Sentencia de Tutela nº 697/02 de Corte Constitucional, 29 de Agosto de 2002

1. Hechos y solicitud de amparo

   La señora M.G.O. de Ortega demandó en acción de tutela a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá solicitando la protección de los derechos a la vida, a la igualdad y al debido proceso.

   En torno a los hechos afirmó que la empresa de acueducto no le ha reconectado el servicio de agua potable, pese a la solicitud que presentó con base en la conciliación verbal celebrada con la empresa para el pago total de la deuda que ascendía a la suma de $ 1.750.000.00, suma que fue pagada según consta en fotocopia anexa. Consecuentemente solicita la inmediata reconexión del servicio por el respeto a la vida.

   Con relación a la vulneración del derecho a la igualdad señaló que en el monto de la liquidación no se le dio aplicación a la exención, condonación de intereses, de deuda, rebaja de honorarios profesionales y demás rubros estipulados en la resolución No. 0976 de 2001 de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, mientras que otros deudores morosos sí gozaron de tales beneficios, agravando así la situación de la actora y su cónyuge por cuanto ellos son personas de la tercera edad, desempleados, insolventes y con la penosa enfermedad del cáncer,

   "(...) toda vez que la única exigencia de la resolución en mención es la solicitud del interesado y su interés que no es más que la buena voluntad, la cual demostré al doctor E. y demás doctores de la división de coactivos, a quienes les dije verbalmente que por favor me hicieran las exenciones del nuevo procedimiento legal que había leído en el periódico cuando la directora de la EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO publicó como medida que buscaba solucionar la grave problemática de la cartera vencida, planes de financiación y demás que en mi caso no me cobijaron".

   Por consiguiente, la demandante pide se le exija a la empresa el cumplimiento del derecho a la igualdad aplicando a la liquidación del expediente 138 la resolución No. 0976 de 2001. Esto es, que se le reliquide la deuda que motivó la suspensión del servicio, con arreglo a los términos de la resolución No. 0976 de 2001 emitida por la empresa de acueducto.

   Igualmente solicita la orden para que la empresa le expida copias formales de la facturación mensual, a partir del momento en que comenzó la mora, dado que nunca le llegaron las mismas; para que así la empresa le de cumplimiento a lo solicitado por la actora en la cláusula cuarta del memorial de octubre 30 de 2001, salvaguardando a la vez el debido proceso.

2. Sentencias objeto de revisión

   El Juzgado Noveno Civil del Circuito de Bogotá, mediante sentencia de 5 de marzo de 2002 concedió la tutela promovida por la actora, amparándole al efecto el derecho al debido proceso. En tal sentido expresó el a quo:

   "Para el despacho resulta inconcebible que sentados claramente los lineamientos de conducta de los encargados de la prestación de un servicio público dentro de un Estado Social de Derecho, se haya dado la respuesta que suministraron a la hoy accionante (sic) cuando solicitó la reconexión de los servicios públicos a través de apoderado judicial, consistente en decirle que debía pagar la suma que se había determinado a través del fallo de junio 19 del año 2000, sin informarle que para efectos de la revivida del servicio podía acogerse a la resolución 0976 del año 2001, la cual le concedía beneficios en materia de financiación, desconociendo los postulados a los que nos hemos referido dentro del marco conceptual dentro (sic) del que navega la presente acción, y teniendo en cuenta que la accionante (sic) pertenece a la tercera edad y las precarias condiciones familiares en que (sic) se encuentran acreditadas en la presente acción".

   Más adelante agregó el despacho:

   "No es de recibo la tesis que sobre este punto esgrime la entidad prestadora del servicio público, en el sentido de que la accionante (sic) siempre se resistió al pago, como infructuosamente pretende acreditarlo con la misiva enviada por su apoderada el día 30 de octubre de 2001, pues ese hecho lo único que demuestra es que tanto la accionante (sic), como su apoderada judicial, a la sazón su hija, desconocía las prerrogativas que le brindaba la resolución que hoy invocan a su favor, debido a la omisión de la administración".

   Finalizó el juez de primer grado diciendo que la empresa demandada en ningún momento demostró haber cumplido con su deber de informarle a la actora sobre el contenido de la precitada resolución, revelándose así la incuria en su aplicación oficiosa, con la subsiguiente pérdida de oportunidad para la reliquidación en términos más favorables para la actora.

   De la impugnación conoció la Sala Civil del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, quien mediante sentencia de 9 de abril de 2002 revocó la providencia del a quo, denegando en su lugar la tutela impetrada por la solicitante. Al respecto el ad quem sustentó su decisión en las siguientes consideraciones:

   La actora en común y proindiviso es copropietaria del inmueble al que la empresa le suspendió inicialmente el servicio, con el posterior retiro del medidor, lo cual tuvo como causales el no pago y las reiteradas e irregulares reconexiones de la peticionaria. En procura del pago de la deuda la empresa adelantó juicio coactivo, al cual concurrió la actora de manera directa y mediante apoderado; igualmente a través de curador ad litem, teniéndose además que a la fecha ya pagó parte de la deuda. El 19 de octubre de 2001 la empresa expidió la resolución No. 0976, reservándose la facultad de otorgarle financiación especial a los morosos que cumplieran los requisitos allí previstos.

   Enseguida puntualizó el Tribunal:

   "Baste lo anterior para concluir que la accionada (sic) no le ha vulnerado a la accionante los derechos fundamentales invocados, esto es, la vida del cónyuge, parentesco (sic) que no se demuestra, y tampoco el de igualdad. El derecho al debido proceso que fue el amparado tampoco lo ha vulnerado la accionada (sic) por los motivos que adujo el juzgador de primera instancia pues, como antes se dijo, el plan de alivio de que trata la resolución 0976/01, de acuerdo a su texto, era o es discrecional y no obligatorio luego, el supuesto de no comunicación de manera personal a la accionante (sic) en manera alguna es una omisión lesionadora de tal derecho".

   Igualmente agregó el Tribunal que la demandante tuvo también la oportunidad de controvertir la liquidación del crédito durante el juicio coactivo, lo cual es indicativo de que en torno al monto de la obligación ella ha gozado de medios de defensa judiciales. Por ello mismo, al suspender y no reconectar el servicio por el no pago de la deuda, la demandada está ejerciendo un derecho previsto en la ley; tornándose en no idónea la tutela como vía para impugnar esas decisiones.

   CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION

1. Competencia.

   La Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de instancia proferido en el trámite de este proceso, en virtud de los artículos 86 y 241 de la Carta Política; corresponde a la Sala Primera de Revisión de Tutelas adoptar la decisión respectiva, según el reglamento interno y el auto de la Sala de Selección Número 6 de 1 de junio de 2002.

2. El problema jurídico planteado

   En el presente caso solicita la actora la protección de los derechos a la vida, a la igualdad y al debido proceso, en relación con la suspensión de su servicio de agua potable, que al decir de la actora, se lo impuso la empresa de acueducto desatendiendo el alivio financiero que a ella, como usuaria, le correspondía a la luz de la resolución No. 0976 de 19 de octubre de 2001, emitida por la misma Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá.

3. Naturaleza y fines del contrato de servicios públicos domiciliarios

   En relación con la naturaleza jurídica del contrato de condiciones uniformes dijo esta Corporación en sentencia T - 540 de 1992:

   "La naturaleza jurídica de las relaciones entre los usuarios de servicios públicos y las empresas encargadas de su prestación no es un tema pacífico en la doctrina. Por un lado, la tesis privatista, anteriormente vinculada a la distinción de actos de autoridad y actos de gestión de la administración, hoy en auge en razón del movimiento que favorece la privatización de empresas de servicios públicos, postula la aplicación del derecho privado a muchas prestaciones administrativas, en especial las desempeñadas por concesionarios. La tesis de la naturaleza jurídico-pública, de otra parte, sostenida por la doctrina alemana, señala que invariablemente la actividad inherente a todos los servicios públicos no es contractual, sino reglamentaria. Se busca enfatizar la prevalencia de la seguridad jurídica sobre las ventajas individuales de la contratación privada en atención a que la prestación de servicios es una actividad dirigida a la realización del interés público. Ninguna posición unilateral, sin embargo, ha logrado responder cabalmente a las características de los diversos servicios públicos.

   "La relación jurídica entre el usuario y las empresas de servicios públicos domiciliarios es, en algunos aspectos y respecto de ciertos servicios, una relación legal y reglamentaria, estrictamente objetiva, que se concreta en un derecho a la prestación legal del servicio en los términos precisos de su reglamentación, sin que se excluya la aplicación de normas de derecho privado en materias no reguladas por la ley.

   "La variedad de los servicios públicos - esenciales (CP arts. 56, 366), sociales (CP arts. 46, 48, 64), domiciliarios (CP arts. 367 y ss), comerciales o industriales (CP art. 64) y las variadas modalidades de su prestación - directamente por el Estado o a través de comunidades organizadas o particulares - son criterios que sumados a la decisión del legislador permiten determinar el derecho aplicable en cada caso. La clásica exigencia de someter los servicios públicos a las reglas exorbitantes del derecho público con miras a mantener las prerrogativas del Estado ha perdido vigencia frente a su prestación creciente a través de concesionarios y la superación de la antinomia entre rentabilidad, eficacia y cubrimiento del servicio. La situación jurídica del usuario en parte es contractual y en parte reglamentaria, según lo establezca el propio legislador (CP art. 365). Esta regulación es más intensa y abarca mayor número de aspectos de las relaciones entre el Estado y los usuarios cuando el servicio asume un carácter acentuadamente más administrativo y se presta directamente por el Estado. Al contrario, tratándose de servicios públicos prestados por particulares, los aspectos o problemas no previstos en la reglamentación administrativa, salvo si de su naturaleza se deduce lo contrario, deben resolverse aplicando criterios contractualistas, más afines a las actividades desarrolladas por los concesionarios de un servicio público.

   "No es entonces exótico que la relación jurídica entre usuario y empresa de servicios públicos sea simultáneamente estatutaria y contractual. En materia de servicios públicos domiciliarios, por el contrario, esta es la regla general, debido a que su prestación involucra derechos constitucionales - salud, educación, seguridad social, etc. - y su reglamentación administrativa obedece a intereses públicos determinados, quedando reservada su gestión, control y vigilancia a los organismos del Estado" Corte Constitucional, sentencia T-540 de 1992, M.P.E.C.M...

   En concordancia con lo anterior, posteriormente esta Corte complementó sus consideraciones afirmando en sentencia C-558 de 2001:

   "Esa relación estatutaria y contractual aparece vertida en el artículo 132 de la ley de servicios, que a su turno impone una regla hermenéutica tendiente a la armonización jerárquica de esta ley con las condiciones especiales que se pacten con los usuarios, con las condiciones uniformes que señalen las empresas de servicios públicos y con las normas de los códigos de comercio y civil. P. de relieve el carácter mixto, o si se quiere especial, del contrato de servicios públicos, de suyo uniforme, consensual, de tracto sucesivo, oneroso y de adhesión.

   "Como era de esperarse, a la luz de la ecuación empresa - usuario la ley 142 señaló las reglas concernientes a la solución de los conflictos que se puedan presentar, tanto entre los extremos contractuales como entre el usuario y terceros, definiendo al efecto las directrices para la defensa de los usuarios en sede de la empresa y para la liberación del suscriptor (temporal o definitiva) respecto de sus obligaciones contractuales, a tiempo que le defirió a las comisiones de regulación la competencia para determinar por vía general los casos en que el suscriptor podrá acceder a dicha liberación obligacional (art. 128, inc. 4º).

   "De capital importancia para la existencia del contrato de condiciones uniformes es el derecho de petición y los principios de publicidad y contradicción, toda vez que al tenor del artículo 152 de la ley de servicios: "Es de la esencia del contrato de servicios públicos que el suscriptor o usuario pueda presentar a la empresa peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos".

   "Propio es decir también que esa publicidad que reclama para sí el contrato de condiciones uniformes trasciende sus cláusulas socialmente en pro de la participación ciudadana que la ley 142 prevé en cabeza de los comités de desarrollo y control social, como que éstos, en nombre de la comunidad que aglutinan y representan, tienen funciones de coparticipación empresarial y de control en aras de la continuidad, la eficiencia y la eficacia de esos servicios que en gran medida suelen dar noticia sobre la calidad de vida de los habitantes de un país.

   "A partir de ese presupuesto básico de la publicidad el ejercicio del derecho de contradicción se desenvuelve a través de las actuaciones administrativas y de la vía gubernativa, concretándose ante todo en oportunidades para formular peticiones, quejas, reclamos y recursos, de cuyos resultados prácticos debe dar razón, de una parte, la estructura orgánica y funcional de las oficinas de peticiones, quejas y recursos de las empresas, y de otra, el grado de credibilidad social alcanzado por éstas a partir de sus actuaciones y resoluciones.

   "Con arreglo a todo lo anterior puede decirse que, el carácter esencial que los derechos de petición y contradicción ostentan en el marco del contrato de condiciones uniformes atiende a la protección inmediata de los derechos del usuario, a la cobertura, calidad y costos del servicio que informan los fines sociales del Estado, y por supuesto, a la participación de las personas en las decisiones que las afectan. De lo cual se sigue la necesidad de que las actuaciones y resoluciones de los prestadores de servicios públicos domiciliarios correspondan tanto a la ley como a la praxis inherente a esa viabilidad empresarial que la Carta reconoce y estimula al amparo de la libre competencia económica con responsabilidad social, ambiental y cultural (art. 333)".

   Así, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 333 superior, al redactar sus contratos de condiciones uniformes las empresas de servicios públicos domiciliarios deberán atender la función social que les compete, en la perspectiva de que la relación contractual que las une a los suscriptores debe comportar un amplio margen de razonabilidad, tanto en lo atinente a la rentabilidad comercial, como en lo concerniente a los precios que le corresponde sufragar al usuario. Siendo suficientemente claro que la relación contractual entre empresa y suscriptor-usuario está llamada a concretarse en el seno del predicado constitucional vertido en el artículo 365 superior, conforme al cual los servicios públicos son inherentes a los fines sociales del Estado, con el cabal despliegue del rol garantista que la sociedad espera de la acción estatal en tanto poder regulador y controlador de la definición, ejecución y terminación del contrato de condiciones uniformes. Consecuentemente, este contrato sólo tiene razón de ser en la medida en que la ecuación empresa-usuario, consulte y contribuya a la realización de condiciones de existencia digna de las personas, en el entendido de que para tal fin la empresa ha de gozar de las necesarias condiciones y garantías institucionales de viabilidad comercial.

   Por tanto, en desarrollo y ejecución del mencionado contrato las empresas de servicios públicos domiciliarios pueden expedir actos conducentes a la recuperación de la cartera morosa, ofreciéndole al efecto a sus deudores planes de pago que conlleven descuentos, financiación, plazos adicionales y demás medidas recaudatorias, que sin discriminación alguna, pero sí bajo taxativos requisitos y condiciones, le concedan a los deudores morosos la posibilidad de continuar recibiendo los respectivos servicios al amparo del "acuerdo de pago" que suscriban para con las empresas, y que en todo caso debe cumplirse en la forma y términos que al respecto se estipulen.

   Conforme a esta inteligencia del asunto, en lo que hace al eventual incumplimiento del usuario o suscriptor el artículo 140 de la ley 142 de 1994 autoriza a las empresas para suspender el servicio en las hipótesis señaladas en los contratos de condiciones uniformes y, particularmente, bajo la ocurrencia de las causales que el mismo artículo señala. Por cierto que la medida de suspensión pierde su carácter discrecional de cara a la solidaridad que opera entre el propietario o poseedor del inmueble, el suscriptor y el usuario, pues al tenor del parágrafo del artículo 130 de la ley 142, tal como fue modificado por el artículo 18 de la ley 689 de 2001:

   "Si el usuario o suscriptor incumple su obligación de pagar oportunamente los servicios facturados dentro del término previsto en el contrato, el cual no excederá dos períodos consecutivos de facturación, la empresa de servicios públicos estará en la obligación de suspender el servicio. Si la empresa incumple la obligación de la suspensión del servicio se romperá la solidaridad prevista en esta norma".

   Más aún, la empresa podrá dar por terminado el contrato con el subsiguiente corte del servicio, según voces del artículo 141 ibídem que en lo pertinente reza:

   "El incumplimiento del contrato por un período de varios meses, o en forma repetida, o en materias que afecten gravemente a la empresa o a terceros, permite a la empresa dar por resuelto el contrato y proceder al corte del servicio.

   "(...)

   "La entidad prestadora podrá proceder igualmente al corte en el caso de acometidas fraudulentas (...)".

   Correlativamente obra el inciso segundo del artículo 148 ejúsdem, que en lo tocante a requisitos de las facturas dispone:

   "En los contratos se pactará la forma, tiempo, sitio y modo en los que la empresa hará conocer la factura a los suscriptores o usuarios, y el conocimiento se presumirá de derecho cuando la empresa cumpla lo estipulado. Corresponde a la empresa demostrar su cumplimiento. El suscriptor o usuario no estará obligado a cumplir las obligaciones que le cree la factura, sino después de conocerla (...)". (Destaca la Sala)

   Es decir, el principio de la publicidad se impone como pilar central en la relación contractual de la empresa y el suscriptor-usuario, de suerte que mientras la empresa no cumpla satisfactoriamente lo estipulado a su cargo para poner en conocimiento del usuario la factura, nada obliga a éste frente al pago de los servicios recibidos conforme a las tarifas y conceptos previstos en las condiciones uniformes del contrato. Recordando a la vez que a la empresa le está prohibido alterar la estructura tarifaria definida para cada servicio público domiciliario. Por lo mismo, las empresas de servicios públicos únicamente pueden alegar mora del usuario, con la consecuente senda ejecutiva, siempre que por su parte hayan cumplido en la forma, tiempo, sitio y modo estipulados en el contrato de condiciones uniformes. Contrato que en todo caso deberá gozar del previo aval de legalidad que la respectiva Comisión de Regulación le haya otorgado (art. 73.10, ley 142/94).

4. El caso concreto y los derechos fundamentales

   Teniendo en cuenta la condición de copropietaria y residente del inmueble ubicado en la calle 120 A No. 53-98 de Bogotá, al igual que su mora frente al pago del servicio de acueducto y alcantarillado, a la demandante le fue suspendido el servicio en dos oportunidades; donde, al decir de la empresa demandada, la actora se reconectó al servicio de manera irregular (fls. 41 y 42, primer cuaderno).

   Con base en la factura No. 09919093-059 de 29 de junio de 1997 la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá inició proceso por jurisdicción coactiva contra la demandante y contra L.M.Z.D. (la otra copropietaria del inmueble). Proceso en el cual la peticionaria estuvo representada por curador ad litem, y posteriormente por la apoderada que ella misma designó (fls. 76-78, primer cuaderno).

   La Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá emitió la Resolución No. 0976 del 19 de octubre de 2001, "Por medio de la cual se establece un programa especial de alivio a los deudores morosos de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado y se dictan otras disposiciones". Este programa de financiación especial -de carácter discrecional- tuvo como destinatarios a los usuarios y suscriptores residenciales de cualquier estrato, que a 30 de septiembre de 2001 tuvieran obligaciones con vencimientos de 6 o más meses. Al respecto se especificaron las condiciones de financiación, indicando que el plan se aplicaría previa invitación de la empresa a los deudores que cumplieren con los requisitos, y también, a solicitud de éstos. Pero en este último caso: "(...) siempre que el deudor manifieste su interés y pague la primera cuota del acuerdo de pago, antes del 31 de diciembre de 2001".

   De esta resolución tuvo conocimiento la solicitante, tal como se desprende de su escrito de demanda, quien al tenor de lo expresado por la empresa de acueducto:

   "4. Solamente, el día 30 de enero de 2002, cuando ya había perdido vigencia la Resolución 0976, la señora M.G.O.D.O. manifestó su interés de proceder a cancelar la obligación en un plazo de cuarenta y ocho mensualidades, y así procedió a elaborar la respectiva liquidación y se le autorizó para cancelar la suma de $ 1.750.000.oo como cuota inicial, al tiempo que se efectuó la proyección de la financiación del saldo al plazo sugerido, sin que hasta el momento la misma haya suscrito el respectivo acuerdo de pago, acto indispensable para proceder a autorizar la revivida del servicio de acueducto". (fls. 53 y 54, primer cuaderno).

   En cumplimiento de esa autorización la actora consignó la suma indicada en el Banco Agrario de Colombia el 1º de febrero de 2002 (fl. 21, primer cuaderno). Lo cual es indicativo de que aún vencido el término señalado por la empresa para acogerse a la Resolución de alivio, la demandante tuvo acceso a la posibilidad de disfrutar de la mencionada financiación especial. Asimismo consta en autos que el 19 de marzo de 2002 -con posterioridad a la sentencia estimatoria de primer grado- la demandante compareció al despacho de la Dirección de Jurisdicción Coactiva de la empresa con el fin de celebrar el acuerdo de pago dentro del proceso ejecutivo que se le sigue. Al efecto se suscribió un acta entre las partes, poniéndose de presente la reestructuración que de la deuda se hizo a términos de la Resolución No. 0976 de 2001. Igualmente se estipuló el plazo y el valor de las cuotas mensuales, comprometiéndose la empresa a suspender el curso del proceso mientras se verifica el pago de las cuotas pactadas (fls. 50-51, segundo cuaderno).

   En escrito presentado el 3 de abril de 2002 ante el Magistrado Ponente de la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá, la peticionaria manifestó:

   "(...) Ayer por fin logré que me colocaran el agua, después de llorar, suplicar, rogar, intervenir el Dr. S.R.T.: 691-30-14 de la Superservicios (...)". (fls. 71 y 72, segundo cuaderno). Afirmación que fue corroborada por la oficina de Jurisdicción Coactiva mediante oficio dirigido a esta Corporación el 16 de agosto de 2002. (ver últimos folios del segundo cuaderno).

   Vale decir, por este aspecto la Sala se encuentra ante un hecho superado.

   Independientemente de esta situación, de todo lo actuado se desprende que la empresa de acueducto no le vulneró a la peticionaria los derechos a la vida, a la igualdad ni al debido proceso. Cierto es que ella asegura encontrarse junto con su esposo en unas condiciones de existencia calamitosas, pero también lo es que los servicios públicos domiciliarios no gozan en Colombia del principio de gratuidad bajo ninguna hipótesis; antes bien, según términos del artículo 367 superior el régimen tarifario debe comprender los criterios de costos, de solidaridad y redistribución de ingresos. Por ello mismo, la defensa de los derechos fundamentales en modo alguno podría convalidar el no pago de servicios efectivamente recibidos conforme a la preceptiva vigente; sin perjuicio, claro es, de los subsidios y rebajas que las empresas de servicios públicos calculen a los usuarios dentro de su órbita de competencias.

   De acuerdo con todo lo anterior se confirmará el fallo de segunda instancia en la forma que pasa a verse.

Con base en las expuestas consideraciones la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,