencia, no está llamada a prosperar la excepción propuesta" Sentencia C.E.S. de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P.D.G.L., R.. 10018, 6 de Octubre de 2000..

   De lo anterior se deduce que realmente no existe una justificación razonable que haga aceptable la imposición de la carga procesal establecida por la expresión demandada.

   No sobra recordar que la Corte al hacer referencia, en una anterior decisión, a la jurisprudencia a que se acaba de hacer alusión, había ya llegado también a la conclusión de que negar la posibilidad de hacer la presentación de la demanda ante cualquier juez o notario en el caso de encontrarse en la misma sede del tribunal sería hacer nugatorio el derecho de acceso a la administración de justicia.

   La Corporación señaló en efecto en esa ocasión lo siguiente:

   "La presentación personal de la demanda ante el despacho judicial al que vaya dirigida o, en su defecto, ante un despacho distinto al destinatario o ante una notaría de cualquier círculo, tiene como finalidad demostrar la existencia del autor del documento y la certeza de su contenido. Gracias a ese reconocimiento, el documento adquiere plena autenticidad y fecha cierta.Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Auto del 13 de octubre del 2000. Exp. N° 10479. C.P.D.G.L.. Reiterado en sentencia proferida por la misma sección el 3 noviembre de 2000, R.. 10661 C.P. J.A.P.H.. En ningún caso se exige que deba hacerse la presentación personal de la demanda ante el despacho al cual aquélla va dirigida. Es decir, al accionante cuyo domicilio se encuentre dentro de la misma sede del despacho al que vaya dirigida la demanda no le está vedado hacer la presentación de la misma ante otro despacho judicial o una notaría. Negar tal posibilidad sería hacer nugatorio el derecho de acceso a la administración de justicia. Este criterio fue expuesto por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, en sentencia del 6 de octubre de 2000, Exp. No. 10018, C.P.J.H.M.L.. " Sentencia C-012/02 M.P.J.A.R..

   Así las cosas para la Corte no cabe duda que con la expresión acusada no solamente se vulnera el principio de la primacía del derecho sustancial en las actuaciones judiciales, sino que se desconoce igualmente el derecho al libre acceso a la administración de justicia.

   4.3. La vulneración, por la expresión acusada, del principio de igualdad.

   Si bien las anteriores consideraciones bastarían para declarar la inexequibilidad de la expresión acusada, la Corte estima pertinente referirse además a la afirmación del señor P. en el sentido que ésta establece una discriminación injustificada entre quienes demandan ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo y quienes lo hacen ante las demás jurisdicciones, asunto que plantea igualmente el demandante cuando confronta el texto acusado con las disposiciones pertinentes del Código de Procedimiento Civil.

   Al respecto y de acuerdo con las directrices trazadas en este campo por la jurisprudencia En relación con la aplicación del test de igualdad ver entre otras las sentencias C-412/01 M.P.J.C.T., C-586/01 y C-233/02 M.P.A.T.G., C-742/01 M.P.A.B.S., con aclaración de Voto del Magistrado J.A.R., ., la Corporación constata que si bien en el presente caso los sujetos comparados -quienes demandan ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo y quienes lo hacen ante las demás jurisdicciones- se encuentran en una situación de hecho diferente, dado que quienes acuden ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo lo hacen ante una jurisdicción especial establecida en la Constitución (arts. 236 a 238 C.P.), es evidente que la diferencia de situación que plantea la expresión acusada entre dichos sujetos no resulta adecuada ni necesaria para alcanzar el fin que persigue la norma, ni mucho menos proporcionada conforme a los principios constitucionales que orientan el ejercicio de la potestad del Legislador para la determinación de los procedimientos judiciales.

   Así las cosas, la Corte concluye que la expresión acusada debe ser declarada inexequible no solo por vulnerar los principios consagrados en los artículos 228 y 229, sino también por desconocer el artículo 13 constitucional.

   4.2. Consideraciones finales

   Resta por examinar la mención que hace el actor a la vulneración del principio de buena fe, así como la petición de constitucionalidad condicionada que hace el representante del Ministerio de Justicia y del Derecho.

   Al respecto basta con recordar que en la misma norma se establece la posibilidad para el signatario "que se halle en lugar distinto" de autenticar la demanda ante el juez o notario de su residencia, lo que evidencia que la disposición no está desconociendo la posibilidad de que los notarios o los secretarios de las demás jurisdicciones den fe de la presentación personal de las demandas y mucho menos presuma su mala fe como lo afirma el demandante.

   La expresión acusada no presume la mala fe de quien presenta la demanda, ni de los notarios, ni de los secretarios de los demás despachos judiciales, lo que hace es establecer una carga procesal que como se ha visto es desproporcionada y con la que se vulneran los mandatos constitucionales establecidos en los artículos 13, 228 y 229.

   Esta circunstancia lleva así mismo a rechazar la petición de constitucionalidad condicionada hecha por el representante del Ministerio de Justicia y del Derecho, en tanto el condicionamiento que éste solicita supone en realidad la inaplicación de la norma.

   No sobra señalar al respecto que los argumentos que dicho interviniente aduce para fundamentar su solicitud -el desconocimiento del derecho a libre acceso a la administración de justicia (art.229 C.P.)- hacen parte precisamente de las razones que llevan a la Corte a declarar la inexequibilidad de la expresión "ante el secretario del tribunal a quien se dirige", como acaba de señalarse.

   Esas mismas razones llevan a la Corte a la conclusión de que la expresión "que se halle en lugar distinto" desconoce igualmente el texto superior, por cuanto la presencia o no en la sede del tribunal a quien se dirige la demanda no debe tener ninguna incidencia frente a la posibilidad para el signatario de hacer la presentación personal de la demanda ante cualquier juez o notario. Mantener dicha expresión en el ordenamiento jurídico haría por lo demás nugatoria la declaratoria de inexequibilidad de la expresión "ante el secretario del tribunal a quien se dirige" en cuanto se estaría autorizando solamente al signatario que se halle en lugar distinto a la sede del tribunal respectivo la presentación de la demanda en los términos analizados en esta sentencia.

   En atención a las anteriores consideraciones la Corporación declarará la inexequibilidad de las expresiones "ante el secretario del tribunal a quien se dirige" y "que se halle en lugar distinto" contenidas en el artículo 142 del Decreto 01 de 1984 demandado y así se señalará en la parte resolutiva de esta Sentencia.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

R E S U E L V E

Primero.- Declarar EXEQUIBLES por el cargo analizado en esta sentencia las expresiones "Toda demanda deberá presentarse personalmente por quien la suscribe (...). El signatario (...) podrá remitirla previa autenticación ante juez o notario de su residencia, caso en el cual se considera presentada en el despacho judicial de destino", contenidas en el artículo 142 del Decreto 01 de 1984.

Segundo.- Declarar INEXEQUIBLES la expresiones "ante el secretario del tribunal a quien se dirija" y "que se halle en lugar distinto" contenidas en el artículo 142 del Decreto 01 de 1984.

N., comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

MARCO GERARDO MONROY CABRA

Presidente

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ

Secretaria General